新時(shí)代租購(gòu)并舉之下的住房建設(shè)用地供地模式探討

【摘要】黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。這為未來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)奠定了基調(diào)，也為我國(guó)住房制度建設(shè)提出了新的要求和最終目標(biāo)。房與地是分不開的，本文就目前我國(guó)的土地供地市場(chǎng)情況進(jìn)行分析，以期為貫徹落實(shí)租購(gòu)并舉提出住房制度提供思路。

【關(guān)鍵詞】新時(shí)代；租購(gòu)并舉；供地市場(chǎng)

住房問(wèn)題是關(guān)系到全體人民切身利益的重大民生問(wèn)題。黨的十九大報(bào)告做出了“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”這一重大歷史判斷。要想生活好，住房少不了。近年來(lái)房子問(wèn)題越炒越熱，已經(jīng)成為了黨中央重點(diǎn)關(guān)注和解決的民生問(wèn)題。十九大報(bào)告指出[1]：“堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。”這一提法，為未來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)奠定了基調(diào)，也為我國(guó)住房制度建設(shè)提出了新的要求和最終目標(biāo)。房地產(chǎn)行業(yè)，房與地是分不開的，多主體供給、多渠道保障不單單指房，關(guān)鍵在地。基于此，本文就目前我國(guó)的土地供地市場(chǎng)情況進(jìn)行分析，針對(duì)如何才能貫徹落實(shí)租購(gòu)并舉提出相應(yīng)對(duì)策建議。

1、建設(shè)用地供地市場(chǎng)模式

我國(guó)在新中國(guó)成立以后，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行了徹底的土地改革，逐步形成了中國(guó)土地的社會(huì)主義公有制，也就是國(guó)有土地及集體土地[2]。目前，城市土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸集體所有，憲法規(guī)定的礦藏、水流及森林等歸國(guó)家所有。住房建設(shè)用地供應(yīng)主要來(lái)源于城市土地及農(nóng)村土地，城市土地通過(guò)一級(jí)市場(chǎng)或者二級(jí)市場(chǎng)供應(yīng)給土地需求者，農(nóng)村土地主要為宅基地及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

1.1土地一級(jí)市場(chǎng)

土地一級(jí)市場(chǎng)，即土地使用權(quán)出讓市場(chǎng)。政府部門采用計(jì)劃與市場(chǎng)相結(jié)合的方式，以劃撥或者出讓的方式將土地使用權(quán)讓渡出去[3]。對(duì)于國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，國(guó)家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校及公私合營(yíng)企業(yè)使用國(guó)有土地的一般采用無(wú)償劃撥的方式提供土地使用權(quán)。因?yàn)橥恋爻鲎屖袌?chǎng)關(guān)系著土地所有者及土地使用者的權(quán)、責(zé)、利，為了避免人為操作等不規(guī)范因素，對(duì)于房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，基本不采用協(xié)議出讓的方式，主要通過(guò)招標(biāo)、拍賣及掛牌出讓的方式對(duì)城鎮(zhèn)國(guó)有土地或者集體土地征收為國(guó)有土地進(jìn)行供給。

1.2土地二級(jí)市場(chǎng)

土地二級(jí)市場(chǎng)，即土地使用權(quán)出讓后的再交易，土地使用者將達(dá)到規(guī)定、可以交易的土地使用權(quán)，進(jìn)入流通領(lǐng)域進(jìn)行交易的市場(chǎng)[4]。土地二級(jí)市場(chǎng)是土地使用權(quán)的再轉(zhuǎn)讓，反映的是土地使用者之間的關(guān)系，其交易類型多種多樣，主要為轉(zhuǎn)讓、抵押和租賃等。土地二級(jí)市場(chǎng)是建設(shè)用地再配置的主要手段，對(duì)于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，防止建設(shè)用地閑置具有重要作用。

1.3農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)

農(nóng)村集體建設(shè)用地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個(gè)人投資或集資，進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地[5]。主要包括宅基地、公益性公共設(shè)施用地和集體經(jīng)營(yíng)性用地。宅基地具有一定的福利性質(zhì)，是農(nóng)民用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地，是無(wú)償或者廉價(jià)取得的無(wú)限期的住房用地。因此，宅基地交易具有一定的局限性，只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間流轉(zhuǎn)，且只能建造作為生活起居的自用住房。農(nóng)民對(duì)于宅基地只有使用權(quán)，農(nóng)村宅基地目前還不能上市交易，農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓可操作性也不高。集體公益性用地主要指農(nóng)村發(fā)展公益性事業(yè)占用的建設(shè)用地，如村委會(huì)、健身設(shè)施、集體管理用房、養(yǎng)老設(shè)施、道路等。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地。目前，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以出讓、租賃、入股。

2、供地市場(chǎng)在多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度下存在的不足分析

2.1土地一級(jí)市場(chǎng)存在的不足

我國(guó)土地供應(yīng)雙軌制在一定程度上抑制了土地的多主體供給[6]。目前，土地一級(jí)市場(chǎng)一般由當(dāng)?shù)卣块T壟斷，土地供應(yīng)雙軌制就是一塊土地可以通過(guò)兩種方法讓渡土地使用權(quán)，一種是政府部門主導(dǎo)的將國(guó)有土地?zé)o償劃撥給使用單位；另外一種是通過(guò)市場(chǎng)化手段將國(guó)有土地通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌三種方式賣給使用單位。

第一種方式常常由于缺乏后期監(jiān)管很容易造成建設(shè)用地閑置，浪費(fèi)建設(shè)用地指標(biāo)；更重要的是無(wú)償劃撥容易滋生腐敗，許多經(jīng)營(yíng)性的盈利項(xiàng)目打著公益項(xiàng)目的旗號(hào)進(jìn)行隨意劃撥，損害了公平的土地市場(chǎng)環(huán)境，造成國(guó)有資產(chǎn)損失。第二種方式由于政府對(duì)土地供地指標(biāo)及土地使用權(quán)讓渡方式的壟斷，政府部門在某種程度上更像是企業(yè)資本家，通過(guò)對(duì)供地指標(biāo)和地價(jià)的控制，在價(jià)高者得的招拍掛出讓形式下，由于房地產(chǎn)開發(fā)商缺乏對(duì)地價(jià)及供需信息的了解，信息的不對(duì)稱容易導(dǎo)致房地產(chǎn)開發(fā)商競(jìng)價(jià)的不合理性，致使土地市場(chǎng)價(jià)格偏離或者脫離了土地資產(chǎn)的價(jià)值，“地王”頻現(xiàn)。而政府卻能在這種供地形式下收獲巨大的財(cái)政收入，獲得更高的GDP增長(zhǎng)，政府為了追求更好的政績(jī)，以土地資源作為其財(cái)政收入的主要來(lái)源，導(dǎo)致資源配置失衡，地產(chǎn)開發(fā)商為了獲得收益，只能提高房?jī)r(jià)，最終由人民買單[7]。

2.2土地二級(jí)市場(chǎng)存在的不足

土地二級(jí)市場(chǎng)雖然交易類型較多，與一級(jí)市場(chǎng)相比，二級(jí)市場(chǎng)較為自由，但是由于缺乏交易渠道，往往是自發(fā)進(jìn)行交易，信息公開透明程度及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分[8]。二級(jí)市場(chǎng)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓需要交納多種土地稅負(fù)，進(jìn)一步提高了土地流轉(zhuǎn)的成本，容易導(dǎo)致二級(jí)市場(chǎng)流通不暢，造成建設(shè)用地資源閑置浪費(fèi)。與一級(jí)市場(chǎng)土地開發(fā)儲(chǔ)備相比，二級(jí)市場(chǎng)占有率很小，但是由于流通不暢，造成一級(jí)市場(chǎng)供地壓力增大，引發(fā)高地價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)。最后，二級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管難度極大，一些開發(fā)商或者土地轉(zhuǎn)讓者，為了獲得土地轉(zhuǎn)讓收益，私自將一些享受政府優(yōu)惠或者政府劃撥的以及具有其他限制條件的土地轉(zhuǎn)讓，造成國(guó)有土地資產(chǎn)的流失。

2.3農(nóng)村集體建設(shè)用市場(chǎng)地存在的不足

2013年11月15日，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》發(fā)布，其中就指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。從決定中可以看出這是有條件的，一是它是集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，并不是集體的所有的建設(shè)用地。二是符合規(guī)劃，即使取得土地使用權(quán)，要建設(shè)什么也要符合規(guī)劃。三是用途管制，允許入市的只是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)村集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地才可以出讓、租賃、入股。此外，農(nóng)村建設(shè)用地自由入市，也要確權(quán)、確地，規(guī)范公開的市場(chǎng)操作，不能無(wú)證轉(zhuǎn)讓。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體建設(shè)用地的資產(chǎn)性質(zhì)逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，以出讓、轉(zhuǎn)讓（含土地使用權(quán)作價(jià)出資、入股、聯(lián)營(yíng)、兼并和置換等）、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)其使用權(quán)的行為屢有發(fā)生，在數(shù)量和規(guī)模上有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。目前，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)仍處于試點(diǎn)階段，法律制度等保障性措施還不完善。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，政府壟斷的土地一級(jí)市場(chǎng)利益受到巨大影響，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的實(shí)際控制權(quán)及話語(yǔ)權(quán)依然掌握在基層政府及村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)手中，會(huì)出現(xiàn)一些不符合規(guī)劃和用途管制的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為。此外，由于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不明確，導(dǎo)致農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益得不到保障，甚至引發(fā)貪污腐敗，造成集體經(jīng)濟(jì)損失。

農(nóng)村宅基地是對(duì)農(nóng)民住房的一種福利保障。近年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程加快，越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)城落戶或者通過(guò)一些移民搬遷政策得以入住城市，農(nóng)村住房和農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象十分普遍。但是由于我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定，禁止農(nóng)村宅基地買賣，農(nóng)村宅基地只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，因此，農(nóng)村宅基地市場(chǎng)尚未真正建立起來(lái)，造成了大量宅基地閑置浪費(fèi)，農(nóng)村宅基地只有通過(guò)征收為國(guó)有后才能進(jìn)入市場(chǎng)，但是在征收過(guò)程中，農(nóng)民的一些補(bǔ)償很難落實(shí)，農(nóng)民的利益收到較大損害，引發(fā)強(qiáng)征等一系列社會(huì)矛盾。

3、新時(shí)代住房建設(shè)用地供地模式探討

中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭依然不減，房?jī)r(jià)高、買房難的問(wèn)題越來(lái)越突出，這與建設(shè)用地供地模式不合理關(guān)系密切。目前，在房地產(chǎn)市場(chǎng)上，總供給與總需求結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)的狀況也很明顯。2016年，中央對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出了新的要求，全年主要圍繞著“去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”幾個(gè)方面積極推進(jìn)供給側(cè)改革[9]。提高有效供給是中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的核心問(wèn)題。土地作為最重要的生產(chǎn)要素，尤其是建設(shè)用地，隨著我國(guó)城市化的不斷深入，建設(shè)用地供給側(cè)改革效率影響著土地使用率，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展有重要作用。

3.1完善土地供應(yīng)機(jī)制

完善土地供應(yīng)制度，打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的局面，探索實(shí)行多樣化、差別化的土地供應(yīng)方式[10]。首先，嚴(yán)格限定劃撥用地范圍，完善國(guó)有土地有償使用制度。其次，明確用地出讓范圍，經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的用地以招拍掛方式供應(yīng)，減少協(xié)議方式供應(yīng)。再次，優(yōu)化建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資機(jī)制，放開國(guó)有建設(shè)用地租賃市場(chǎng)。最后，完善土地市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮好市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用。建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，關(guān)鍵在建設(shè)用地供應(yīng)形式，建設(shè)用地的性質(zhì)決定了房屋性質(zhì)。目前，以商品房銷售為主的購(gòu)買市場(chǎng)以趨于穩(wěn)定，房屋租賃市場(chǎng)、租售同權(quán)正在進(jìn)行試點(diǎn)。建立房屋租房供給市場(chǎng)以政府保障性住房為主的供應(yīng)模式，政府應(yīng)逐步由發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，放棄對(duì)土地收益的壟斷，由經(jīng)營(yíng)土地轉(zhuǎn)向服務(wù)市場(chǎng)，進(jìn)一步放開劃撥及出讓用地范圍，更多的采用置換、租賃、入股、互換等方式等推動(dòng)租房市場(chǎng)建設(shè)用地的供應(yīng)。租購(gòu)并舉，房子可以租，土地也應(yīng)放開租賃市場(chǎng)，慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)樽庾尣⑴e的供地模式。國(guó)家縮小征地范圍，盡量由相應(yīng)的集體組織主導(dǎo)進(jìn)入市場(chǎng)。

3.2完善土地市場(chǎng)體系

構(gòu)建統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的土地市場(chǎng)體系[11]。完善土地市場(chǎng)體系對(duì)于優(yōu)化配置土地資源具有保障作用，進(jìn)一步促進(jìn)土地供應(yīng)及住房建設(shè)。目前，土地一般參照基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估價(jià)格，但這反映的是土地的區(qū)位差異，不能真正反應(yīng)供需及稀缺情況。只有開放競(jìng)爭(zhēng)的土地交易市場(chǎng)，才能真正形成反應(yīng)土地價(jià)值的土地價(jià)格。人們生產(chǎn)生活對(duì)于土地資源的需求千差萬(wàn)別，現(xiàn)有的土地市場(chǎng)相對(duì)單一，不能滿足人們的需求，只有通過(guò)完善市場(chǎng)機(jī)制，運(yùn)用市場(chǎng)原則才能滿足人們的需要。供需及稀缺程度決定土地價(jià)格，政府對(duì)地價(jià)的調(diào)控應(yīng)通過(guò)調(diào)整土地的供應(yīng)量來(lái)進(jìn)行間接調(diào)控，而不能采取政府定價(jià)的辦法。此外，應(yīng)開放集體土地入市條件，增加土地供應(yīng)的一個(gè)渠道，通過(guò)完善法律制度來(lái)規(guī)范集體土地交易市場(chǎng)，以保障住房所需建設(shè)用地。

3.3建設(shè)用地指標(biāo)向保障性住房?jī)A斜

我國(guó)的城市發(fā)展只占用了很少的土地，城市發(fā)展需要更多的土地，不是沒(méi)有更多的土地，受建設(shè)用地供應(yīng)指標(biāo)的影響，很多土地被控制著，沒(méi)有進(jìn)入土地市場(chǎng)[12]。長(zhǎng)期的“饑渴”式供地模式，尤其是大城市的建設(shè)用地供給數(shù)量不斷減少，從供給層面上來(lái)說(shuō)，土地供不應(yīng)求促進(jìn)了房地產(chǎn)市場(chǎng)的火爆，導(dǎo)致了房?jī)r(jià)上漲。長(zhǎng)期的供地指標(biāo)短缺引發(fā)的房?jī)r(jià)上漲，有必要對(duì)我們傳統(tǒng)的建設(shè)用地指標(biāo)供應(yīng)模式的局限性進(jìn)行改革。房地產(chǎn)供給性結(jié)構(gòu)性改革的必要性和迫切性需要進(jìn)一步探索建設(shè)用地指標(biāo)的供應(yīng)方式，通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地及宅基地入市等改革，使建設(shè)用地指標(biāo)向保障性住房?jī)A斜，增加供地渠道和土地供給彈性，使全體人民住有所居。

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作者簡(jiǎn)介：

肖文魁（1989—），男（漢族），陜西漢中人，碩士，主要從事土地工程研究與實(shí)踐。