廉價效能政府的構(gòu)建是如何破解偽適應癥困境的

唐冰開 羅旭

[摘要]長期以來，我國各級政府存在著機構(gòu)膨脹臃腫、行政成本畸高、公信力流失、冗員低效能、官本官僚主義盛行的現(xiàn)象和問題，不僅阻滯了經(jīng)濟社會的發(fā)展，也影響了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的穩(wěn)步推進。筆者在丁煌教授的偽適應癥狀態(tài)基礎(chǔ)上，首次將上述現(xiàn)象與問題歸納為偽適應癥困境。近年來，廉價政府一直是國內(nèi)學術(shù)界研究的熱點問題，但是還沒有學者將偽適應癥困境作為切入點來研究二者的關(guān)系。廉價效能政府的構(gòu)建正是破解政府偽適應癥五重困境的一劑良方，同時更能促進政府組織優(yōu)化和效能提升。廉價、效能體現(xiàn)了民主與善治的社會主義行政改革主題，也是習近平新時代公共行政思想的重要組成部分，對充分保證人民民主以及實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化具有重要理論意義和實踐啟示。

[關(guān)鍵詞]偽適應癥困境;廉價效能;組織優(yōu)化;效能提升;治理現(xiàn)代化

在現(xiàn)代國家的政治框架中，民主與善治一直是行政改革的主題，以構(gòu)建服務型政府為目標的行政體制改革從根本上體現(xiàn)了民主與善治的價值訴求，將“為人民服務”的宗旨和“以人為本”的理念落到實處。以民主與善治為取向的政府轉(zhuǎn)型，依賴于“頂層設(shè)計”與“創(chuàng)新實踐”二者的有機結(jié)合?！绊攲釉O(shè)計”能夠創(chuàng)造全新的自主空間，為多樣化實踐提供動力支撐，而從某種意義上講，改革就是創(chuàng)新，是對原有路徑依賴于傳統(tǒng)僵化體制進行“創(chuàng)造性地破壞”，在新條件下建立適應新環(huán)境的新模式。

“學習馬克思，就要學習和實踐馬克思主義關(guān)于人民民主的思想?！と穗A級一旦取得統(tǒng)治權(quán)，就不能繼續(xù)運用舊的國家機器來進行管理，必須‘以新的真正民主的國家政權(quán)來代替。國家機關(guān)必須由社會主人變成社會公仆，接受人民監(jiān)督”。習近平總書記在紀念馬克思誕辰200周年大會上強調(diào)的廉政思想、公仆思想構(gòu)成了馬克思廉價政府理論的主線，該理論對社會主義新時代仍具有重大的理論價值和現(xiàn)實意義，也是習近平新時代公共行政思想的重要組成部分。當前我國正在推進以“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務”為核心理念的放管服改革，“全面提高政府效能，優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置，深化機構(gòu)改革，形成職責明確、依法行政的政府治理體系，增強政府公信力和執(zhí)行力”。廉價、效能已成為新時代我國各級政府“民主”與“善治”的重要衡量指標。偽適應癥困境是由帕金森定律延伸出來的一個新概念，主要是指科層組織中由機構(gòu)膨脹低效能引起的一系列問題的偽適應狀態(tài)。根據(jù)黨的十九大和十九屆三中全會的部署，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》和《國務院機構(gòu)改革方案》的出臺，揭開了新一輪黨政機構(gòu)改革的序幕，機構(gòu)精干、職能優(yōu)化、權(quán)責協(xié)同、監(jiān)管有力、運行高效，堅持黨的全面領(lǐng)導、以人民為中心、優(yōu)化協(xié)同高效、堅持全面依法治國，力度之大，可謂空前。構(gòu)建廉價效能政府，破解長期困擾各級政府的偽適應癥困境，是全面推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。本文基于政府組織優(yōu)化與效能提升的視角，分別從組織、制度、監(jiān)督、人事、生態(tài)五個層面對長期困擾各級政府的組織運行與發(fā)展困境進行深入分析和系統(tǒng)總結(jié)，對“偽適應癥困境”與“廉價效能政府”的內(nèi)涵界定、邏輯關(guān)聯(lián)進行系統(tǒng)闡釋。

一、偽適應癥困境與廉價效能政府的內(nèi)涵界定、邏輯關(guān)聯(lián)

（一）偽適應癥困境

破解偽適應癥困境，減少其帶來的負效應，是當今各國政府所普遍關(guān)注的。關(guān)于政府的“偽適應癥”內(nèi)涵，國內(nèi)外學者至今尚無統(tǒng)一界定。在國內(nèi)學術(shù)界，學者丁煌率先提出了政府的“偽適應狀態(tài)”這一概念及其外在表現(xiàn)和主要特征。他認為，“龐大的組織機構(gòu)始終在忙碌，而實際上組織機構(gòu)的許多活動處在一種做無用功的狀態(tài)，這就是偽適應狀態(tài)。其必然表現(xiàn)是機構(gòu)臃腫化，也是官僚主義的滋生地”。偽適應狀態(tài)是指官僚主義盛行的組織機構(gòu)運行狀態(tài)，組織的運行是為了維持機構(gòu)內(nèi)部關(guān)系和權(quán)威，而不是組織的目標。偽適應癥政府的病癥表現(xiàn)為以下方面：機構(gòu)膨脹、冗員臃腫、效率低下、官僚主義盛行。丁煌教授指出了帕金森定律論述的機構(gòu)膨脹、效率低下與偽適應癥狀態(tài)的直接相關(guān)性，也闡述了偽適應癥政府的外在特征，對進一步界定偽適應癥困境的內(nèi)涵、子困境特征具有重要的啟示和借鑒意義。

借鑒關(guān)于帕金森定律和偽適應癥狀態(tài)的已有學術(shù)成果，結(jié)合我國新一輪機構(gòu)改革的實際情況，同時適應社會主義新時代的現(xiàn)實背景以及實現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標需求，筆者在偽適應癥狀態(tài)的基礎(chǔ)上，提出“偽適應癥困境”這一概念。所謂“偽適應癥困境”，就是政府中存在難以破解和消除的機構(gòu)膨脹臃腫、行政成本畸高、公信力流失、冗員低效能、官本官僚主義盛行的五重困境?？梢姡瑐芜m應癥困境包含五個子困境——組織困境、制度困境、監(jiān)督困境、人事困境、生態(tài)困境。具體而言，偽適應癥困境的定義包含了行政組織、制度機制、行政監(jiān)督、人事行政、政治生態(tài)五個方面的內(nèi)容。為了更好地理解偽適應癥困境的豐富內(nèi)涵，進一步探尋五個子困境的破解之道，還需要引入廉價效能政府的概念。

（二）廉價效能政府

廉價政府一直是國內(nèi)學術(shù)界研究的熱點問題，回顧和審視近年來國內(nèi)學者們對廉價政府內(nèi)涵的研究和論述，審視角度不同對其概念界定也不盡相同。夏書章認為，廉價政府真正對人民負責，為人民謀福利，把取之于民的稅費，精打細算地用之于民，用之于國家發(fā)展和社會進步。胡帆、陳宇宙認為，廉價政府必須是清除官僚特權(quán)的政府，減輕人民負擔的政府，人民自己的政府。張康之認為，確立正確的指導思想和按照科學的原則去設(shè)置機構(gòu)、界定職能和理順關(guān)系，就能夠在結(jié)構(gòu)上為廉價政府的出現(xiàn)提供保障，只有政府工作人員的行為與其結(jié)構(gòu)目標相一致的時候，才能真正造就出廉價政府。魯洋認為，廉價政府是行政開支最低、人民賦稅最輕的政府，是廉潔奉公、服務大眾的政府，是還權(quán)于社會的政府，是人民掌權(quán)的政府。何玉鳳認為，廉價政府是用最少的投入，創(chuàng)造出最大效率，全心全意為人民服務的政府。李連華、王桂勝首次提出廉價高效政府的概念，是對以往廉價政府研究的升華，將廉價政府理論發(fā)展到新高度?！傲畠r是政府建設(shè)之本，高效是政府運行之標，二者是維系一切政府興衰存亡的生命線，廉價高效成為評價政府管理水平與狀況的一個重要指標，也是現(xiàn)代政府追求的所謂善政的基本要素之一”。從一般意義上講，高效突出的是效率，而效率是一個簡單的定量指標，包含工具理性，強調(diào)單一的輸人與輸出數(shù)量。效能是一個綜合概念，強調(diào)數(shù)量與質(zhì)量的有機結(jié)合，而且更加注重質(zhì)量，是定量指標與定性指標的統(tǒng)一，也是工具理性與價值理性的統(tǒng)一。此外，效能還是效率與效果的有機結(jié)合，而效益是指某項活動產(chǎn)生的效果和收益。從某種程度而言，效能包含效率和效益。效能比高效更能全面地衡量政府的運行，更加體現(xiàn)政府的善政。因此，筆者在廉價高效政府的基礎(chǔ)上提出廉價效能政府的全新概念。

廉價效能政府的內(nèi)涵界定要從廉價和效能兩個層面來論述：廉價層面，強調(diào)我國政府的宗旨、社會主義領(lǐng)導的本質(zhì)以及政府政治生態(tài)的狀況。我國政府是為人民服務的無產(chǎn)階級政府，角色定位是人民意志的執(zhí)行者、人民利益的捍衛(wèi)者。社會主義領(lǐng)導的本質(zhì)就是服務，無論官職大小，社會主義的領(lǐng)導者都是人民的勤務員，都是為人民服務的公仆。各級政府要營造風清氣正的政治生態(tài)，始終做到“干部清正、政府清廉、政治清明”。效能層面可以從五個維度加以衡量：組織機構(gòu)是否精干效能、職能配置是否科學高效、制度機制是否健全完善、公共服務是否公平效益、編制資源是否統(tǒng)籌優(yōu)化。綜上所述，廉價效能政府就是機構(gòu)設(shè)置精干效能、職能配置科學高效、制度機制健全完善、為民服務人民滿意、編制資源統(tǒng)籌優(yōu)化、政治生態(tài)風清氣正的政府形態(tài)。

（三）二者邏輯關(guān)聯(lián)

我國的政治制度、政府性質(zhì)、領(lǐng)導本質(zhì)、組織架構(gòu)、運作模式與西方資本主義國家截然不同，偽適應癥困境與廉價效能政府的元理論分別是帕金森定律和馬克思廉價政府理論，一個是西方行政思想，一個是馬克思主義思想。目前學界都是將二者作為獨立的學術(shù)問題來進行研究，而對它們之間的邏輯關(guān)系和內(nèi)在關(guān)聯(lián)研究較少。通過對偽適應癥困境與廉價效能政府的理論依據(jù)以及內(nèi)涵界定可以發(fā)現(xiàn)，二者并非是彼此孤立的研究對象，而是存在著緊密的邏輯關(guān)聯(lián)：構(gòu)建廉價效能政府的組織、制度、監(jiān)督、人事、生態(tài)五層面路徑正是偽適應癥困境中組織困境、制度困境、監(jiān)督困境、人事困境、生態(tài)困境這五個子困境的破解之道。二者的邏輯關(guān)聯(lián)如圖1所示：

二、偽適應癥政府的五重困境及外表現(xiàn)象

（一）組織困境：內(nèi)涵式改革攻堅、外延式改革殘留與“積累莫返之害”現(xiàn)象

黃宗羲在《明夷待訪錄》中指出了歷史上賦稅三害之一的“積累莫返之害”。學者秦暉依據(jù)黃宗羲的觀點總結(jié)出了一種歷史規(guī)律：歷朝歷代的每次賦稅改革，由于受當時政治社會的局限，農(nóng)民負擔在下降一段時間后又會比改革前更沉重，這就是所謂的“黃宗羲怪圈”或“積累莫返之害”現(xiàn)象。“機構(gòu)精簡是一場革命”。而這場精簡革命貫穿了中國改革開放以來的整整40年。改革開放后我國每五年一次的行政改革總走不出三個怪圈：“精簡—膨脹—再精簡一再膨脹”的機構(gòu)設(shè)置怪圈，“膨脹失調(diào)—緊縮調(diào)整—再膨脹失調(diào)一再緊縮調(diào)整”的職能配置怪圈，“分權(quán)—集權(quán)—再分權(quán)—再集權(quán)”的權(quán)力收放怪圈，也就出現(xiàn)了與歷史上的賦稅改革類似的“積累莫返之害”現(xiàn)象。造成這些怪圈的原因是我國歷次行政體制改革存在的不適度，從而使歷次的機構(gòu)改革、職能調(diào)整、權(quán)力收放總是循環(huán)往復，這就使一些外延式行政改革遺留問題仍未得到根本解決，但我國行政改革的主體進程卻已經(jīng)由外延式轉(zhuǎn)為內(nèi)涵式，即行政改革整體進入內(nèi)涵式改革攻堅，由局部調(diào)整適應轉(zhuǎn)為整體協(xié)調(diào)推進，同時仍存在著外延式改革殘留。攻堅期的政府內(nèi)涵式改革主要面臨以下問題：部門重疊、機構(gòu)膨脹、效率低下;職能轉(zhuǎn)變有待優(yōu)化且效能不高;職責交叉、職責缺位、權(quán)責脫節(jié)問題突出;府際、部際、部內(nèi)協(xié)調(diào)性有待提高;部分領(lǐng)域中央地方政府職能上下一般粗;基層政府機構(gòu)設(shè)置、權(quán)力配置有待優(yōu)化;權(quán)力部門化、部門利益化、部門利益?zhèn)€人化;軍民融合發(fā)展水平有待提高等。以上外延式改革殘留問題和內(nèi)涵式改革攻堅問題構(gòu)成了偽適應癥困境的組織子困境，而最突出的外表現(xiàn)象就是“積累莫返之害”。

（二）制度困境：制度機制缺位、行政成本畸高與“公地悲劇”現(xiàn)象

改革開放后，雖然進行多次行政體制改革，但行政成本仍居高不下。政府和公共部門的運行成本統(tǒng)稱為國家行政管理費，1978年我國行政管理費為52.9億元，2006年飆升至7571億元，劇增了143倍，國家行政管理費在2007年后調(diào)整為一般公共服務支出。根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)顯示，將2007至2016十年的一般公共服務支出收集整理列出表1。一般性公共服務支出金額的變化，可繪制成圖2。由圖表所示，我國政府的運行成本不僅高，而且還在浮動上升。

所謂“公地悲劇”是指在公共草場上，一些牧民基于理性的自私會增加畜牧量，來實現(xiàn)個人短期利益最大化，這種行為不受約束時，其他牧民也會紛紛效仿，最后牲畜越來越多，草場逐漸退化，最后牲畜會被餓死，牧民也會失去維持生計的經(jīng)濟來源。它是由學者哈丁率先提出并用于解釋集體行動困境的模式，它揭示了公共管理中的普遍存在的現(xiàn)象：在使用公共資源時，每個人都會追求利益最大化使資源被濫用，即個人理性導致的集體非理性。我國政府中存在的浪費以及行政成本畸高，也源于與牧民相同的利益驅(qū)動，在任期制下的官員更有可能采取短期行為，信奉“有權(quán)不用，過期作廢”，而公共財政這塊公共牧場避免“公地悲劇”，只能通過制定任何人都無法逾越的花錢規(guī)則，即建立健全制度機制。

現(xiàn)行的制度機制缺位，財政預算制度、績效考核機制、行政審批制度不完善，就導致了行政成本畸高的問題，進而出現(xiàn)了“公地悲劇”現(xiàn)象。第一，我國現(xiàn)行的財政預算制度在預算監(jiān)督和預算執(zhí)行環(huán)節(jié)尚不完善，成為高行政成本的現(xiàn)實阻滯因素。首先，預算執(zhí)行剛性不足。執(zhí)行中存在的問題主要有：預算執(zhí)行進度較慢，出現(xiàn)大量預算結(jié)轉(zhuǎn);收支過程存在違規(guī)撥、支付財政資金，截留、挪用財政資金等違規(guī)行為;預算變更隨意性大。其次，預算監(jiān)督約束力缺乏。我國人大審批預算的初審權(quán)力與職責定位不明確，主要體現(xiàn)在三個方面：一些地方預算審查屬于形式審查，非實質(zhì)性審查;初審對象及標準不明確;《預算法》沒有具體規(guī)定初審程序、方式以及法律效力。此外，預算修正權(quán)也尚未落實。第二，行政績效考核機制不健全，造成人、財、物的浪費，進而導致行政成本居高不下。首先，績效目標制定存在不足：沒有把握好標準的高低;缺乏廣泛的參與;偏好短期目標而忽視長遠發(fā)展。其次，績效指標設(shè)定存在問題：指標設(shè)定往往根據(jù)領(lǐng)導的偏好;缺乏對環(huán)境變量的思考。再次，考核過程存在不足：考核程序不規(guī)范;考核方法多為定量;考核過程缺乏監(jiān)督。最后，績效管理缺乏法律保障。第三，行政審批制度改革面臨新挑戰(zhàn)：首先，受動力單一與信息不對稱的制約，使得行政審批制度沒有擺脫對審批事項多少的數(shù)量依賴和對審批部門的部門依賴，面對新要求的原有改革路徑亟需轉(zhuǎn)型。其次，行政審批制度改革的相關(guān)制度機制與其不同步、不配套，制約著改革的進程。再次，受來自體制內(nèi)的壓力，政務服務中心制度依據(jù)不充分、授權(quán)邊界不清晰、管理手段不充足、權(quán)力責任不統(tǒng)一等問題亟待解決。

（三）監(jiān)督困境：權(quán)力濫用，政府公信力流失與“塔西佗陷阱”現(xiàn)象

“塔西佗陷阱”就是指當公權(quán)力遇到公信力危機時，不管政府說的真話還是說的假話，做了好事還是做了壞事，都會被認為是說假話和做壞事。它闡釋了一種現(xiàn)象，即政府公信力一旦大量流失，權(quán)威性也就會大幅降低，它所有的行為也都將是負面的。當前一些地方政府雖沒有陷入“塔西佗陷阱”，但存在的問題也不可謂不嚴重，必須下大力氣解決，遏止公信力流失。導致政府公信力流失的原因有很多，但在監(jiān)督視角主要表現(xiàn)為權(quán)力的濫用，即自由裁量權(quán)的濫用和尋租腐敗。自由裁量權(quán)是社會經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，已成為行政管理中不可或缺的權(quán)力。但自由裁量權(quán)一旦被濫用，就會引起一系列負效應：工作人員法律觀念淡薄、自由裁量行為寬嚴不一、助長官僚主義和特權(quán)思想、被管理者的合法權(quán)益被損害。此外，自由裁量權(quán)邊界界定模糊，對權(quán)限和程序缺乏統(tǒng)一規(guī)定，這就使處理公共事務時會對其過度解讀，容易出現(xiàn)尋租行為。一些執(zhí)法部門把自由裁量權(quán)作為違規(guī)操作的借口，使政府公信力流失。大量案件證明，自由裁量權(quán)的濫用與行政人員中的腐敗現(xiàn)象存在必然聯(lián)系。自由裁量權(quán)越大，產(chǎn)生腐敗的可能性就越高。

腐敗本質(zhì)上就是公權(quán)力的濫用。在各級政府中存在著不少以權(quán)謀私、貪污腐敗等問題：利用行政審批、政府采購等權(quán)力搞權(quán)錢交易;干涉企事業(yè)單位經(jīng)營活動，從中牟利;濫用手中權(quán)力勒索受賄;部分官員禁不住不法商人的腐蝕拉攏，官商勾結(jié)。在查處的省部級腐敗官員案件中不難發(fā)現(xiàn)一個趨勢：腐敗呈現(xiàn)集團式、家族式、隱蔽式、塌方式的特征，這是因為“作為一種理性選擇，腐敗官員通過各種方式融入腐敗集團，以降低腐敗成本與風險，在經(jīng)濟上互相利用，在政治上拉幫結(jié)派，結(jié)黨營私，形成利益共同體，通過不斷地積累權(quán)力形成分利聯(lián)盟，俘獲并綁架政治體制，權(quán)力在一定程度上異化為尋租的工具”。由于不能腐、不想腐的機制尚未完善，腐敗分子的活動更加隱蔽，甚至一些腐敗官員抗壓力能力迅速增強。當今越來越多的官員腐敗、違紀、違法案件被爆出，高官腐敗、小官巨腐、塌方腐敗，大大超出了公民對政府的情感道德信任底線。這就會使政府出現(xiàn)信任危機，即使現(xiàn)實中沒有出現(xiàn)腐敗，公民也會質(zhì)疑政府“外觀腐敗”，這正是政府公信力流失嚴重的外在表現(xiàn)。

（四）人事困境：編制資源配置不合理、冗員且素質(zhì)不高與“天花板”現(xiàn)象

政府行政效能包括政府各種行政資源的使用效能。在政府人事行政中，編制資源是最重要的行政資源，對廉價效能政府的構(gòu)建具有重要影響。但在實際使用中，存在著一些編制資源配置不合理的問題：編制資源配置固化、分配比例與社會發(fā)展不符、事多人少或人多事少、編外人員數(shù)量超標，編制管理科學化、法定化、規(guī)范化的滯后使編制資源利用效率大大削弱。各級政府未能做好編制改革動態(tài)匹配工作。編制配置不合理，尤其是編外人員超標會直接導致冗員的增加，這就產(chǎn)生了政府的偽適應癥。此外，我國各級政府間、各地區(qū)間的公務員素質(zhì)參差不齊，且有待進一步提高。

人事行政中的“天花板”現(xiàn)象主要是指領(lǐng)導干部在晉升至一定職務后，提升空間變小、晉升速度放緩，在職業(yè)生涯的不同階段遇到的“天花板”。造成這種現(xiàn)象的原因很多，主要受制度、職位、年齡、學歷等因素的影響。第一，制度因素是造成“天花板”效應的主要原因，我國在公務員晉升中尚未真正意義上建立起職務與級別晉升的雙梯制晉升制度，尚未完全堅持公平、政績導向，一些領(lǐng)導干部論資排輩、按部就班熬年頭。第二，干部隊伍構(gòu)成的金字塔結(jié)構(gòu)意味著級別職務越高，職位數(shù)量越少，干部晉升機會也越少。第三，自身任職年齡的限制也是重要影響因素，一些政府部門片面強調(diào)任職年齡年輕化，所以不同層級的干部在晉升時往往會遇到年齡限制的“天花板”。第四，許多部門強調(diào)干部知識化，把學歷和能力劃等號，選拔干部必須達到規(guī)定的學歷，受此因素的影響，許多學歷層次不高但領(lǐng)導、指揮、管理能力突出的干部卻得不到提升，面臨學歷上的“天花板”。一些領(lǐng)導干部感到升遷無望，思想意志動搖，開始尋租腐敗、違法違紀，出現(xiàn)了中國特有的“59歲現(xiàn)象”。

（五）生態(tài)困境：官本官僚主義、圈子文化盛行與“格爾迪奧斯繩結(jié)”現(xiàn)象

公元前333年冬，亞歷山大的大軍攻人倫帝娜王國首都格爾迪奧斯。在首都街道中心的宙斯神殿前，擺放了一輛古老的戰(zhàn)車，上面綁著著名的格爾迪奧斯百年繩結(jié)，傳說誰解開繩結(jié)誰就是亞細亞之王，有許多人來此嘗試解開它，但都未能如愿。亞歷山大費了很大勁也沒能解開，于是從腰間拔出佩劍將繩結(jié)斬斷?！案駹柕蠆W斯繩結(jié)”現(xiàn)象就是指看似錯綜復雜、難以解決的困境，完全可以找準契機化繁為簡，用更具智慧的思維方式加以解決。我國各級政府頻頻出現(xiàn)的機構(gòu)膨脹、成本畸高、尋租腐敗、公信力流失、冗員低效等困境，不僅僅是組織、制度、監(jiān)督、人事上的問題，而且政治生態(tài)也出了問題。官本位思想、官僚主義和圈子文化等問題幾千年來都屢禁不止，一直未能得到根本解決。這些困境就好比“格爾迪奧斯繩結(jié)”，一直都難以解開。

官本位又稱官本主義，在偽適應癥困境中屬于頑疾，縱向上它貫穿了中國幾千年官場的發(fā)展史，橫向上充斥在政治、經(jīng)濟、文化、社會的各個領(lǐng)域。正常的社會資本表現(xiàn)為平等、契約的相互關(guān)系，而官本位本質(zhì)上是公共生活中的投機主義，是一種不良的社會資本。它主導的相互關(guān)系不是平等的，也不是契約的，而是依附式的不平等關(guān)系。這就會形成異化的權(quán)力交往關(guān)系，典型的外在表現(xiàn)就是特權(quán)現(xiàn)象，人格化的特權(quán)關(guān)系形成了“人情風”，而人格化的交往文化也就形成了“圈子文化”。同時，這種官本位思想使得大多數(shù)人員不安心工作，而把主要精力放到官位升遷上，形成千軍萬馬奔“官道”的場面。長期存在的官僚主義和長期運行的官僚體系，不僅消耗體制機制的活力，而且還阻滯了黨風廉政建設(shè)?！皞鹘y(tǒng)的形式主義不利于政府效率的實現(xiàn)”，公務人員之間推諉扯皮走過場，而不是積極努力完成各項任務。在行政管理的過程中容易脫離實際搞浮夸風，大大阻滯了社會效益的提高。此外，一些政府官員的行為失范、復雜混亂的社會交往關(guān)系導致了政治生態(tài)的系統(tǒng)性失衡。問題倒逼、道德危機、信任赤字也使政府不得不面對嚴峻的政治生態(tài)形勢，分析問題、查找原因、創(chuàng)新路徑。

三、構(gòu)建廉價效能政府：偽適應癥困境的破解之道

（一）組織視角：行政機構(gòu)改革精準再發(fā)力，走出“積累莫返之害”，實現(xiàn)機構(gòu)設(shè)置精干效能

新一輪的國務院機構(gòu)改革掀開了社會主義進入新時代的首輪行政改革，也是改革開放以來的第八次改革，是全面深化改革的內(nèi)在要求，也是提高國家治理現(xiàn)代化的應有之義。此輪改革突出強調(diào)民主與善治的內(nèi)涵式整體推進，從以下六個方面提高政府效能：突出環(huán)保綠色發(fā)展，突出高質(zhì)量發(fā)展，突出保障和改善民生，突出風險防范管控，突出全面依法治國，突出軍民融合發(fā)展。“加強政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)保職能”，調(diào)整、精簡、優(yōu)化黨政機構(gòu)，“準確定位、合理分工、增強合力，防止機構(gòu)重疊、職能重復、工作重合”，合署辦公，整合優(yōu)化資源，全面提高組織效能。新一輪國務院機構(gòu)改革，除國務院辦公廳外，組成部門為26個，與2013年改革后的25個基本持平，但是機構(gòu)總數(shù)由62個減少為55個。以機構(gòu)設(shè)置是否消除“積累莫返之害”現(xiàn)象為例，筆者就改革開放后的歷次國務院機構(gòu)數(shù)量進行了收集整理，具體數(shù)量如表2所示，為了更直觀準確的分析機構(gòu)設(shè)置是否消除“積累莫返之害”現(xiàn)象，數(shù)量變化可以繪制成圖3。

如圖3所示，國務院機構(gòu)數(shù)量1981年時為100個，達到建國以來的峰值。1982年改革，國務院機構(gòu)數(shù)量減至61個，1993年時國務院機構(gòu)數(shù)量增至86個，又達到一個高峰。1998年改革降至62個，2003年改革略有上升，增至66個。1982年至2003年的21年間，國務院機構(gòu)變化正好反映了機構(gòu)設(shè)置的“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的“積累莫返之害”現(xiàn)象，2003年以后國務院機構(gòu)在較低數(shù)量上徘徊，尤其是2008年大部門制內(nèi)涵式改革至今，國務院機構(gòu)數(shù)量進一步精簡，說明外延式構(gòu)改革已經(jīng)趨于平穩(wěn)，政府正在逐漸走出“積累莫返之害”。因此，行政機構(gòu)改革需要精準再發(fā)力，實現(xiàn)機構(gòu)設(shè)置精干效能以及政府治理現(xiàn)代化：第一、進一步加強府際、部際、部內(nèi)協(xié)調(diào)配合，增強整體性與協(xié)同性。就整體性而言，突出強調(diào)政府治理的整體最優(yōu)化和公共利益的整體最佳化，提升政府的整體效能。理順府際關(guān)系需要分權(quán)模式法制化，依法對中央和各級地方政府間的權(quán)力和職能進行劃分，依法界定權(quán)力邊界，實現(xiàn)府際關(guān)系規(guī)范化。同時還要打破地方政府間各自為政的局面，加強彼此合作與信息利益共享。就部內(nèi)協(xié)同性而言，明確部門內(nèi)部的順序關(guān)系和雙向互動關(guān)系。就部際協(xié)同性來說，明確部門間因信任引起的合法性及因規(guī)范引起的責任邊界。增強協(xié)同性還要進一步打破“信息孤島”現(xiàn)象，加快推進部際部內(nèi)政務信息共用共享，同時明確信息共享的種類、標準、程序等。消除部門利益化與部門利益?zhèn)€人化的問題，“完善部門決策一執(zhí)行一監(jiān)督一評價體系，實現(xiàn)由部門行政向公共行政的轉(zhuǎn)變”。第二、進一步推進大部制改革，健全部門職責體系，增強規(guī)范性與科學性。精干設(shè)置政府部門和內(nèi)設(shè)機構(gòu)，簡化中間層次，科學配置權(quán)力、扁平化管理。繼續(xù)合并職能相近和管理分散的機構(gòu)，繼續(xù)調(diào)整職責交叉、推諉扯皮的部門，從而實現(xiàn)權(quán)責統(tǒng)一、政府效能整體提升。繼續(xù)分設(shè)權(quán)力過于集中、職能過于寬泛的機構(gòu)，改變結(jié)構(gòu)失衡、顧此失彼的運行狀況。第三、進一步簡政放權(quán)，科學配置政府職能，增強效能性與并重性。各級政府要減少審批事項和微觀經(jīng)濟干預，加快推進政企分開，使市場在資源配置中起決定性作用，創(chuàng)造運行良好的市場環(huán)境，維護公平競爭的市場秩序，更好地發(fā)揮政府的作用。創(chuàng)新體制機制和社會管理，增強提供公共產(chǎn)品和公共服務的效能性以及效率與效益的并重性。

（二）制度視角：健全制度機制以降低行政成本，避免“公地悲劇”，實現(xiàn)制度機制健全完善

第一，要健全財政預算制度，強化預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的成本控制及加強預算監(jiān)督。控制預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的成本，要做到以下兩點：首先，強化預算執(zhí)行環(huán)節(jié)法制化，對預算追加要嚴格控制、嚴格審批，必須經(jīng)人大審查批準后才能生效。預算執(zhí)行要嚴格依照《預算法》進行，明確責任追究及獎懲制度。其次，建立現(xiàn)代國庫單一賬戶體系，完善現(xiàn)代國庫管理制度。每級政府只設(shè)一個賬戶，所有財政收人都要直接進入這個賬戶，支出也必須從這個賬戶撥出，從而確保了資金的安全性。加強對國庫管理人員和預算單位的財務人員的教育培訓，在實際操作環(huán)節(jié)控制降低行政成本。要加強人大對預算的監(jiān)督，強化人大監(jiān)督的權(quán)威性及科學性;要完善審計部門對預算的監(jiān)督，嘗試將行政審計改為立法審計;強化預算的社會監(jiān)督，加強公民對預算的監(jiān)督意識。第二，健全行政績效考核機制，降低績效考核的行政成本：建立完整的績效管理體系;完善績效數(shù)據(jù)收集系統(tǒng);績效管理法制化;健全績效評估體制;完善公民參與機制;發(fā)展電子政務，建設(shè)電子政府。第三，深化行政審批制度改革，按照廉價效能的總要求，在簡政放權(quán)中實現(xiàn)職能重構(gòu)與再造。首先，弱化審批。不僅要在審批事項上做文章，還需要弱化審批，降低市場準入門檻來釋放社會活力、激發(fā)市場潛力。2013至2017五年間，國務院已經(jīng)累計取消行政審批事項618項，國務院各部門設(shè)置的職業(yè)資格削減70%以上，中央層面核準的投資項目數(shù)量累計減少90%。其次，優(yōu)化服務。探索設(shè)立行政審批局，統(tǒng)一服務標準、強化服務意識，提高服務質(zhì)量。只有制度機制的健全完善，才能在制度層面上避免行政成本畸高的“公地悲劇”。

（三）監(jiān)督視角：規(guī)范自由裁量權(quán)與立體反腐，規(guī)避“塔西佗陷阱”，實現(xiàn)為民服務人民滿意

加強對執(zhí)法部門和公職人員執(zhí)法過程中行使自由裁量權(quán)的監(jiān)督，堅決杜絕濫用自由裁量權(quán)的行為。確保各類執(zhí)法部門依法設(shè)置、依法賦權(quán);公職人員依法從事各類執(zhí)法活動，依法履責;所有違規(guī)違法行使自由裁量權(quán)的行為必須依法予以追究。行政管理活動中的自由裁量權(quán)需要依法行使，需要與轉(zhuǎn)型期的行政活動與公共事務的復雜性相適應，既保證公職人員處理復雜事務的靈活性，同時確保行政自由裁量權(quán)行使過程符合法律規(guī)定，體現(xiàn)為民服務的價值理念。在頂層設(shè)計下，十八大以來的自上而下的全方位高壓反腐成功地阻斷了分利聯(lián)盟的利益鏈條以及其對政治體制的俘獲與綁架。但反腐永遠在路上，要繼續(xù)保持高壓態(tài)勢，繼續(xù)“打虎、拍蠅、獵狐”，加強對權(quán)力的監(jiān)督，大力推行反腐倡廉建設(shè)。構(gòu)建“不敢腐、不能腐、不想腐”的長效機制，扎緊制度的籠子。第一，加強懲治力度，反腐零容忍，形成不敢腐的懲戒機制。首先，健全反腐制度，并做好相關(guān)配套銜接，維護反腐制度的權(quán)威性和威懾力。其次，全方位部署反腐工作，加大反腐偵辦力度，對腐敗案件快速從嚴辦理。再次，強化反腐機構(gòu)的權(quán)力和職能，明確反腐的責任主體，強化各級紀委的黨內(nèi)監(jiān)督作用，將反腐工作深入推進。第二、強化權(quán)力的制約和監(jiān)督，堅持標本兼治，構(gòu)建不能腐的監(jiān)督機制。首先，全面提高監(jiān)督人員的整體素質(zhì)，明確監(jiān)督責任。其次、健全行政監(jiān)督的法律機制，實現(xiàn)監(jiān)督立法、監(jiān)督守法、監(jiān)督執(zhí)法三個環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)配合、齊抓共管。再次、強化人大監(jiān)督機制建設(shè)，提高人大代表監(jiān)督能力，改被動監(jiān)督為主動監(jiān)督。最后，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，完善新聞輿論和公民制約監(jiān)督機制。第三、牢記為人民服務的宗旨，加強黨性修養(yǎng)，建立不想腐的預防機制。首先，公職人員要樹立馬克思主義廉價政府思想，提高自己的政治覺悟、思想境界、道德修養(yǎng)，樹立不想腐的意識。其次，堅持德治與法治相結(jié)合，加強對黨員干部的廉政教育，提升拒腐防變的政治定力。只有強化對自由裁量權(quán)的監(jiān)督以及全方位立體反腐，遏制政府公信力流失，避開“塔西佗陷阱”，才能建設(shè)為民服務人民滿意的廉價效能政府。

（四）人事視角：裁汰冗員鍛造高素質(zhì)公務員隊伍，打破“天花板”，實現(xiàn)編制資源統(tǒng)籌優(yōu)化

編制改革的實質(zhì)應該是提高政府辦事效率，增加群眾的改革紅利。對現(xiàn)有編制資源進行合理地整合利用，盤活存量，增強編內(nèi)人員的流動性，實現(xiàn)編制資源內(nèi)部調(diào)劑，提高使用效率，形成科學有效的管理體制，使各種編制資源得到統(tǒng)籌優(yōu)化。編制的管理要堅持精簡、統(tǒng)一的原則，即裁汰冗員，減編控編，合理定編定員，同時嚴格按照統(tǒng)一的制度、規(guī)定的程序，不許任意擴大編制，增加工作人員。做好編制立法工作，對各級政府、各個部門的人員配備以及懲治措施做出明確說明和規(guī)定，使編制管理有法可依。鼓勵部門聯(lián)動，增強人員交流。進一步加強各級干部跨區(qū)域、跨部門交流學習。暢通培訓渠道，提升工作人員的整體能力，鍛造一支高素質(zhì)的公務員隊伍。人員培訓要堅持政治需求導向，即通過培訓增強公務員的政治原則、把握正確的政治方向，增強政治鑒別能力和拒腐防變能力。堅持職位需求導向，即通過初任培訓提高新錄用的公務員職位要求適應能力和本職工作勝任能力，通過任職培訓提高晉升人員的科學決策能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、處理業(yè)務能力。堅持知識需求導向，各級政府有計劃地對公務人員進行拓寬、增新相關(guān)知識的再教育，使其適應新變化，掌握新知識，提高新技能。在大數(shù)據(jù)時代，各級政府要充分利用互聯(lián)網(wǎng)和網(wǎng)絡(luò)資源，為工作人員搭建開放式網(wǎng)絡(luò)學習平臺，讓在編入員能自主學習相關(guān)知識，提升公務員整體素質(zhì)。例如：為更好地學習十九大精神，吉林省委面向全省黨員搭建46e支部”學習平臺，山東省開放“燈塔在線”網(wǎng)絡(luò)學習平臺等。

能力決定職位，量才使用、因事因崗擇人，能夠有效地應對天花板現(xiàn)象。第一，深化人事改革，公平公正選拔人才，從制度上減少論資排輩現(xiàn)象的發(fā)生，同時選拔任用要看重考察對象的功績和對組織的實際貢獻。第二，實行職務與級別雙梯制晉升制度，對德才兼?zhèn)?、功績顯著的優(yōu)秀人才采取低職高配、低職高薪。第三，要正確處理年輕與資歷的關(guān)系。要不拘一格選拔人才，讓一些優(yōu)秀的年輕干部進入各級領(lǐng)導班子，充分發(fā)揮年輕人才的能力與潛力。不搞論資排輩，但也不能機械地要求每個崗位都安排年輕干部，領(lǐng)導班子搭配要按照“老、中、青”結(jié)合的原則建立領(lǐng)導配備梯次結(jié)構(gòu)。第四，正確處理學歷與能力的關(guān)系。學歷雖然重要，但不等同于能力，學歷高不代表能力強。在選拔各級領(lǐng)導時，要注重學歷更要注重能力，選拔任用那些能力突出、業(yè)務精通、真才實學的人才擔任領(lǐng)導職務。此外，各級政府人事安排要敢于破除馬太效應，讓真正有德有才、有責任擔當、有突出表現(xiàn)、有培養(yǎng)潛質(zhì)的人才脫穎而出。政府部門在選拔干部時，要實事求是，切忌走極端，不能因為考察對象某一方面突出就全部肯定，更不能因為某一方面有短板就全盤否定，形而上學的做法不會發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀人才，不能以點帶面、盲人摸象。在考察人才時要充分認識考察對象的短處，但更要以考察長處為主，可以借鑒360度考核法對考察對象進行全面考察。

（五）生態(tài)視角：生態(tài)各要素重構(gòu)與再造，斬斷“格爾迪奧斯繩結(jié)”，實現(xiàn)政治生態(tài)風清氣正

打造良好的政治生態(tài)，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基本目標之一，在政治生態(tài)的修復過程中，只有要將生態(tài)各個要素進行重構(gòu)與再造，才能斬斷原有政治生態(tài)的“格爾迪奧斯繩結(jié)”。第一、在構(gòu)建廉價效能政府、破解偽適應癥的生態(tài)困境中，黨的全面領(lǐng)導是政治生態(tài)構(gòu)建的核心要素。各級政府都要堅決擁護黨中央的政治權(quán)威、組織權(quán)威、思想權(quán)威以及制度權(quán)威。通過頂層設(shè)計自上而下消除組織機構(gòu)中的不良文化風氣及官僚主義作風，形成法治化的政治生態(tài)環(huán)境。第二、民主法治是政治生態(tài)構(gòu)建的又一要素，充分發(fā)揚社會主義民主、嚴肅黨的紀律、嚴明黨的政治規(guī)矩，完善國家法律和黨內(nèi)法規(guī)，讓所有人都能感受到政治生態(tài)的不斷好轉(zhuǎn)和逐漸改善。第三、清除不良社會資本，斬斷邏輯鏈條，破除官本位思想，凈化和重構(gòu)社會資本。首先，重構(gòu)社會資本必須先重塑平等、契約式的相互關(guān)系，以消除特權(quán)現(xiàn)象，進而打破“人情網(wǎng)”和“圈子文化”。其次，通過增強政府的公信力來化解信任危機。第四、為民服務以人為本的服務理念是構(gòu)造政治生態(tài)的價值取向。我國政府的宗旨就是為人民服務，各級領(lǐng)導干部都是人民的勤務員，都是為人民服務的公仆，社會主義領(lǐng)導的本質(zhì)就是服務。第五、良好的政治生態(tài)也離不開公務人員廉潔自律的倫理規(guī)范。許多官員的腐敗正是缺少了廉潔的倫理道德和自律的行為規(guī)范。要在領(lǐng)導干部和工作人員中提倡廉潔自律倫理規(guī)范的學習，增強公務員隊伍的敬畏之心、廉恥之心，使工作人員的行為約束由“他律”變?yōu)椤白月伞?。第六、干部清正、政府清廉、政治清明的“三清政治”既是良好政治生態(tài)的目標，也是衡量政治生態(tài)建設(shè)效能的指標，還是政治生態(tài)構(gòu)建的重要要素。風清氣正的政治生態(tài)要求領(lǐng)導干部在個人層面上做到清正，要求各級政府在組織層面上做到清廉，要求執(zhí)政黨在政治層面上做到清明。

綜上所述，通過構(gòu)建廉價效能政府來消除偽適應癥困境中的“積累莫返之害”“公地悲劇”“塔西佗陷阱”“天花板”“格爾迪奧斯繩結(jié)”五種現(xiàn)象及組織、制度、監(jiān)督、人事、生態(tài)五個子困境，從而真正建立起機構(gòu)設(shè)置精干效能、職能配置科學高效、制度機制健全完善、為民服務人民滿意、編制資源統(tǒng)籌優(yōu)化、政治生態(tài)風清氣正的新型政府形態(tài)。廉價效能政府的構(gòu)建與我國社會的主要矛盾變化相適應，與市場在資源配置中的決定性作用相承接，與民主與善治的行政改革相配套，是貫徹習近平新時代公共行政思想和實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應有之義和重要路徑選擇。