政策網(wǎng)絡(luò)視角下歷史文化街區(qū)保護(hù)的參與網(wǎng)絡(luò)治理研究

時(shí)少華 梁佳蕊

[摘 要]目前對歷史文化街區(qū)保護(hù)中各主體間參與關(guān)系方面的研究較少從主體之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)視角展開研究。借鑒網(wǎng)絡(luò)治理理論中羅茨的政策網(wǎng)絡(luò)治理理論框架，以北京國子監(jiān)歷史文化街區(qū)為例，確定歷史文化街區(qū)參與的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及其特征，并結(jié)合國子監(jiān)歷史文化街區(qū)保護(hù)參與的實(shí)際進(jìn)行研究，可以看到議題網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)中多數(shù)主體缺乏參與能力與意識(shí)，政府部門的保護(hù)管理手段與政策也無法有效激發(fā)社區(qū)、市場和第三方利益相關(guān)者的參與保護(hù)熱情。對此，我們建議如下：一是改變科層制的垂直層級(jí)管理體制，增加政策社群網(wǎng)絡(luò)和府際網(wǎng)絡(luò)同政府部門的有效互動(dòng)，在保護(hù)參與網(wǎng)絡(luò)中設(shè)立統(tǒng)一的街區(qū)保護(hù)管理部門；二是提高社區(qū)、市場力量及第三方保護(hù)力量在街區(qū)保護(hù)中的作用，提升議題網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)在保護(hù)參與網(wǎng)絡(luò)中的影響力；三是建立保護(hù)參與的網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制，建立專業(yè)網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)之間的互賴性關(guān)聯(lián)。

[關(guān)鍵詞]政策網(wǎng)絡(luò)；歷史文化街區(qū)；保護(hù)；參與網(wǎng)絡(luò)；治理研究

[中圖分類號(hào)]K928.5[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號(hào)] 1672-4917（2018）02-0047-07

北京作為我國首都，是國家首批歷史文化名城和文化中心，保護(hù)與發(fā)展城市文化遺產(chǎn)，傳承優(yōu)秀歷史文化、發(fā)掘其中的各種價(jià)值，是城市發(fā)展的基本策略之一[1]。歷史文化街區(qū)是城市中商業(yè)與文化的集中地域，保存著城市中的歷史文化精華、建筑風(fēng)貌和產(chǎn)業(yè)特色。國子監(jiān)歷史文化街區(qū)作為北京唯一一條當(dāng)選全國十大歷史文化名街的街道，孔廟和國子監(jiān)博物館的國學(xué)文化獨(dú)具特色，街區(qū)上的文物古跡也保護(hù)得相對完好。但歷史文化街區(qū)的保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要調(diào)動(dòng)有能力、有參與潛力的主體參與到街區(qū)保護(hù)中來，并激發(fā)各主體參與的積極性。因此，在平衡歷史文化街區(qū)的保護(hù)和發(fā)展中，街區(qū)內(nèi)各個(gè)主體是如何參與其中的？各主體之間的關(guān)系如何？這種參與關(guān)系對歷史街區(qū)的影響是怎樣的？本文將以這些問題為主線，從政策網(wǎng)絡(luò)理論分析的視角，探討國子監(jiān)歷史文化街區(qū)保護(hù)中的參與關(guān)系所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)及治理對策，為其它歷史文化街區(qū)保護(hù)的參與問題提供借鑒。

一、研究現(xiàn)狀

20 世紀(jì)60年代初，西方國家推出“城市更新計(jì)劃”，并引入公眾參與概念到城市街區(qū)改造之中，使得公眾參與成為城市規(guī)劃歷史上的一大變革，有學(xué)者早期從社會(huì)政治學(xué)的角度提出了讓公共意見參與到城市規(guī)劃中來以解決城市更新改造中存在的問題[2]。此外，《馬丘比丘憲章》還將公眾參與寫入了其中，公眾參與主要體現(xiàn)在遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃和決策過程中[3]。公眾參與理論與實(shí)踐在國際上的發(fā)展已較為成熟，在法國和美國，當(dāng)?shù)鼐用窨梢詤⑴c到規(guī)劃、日常維護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)，并可對此提意見[4]。Yung和Chan[5]從兩個(gè)案例中發(fā)現(xiàn)香港建筑遺產(chǎn)保護(hù)中公共參與存在的問題，包括缺乏有效的公共參與（包括社區(qū)參與）機(jī)制、權(quán)力不平等、各利益相關(guān)者利益間的沖突等，并提出增強(qiáng)公共參與的建議。我國較國外在城市更新改造中考察公眾參與方面的研究晚了近30年， 主要表現(xiàn)在對居民態(tài)度和公眾參與方法的研究方面[3][6-7]。汪文軍在討論公眾參與歷史街區(qū)保護(hù)的國內(nèi)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，主要從法制、參與機(jī)構(gòu)、重新定位專業(yè)人員角色、普及保護(hù)知識(shí)、吸收社會(huì)資金投入保護(hù)等幾個(gè)方面作了較詳細(xì)的探討[8]，鄭利軍等認(rèn)為歷史街區(qū)的動(dòng)態(tài)保護(hù)是一種實(shí)行動(dòng)態(tài)平衡的保護(hù)規(guī)劃。要保證歷史街區(qū)動(dòng)態(tài)保護(hù)目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)，需要在動(dòng)態(tài)平衡的實(shí)施中，加強(qiáng)公眾參與，讓公眾的參與和政府形成連續(xù)互動(dòng)的結(jié)構(gòu)[3]。鐘曉華等認(rèn)為，歷史文化街區(qū)的社區(qū)參與保護(hù)現(xiàn)狀可總結(jié)為：個(gè)人參與多于組織性參與；個(gè)人利益重于公共利益；階段性參與多于全程性參與[9]。焦怡雪等在研究什剎海地區(qū)煙袋斜街片區(qū)的基礎(chǔ)上指出我國歷史文化街區(qū)的社區(qū)特征，并提倡對社區(qū)發(fā)展綜合規(guī)劃，讓社區(qū)參與有組織性，實(shí)現(xiàn)社區(qū)在保護(hù)中的發(fā)展[10]。這些文獻(xiàn)從參與街區(qū)保護(hù)的理論，參與機(jī)構(gòu)、人員，社區(qū)參與，參與模式，參與制度與環(huán)境等方面展開了詳細(xì)論證，取得了豐富的成果，但對于參與者之間所構(gòu)成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)及其結(jié)構(gòu)特征，各網(wǎng)絡(luò)之間的運(yùn)行機(jī)理和治理策略等較少關(guān)注。本研究從政策網(wǎng)絡(luò)視角出發(fā)，重點(diǎn)聚焦歷史街區(qū)保護(hù)的參與網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征及網(wǎng)絡(luò)間運(yùn)行機(jī)制，指出不足之處，并提出相應(yīng)的治理建議。

二、網(wǎng)絡(luò)治理與政策網(wǎng)絡(luò)理論：街區(qū)保護(hù)參與網(wǎng)絡(luò)治理的一個(gè)框架

網(wǎng)絡(luò)治理是相對于科層等級(jí)制與市場治理模式的一種新治理模式，網(wǎng)絡(luò)治理從結(jié)構(gòu)內(nèi)容上看，是將網(wǎng)絡(luò)作為手段和工具，對網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者進(jìn)行增減和連帶關(guān)系調(diào)整，通過對關(guān)鍵資源擁有者的結(jié)構(gòu)優(yōu)化、制度設(shè)計(jì)，進(jìn)行資源與權(quán)力分享，通過協(xié)商、溝通、參與、信賴、影響等渠道來增進(jìn)各網(wǎng)絡(luò)主體間的合作，行動(dòng)者通過網(wǎng)絡(luò)中的位置對資源分配施加影響，并通過自組織和他組織實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)組織的競爭力和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的過程[11-14]。政策網(wǎng)絡(luò)本質(zhì)上是一種公共事務(wù)的參與網(wǎng)絡(luò)，政府與利益行動(dòng)者基于互賴原則建立的較穩(wěn)定關(guān)系，透過策略的互動(dòng)、水平的協(xié)調(diào)、交換信息及合作，以促成網(wǎng)絡(luò)治理的形成、執(zhí)行與發(fā)展[15]。政策網(wǎng)絡(luò)理論已經(jīng)成為公共政策研究的一種重要范式[16]，西方政策網(wǎng)絡(luò)研究主要有基于資源依賴的政策網(wǎng)絡(luò)、基于共同價(jià)值的政策網(wǎng)絡(luò)和基于共享話語的政策網(wǎng)絡(luò)三種研究路徑[17]，其中，基于資源依賴的政策網(wǎng)絡(luò)視角目前國內(nèi)外學(xué)者應(yīng)用較多[18-20]，該視角的代表人物羅茨（Rhodes）認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)是彼此關(guān)聯(lián)的政府與其它利益相關(guān)者參與的復(fù)雜組織，在網(wǎng)絡(luò)中資源相互依賴，在此關(guān)系形態(tài)中相互交換資源。政策網(wǎng)絡(luò)中的資源包括權(quán)威、資金、合法性、信息和組織等五種類型[15]。在網(wǎng)絡(luò)中，為達(dá)成目標(biāo)，各個(gè)主體之間必須進(jìn)行資源交換，資源交換過程會(huì)受到主導(dǎo)聯(lián)盟的管制，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部決策制定往往受其他行動(dòng)者所限制，這種資源、規(guī)則和交換過程推動(dòng)了政策網(wǎng)絡(luò)的形成與發(fā)展[21]。根據(jù)成員、整合程度、資源與權(quán)利等因素，羅茨將政策網(wǎng)絡(luò)劃分為5種網(wǎng)絡(luò)，并給出了每種網(wǎng)絡(luò)類型的特征（見表1）。政策社群網(wǎng)絡(luò)在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部關(guān)系中最緊密，具有趨向強(qiáng)連接、高度整合、成員資格限制嚴(yán)格、縱向權(quán)力等級(jí)、組織穩(wěn)定的特征，處于5種網(wǎng)絡(luò)類型中最為緊密的一端；議題網(wǎng)絡(luò)由于趨向弱連接、低度整合狀態(tài)，成員資格開放、很少受縱向權(quán)力等級(jí)支配、組織不穩(wěn)定，而處于5種網(wǎng)絡(luò)類型中最為松散的一端；專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)則處于這兩種網(wǎng)絡(luò)形態(tài)的中間[19]。

基于上述分析，本研究借鑒網(wǎng)絡(luò)治理理論中的政策網(wǎng)絡(luò)理論視角，以北京國子監(jiān)歷史文化街區(qū)為例，運(yùn)用訪談法、非參與觀察法和文獻(xiàn)法收集數(shù)據(jù)，并探討國子監(jiān)歷史文化街區(qū)保護(hù)參與關(guān)系所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)及治理對策。

三、國子監(jiān)歷史文化街區(qū)保護(hù)概況

北京國子監(jiān)街位于東城區(qū)安定門街道，街道全長669米，平均寬11米，距今已有700年歷史。街區(qū)內(nèi)集中了國家級(jí)文物保護(hù)單位國子監(jiān)、孔廟等大量歷史文化遺產(chǎn)，是北京得到保留的唯一一條牌樓街。從1985年起，為保護(hù)古街樣貌，北京市政府陸續(xù)出臺(tái)了規(guī)劃方案，保護(hù)國子監(jiān)街區(qū)四合院及街道景觀，并規(guī)定了國子監(jiān)街區(qū)的文物保護(hù)單位。1990年北京市人民政府將國子監(jiān)街區(qū)公布為北京市第一批歷史文化保護(hù)區(qū)。2005年10月，首都博物館遷出孔廟，同年孔廟和國子監(jiān)管理處設(shè)立，2005年至2007年，孔廟、國子監(jiān)得到建國以來最全面系統(tǒng)的修繕，盡可能地重現(xiàn)了明清時(shí)的風(fēng)貌。東城區(qū)和街道辦系統(tǒng)整治了國子監(jiān)歷史文化街區(qū)和周邊胡同的環(huán)境，如整補(bǔ)墻面、按歷史風(fēng)格修造門樓、增設(shè)中英文景點(diǎn)介紹和石凳石墩，加上民居改善、綠化改造等工程，使國子監(jiān)歷史文化街區(qū)古樸而整潔的風(fēng)貌得以展現(xiàn)。2008年，國子監(jiān)街參加了首屆“中國歷史名街”年度評(píng)選推介活動(dòng)，成為北京市唯一當(dāng)選的“全國十大歷史文化名街”，2009年6月10日被文化部和國家文物局命名并頒牌。同年，孔廟和國子監(jiān)博物館成為國家4A級(jí)景區(qū)，吸引了大量的游客來國子監(jiān)歷史文化街區(qū)參觀。相比東面的雍和宮，國子監(jiān)歷史文化街區(qū)相對清靜。此外，安定門街道辦事處制定的《安定門街道區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃（2011年—2030年）》將國子監(jiān)地區(qū)調(diào)整定位為“國子監(jiān)文化休閑區(qū)”，范圍北起北二環(huán)城市公園，南到方家胡同。將國子監(jiān)歷史文化街區(qū)作為國學(xué)勝地，發(fā)展文化經(jīng)濟(jì)和國學(xué)文化教育，通過引進(jìn)產(chǎn)品展示交易和休閑會(huì)館等業(yè)態(tài)，舉辦國學(xué)文化品牌活動(dòng)，吸引文化傳播機(jī)構(gòu)，傳承與弘揚(yáng)國學(xué)文化。

四、歷史文化街區(qū)保護(hù)的參與主體及參與網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

（一）歷史文化街區(qū)保護(hù)的參與主體

目前國子監(jiān)歷史文化街區(qū)保護(hù)的主體可分為四類：

一是政府部門。國子監(jiān)歷史文化街區(qū)保護(hù)整體上由北京市歷史文化名城保護(hù)委員會(huì)統(tǒng)籌管理，如果有大規(guī)模的保護(hù)改造項(xiàng)目，則由北京市政府指導(dǎo)，市規(guī)劃委組織與規(guī)劃，東城區(qū)政府協(xié)調(diào)其下屬部門進(jìn)行綜合治理。在實(shí)踐中，北京市文物局負(fù)責(zé)管理街區(qū)文物保護(hù)，由市文物局指導(dǎo)下級(jí)工作，審批文物修繕方案，而區(qū)級(jí)文保部門則深入街道巡視檢查，發(fā)現(xiàn)問題后，向上級(jí)報(bào)告并修繕文物。孔廟和國子監(jiān)博物館作為市文物局所屬事業(yè)單位，其主要工作是保護(hù)館內(nèi)文物，舉辦文物文化展覽活動(dòng)，弘揚(yáng)與傳承國學(xué)文化。此外，平時(shí)介入較多的其他區(qū)級(jí)政府機(jī)構(gòu)如市容、交通、房管等部門也需維護(hù)街區(qū)景觀環(huán)境，避免景觀環(huán)境遭受破壞。安定門街道辦事處作為基層政府主要負(fù)責(zé)街區(qū)風(fēng)貌管理，是政府在街區(qū)保護(hù)中的重要代表和直接管理者。

二是市場力量。主要包括商鋪會(huì)館的經(jīng)營者、游客和導(dǎo)游。國子監(jiān)街區(qū)上的旅游商店、文化創(chuàng)意店以及各類會(huì)館都是依托雍和宮的佛教文化和街區(qū)國學(xué)底蘊(yùn)所帶來的游客逐漸發(fā)展起來的。它們的經(jīng)營內(nèi)容涉及國學(xué)書籍、老北京小吃、旅游紀(jì)念品、茶文化等許多領(lǐng)域，在保護(hù)街區(qū)方面，商鋪是被動(dòng)地接受政府對國子監(jiān)街區(qū)的改造保護(hù)安排的，諸如產(chǎn)業(yè)升級(jí)和風(fēng)貌保護(hù)方面的安排。游客在參觀中對國子監(jiān)街區(qū)的國學(xué)文化表現(xiàn)出極大興趣，通過積極提發(fā)展建議，自覺維護(hù)街區(qū)環(huán)境等渠道參與到街區(qū)保護(hù)中來。

三是社區(qū)力量。包括社區(qū)居民、居委會(huì)。社區(qū)居民對國子監(jiān)街區(qū)的保護(hù)主要體現(xiàn)在維護(hù)、修繕住房方面；其次是支持孔廟和國子監(jiān)博物館的文物保護(hù)，如自愿參加博物館的保護(hù)宣傳活動(dòng)，自覺維護(hù)博物館周邊的環(huán)境整潔等；第三是參加社區(qū)公共事務(wù)討論和文化活動(dòng)，一些社區(qū)積極分子成為了社區(qū)文化保護(hù)志愿者，營造了街區(qū)良好的人文環(huán)境。居委會(huì)保護(hù)街區(qū)的職責(zé)體現(xiàn)在落實(shí)街道辦事處布置的街區(qū)保護(hù)與改造任務(wù)，組織居民參加街區(qū)文化活動(dòng)等。

四是第三方力量。包括協(xié)會(huì)和民間志愿者、媒體、規(guī)劃和研究機(jī)構(gòu)。第三方力量的作用在于向政府和其他保護(hù)主體提出政策建議，及時(shí)發(fā)現(xiàn)歷史街區(qū)發(fā)展與保護(hù)中的問題，監(jiān)督有關(guān)部門采取得力措施，起到歷史文化街區(qū)保護(hù)中的監(jiān)督作用。

（二）歷史文化街區(qū)保護(hù)中的參與網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

國子監(jiān)歷史文化街區(qū)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)是由政府部門、市場力量、社區(qū)力量以及第三方力量構(gòu)成。從參與關(guān)系看，各主體之間、各種內(nèi)外部因素之間相互交織、相互促進(jìn)，共同塑造了國子監(jiān)街區(qū)如今的保護(hù)參與網(wǎng)絡(luò)。為進(jìn)一步研究國子監(jiān)歷史文化街區(qū)保護(hù)的參與網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征，依據(jù)羅茨的政策網(wǎng)絡(luò)類型劃分與特征（表1），并結(jié)合國子監(jiān)歷史文化街區(qū)保護(hù)的參與實(shí)際，可將國子監(jiān)歷史文化街區(qū)保護(hù)參與網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步劃分為政策社群網(wǎng)絡(luò)（以北京市政府的規(guī)劃、文保部門為代表），府際網(wǎng)絡(luò)（東城區(qū)政府的規(guī)劃、文保、旅游部門，安定門街道，以及市、區(qū)市容、交通、房管等部門），專業(yè)網(wǎng)絡(luò)（研究、規(guī)劃機(jī)構(gòu)），生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)（街區(qū)商鋪、會(huì)館、博物館等），議題網(wǎng)絡(luò)（媒體、旅游者、協(xié)會(huì)、民間志愿者、居民、居委會(huì)、社區(qū)精英等）。各類型網(wǎng)絡(luò)之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系見圖1，在國子監(jiān)歷史文化街區(qū)保護(hù)參與網(wǎng)絡(luò)中，政策社群網(wǎng)絡(luò)對制定街區(qū)保護(hù)政策、宣傳指導(dǎo)街區(qū)保護(hù)等起著決定性作用，其在參與網(wǎng)絡(luò)中握有行政權(quán)力及公共資源，對其他四類網(wǎng)絡(luò)，尤其是對府際網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)，產(chǎn)生垂直性的支配與影響作用，政策社群網(wǎng)絡(luò)可以有限地傾聽專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)的保護(hù)建議。而府際網(wǎng)絡(luò)是在政策社群互動(dòng)的基礎(chǔ)上形成的參與網(wǎng)絡(luò)，對街區(qū)保護(hù)的形成起到關(guān)鍵的影響作用，在參與網(wǎng)絡(luò)中起到保護(hù)政策執(zhí)行、監(jiān)督管理、指導(dǎo)宣傳的作用。府際網(wǎng)絡(luò)依靠其擁有的行政權(quán)力和資源，對生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行有限的垂直管理，同時(shí)，也更多地傾聽和采納來自專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督與建議。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)由研究與規(guī)劃機(jī)構(gòu)組成，他們擁有專業(yè)知識(shí)和業(yè)內(nèi)影響力，通過提供規(guī)劃方案、保護(hù)政策方面的建議等方式來提供智力支持，并對街區(qū)保護(hù)參與網(wǎng)絡(luò)的形成起到推動(dòng)作用，依賴其智庫資源對政策社區(qū)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)有一定的影響。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)是保護(hù)參與網(wǎng)絡(luò)的作用對象，它對保護(hù)參與網(wǎng)絡(luò)的形成影響力弱，但是其對街區(qū)保護(hù)參與網(wǎng)絡(luò)的實(shí)施聯(lián)系最為密切，主要通過落實(shí)國子監(jiān)歷史文化街區(qū)的景觀、文物和文化保護(hù)政策與措施來實(shí)現(xiàn)參與保護(hù)。議題網(wǎng)絡(luò)由旅游者、媒體、民間志愿者與組織及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)組成，通過公共監(jiān)督、保護(hù)建議、公益活動(dòng)和向游客宣傳等手段進(jìn)行街區(qū)保護(hù)參與，議題網(wǎng)絡(luò)擁有一定的話語權(quán)，可對街區(qū)保護(hù)在某種議題上施加一定的影響，但其觀點(diǎn)只能通過與其他網(wǎng)絡(luò)的互動(dòng)間接影響街區(qū)保護(hù)參與網(wǎng)絡(luò)的形成，故該網(wǎng)絡(luò)在街區(qū)保護(hù)中影響力一般。

綜上所述，國子監(jiān)歷史文化街區(qū)保護(hù)的參與網(wǎng)絡(luò)機(jī)制基于資源與利益互賴的原則而建立了比較穩(wěn)定的關(guān)系。政策社群網(wǎng)絡(luò)在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)中起著決定性支配作用，其他四類網(wǎng)絡(luò)則在有限的垂直相互依賴性中對保護(hù)參與網(wǎng)絡(luò)的形成起到了重要作用。通過對網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征的描述，并結(jié)合國子監(jiān)歷史文化街區(qū)保護(hù)參與的實(shí)際，探討發(fā)現(xiàn)其網(wǎng)絡(luò)不足之處在于：

第一，政策社群網(wǎng)絡(luò)的科層制垂直結(jié)構(gòu)多依賴府際網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)來執(zhí)行，導(dǎo)致保護(hù)與監(jiān)督管理政策執(zhí)行效率不高，同時(shí)其缺乏與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和府際網(wǎng)絡(luò)的有效互動(dòng)，加之政策社群網(wǎng)絡(luò)成員傾聽與采納專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)的保護(hù)管理建議不夠，導(dǎo)致了在國子監(jiān)歷史文化街區(qū)保護(hù)過程中僅政府（政策社群網(wǎng)絡(luò)和府際網(wǎng)絡(luò)）更多地承擔(dān)保護(hù)政策的制定與執(zhí)行、管理監(jiān)督和宣傳的角色，而當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和第三方力量（議題網(wǎng)絡(luò)），以及市場力量（生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)）卻在街區(qū)保護(hù)中的參與能力和意愿方面顯得不足。

第二，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)僅為政府部門（通過政策社群網(wǎng)絡(luò)和府際網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)）提供政策與管理咨詢建議，而與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、第三方力量（議題網(wǎng)絡(luò)）和市場力量（生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)）之間卻沒有建立起直接的互賴性或一般性關(guān)聯(lián)，這導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、第三方力量和市場力量缺少專業(yè)的保護(hù)策略與手段指導(dǎo)，只能通過政府（政策社群網(wǎng)絡(luò)和府際網(wǎng)絡(luò)）來被動(dòng)獲取相關(guān)指導(dǎo)與建議，也部分導(dǎo)致了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、市場力量和第三方力量參與的不足。

第三，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)雖然擁有一定的資源與話語權(quán)，且網(wǎng)絡(luò)成員多數(shù)屬于在地或范圍內(nèi)街區(qū)，本應(yīng)是街區(qū)保護(hù)的中堅(jiān)力量，但其對保護(hù)參與網(wǎng)絡(luò)的影響力均較弱，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部成員數(shù)量較多，流動(dòng)性大，且不太穩(wěn)定，這也導(dǎo)致了街區(qū)保護(hù)參與能力不足。

六、歷史文化街區(qū)保護(hù)中的參與網(wǎng)絡(luò)治理建議

綜上所述，國子監(jiān)歷史文化街區(qū)參與保護(hù)網(wǎng)絡(luò)中，議題網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)多數(shù)主體缺乏參與能力與意識(shí)，政府部門的保護(hù)管理手段與政策也無法有效激發(fā)社區(qū)、市場和第三方利益相關(guān)者的參與保護(hù)熱情。針對國子監(jiān)歷史文化街區(qū)保護(hù)中的參與現(xiàn)狀，本文提出如下治理建議：

（一）改變科層制的垂直層級(jí)管理體制，增加政策社群網(wǎng)絡(luò)和府際網(wǎng)絡(luò)同政府部門的有效互動(dòng)，在保護(hù)參與網(wǎng)絡(luò)中設(shè)立統(tǒng)一的街區(qū)保護(hù)管理部門

如上所述，國子監(jiān)歷史文化街區(qū)政府部門的網(wǎng)絡(luò)（政策社群網(wǎng)絡(luò)和府際網(wǎng)絡(luò)）的科層制垂直結(jié)構(gòu)造成了決策與執(zhí)行效率低下，社區(qū)和市場部門參與不足，各參與網(wǎng)絡(luò)類型之間互動(dòng)不密切等問題，為改變此情形，需要在網(wǎng)絡(luò)中設(shè)立統(tǒng)一的街區(qū)保護(hù)管理部門，統(tǒng)籌國子監(jiān)地區(qū)的利用和保護(hù)管理，協(xié)調(diào)各主體的關(guān)系，且該部門與其它參與主體或部門通過主體合作關(guān)系共同管理事務(wù)。各網(wǎng)絡(luò)類型主體間通過協(xié)商、溝通、參與、信賴、影響等渠道進(jìn)行資源與權(quán)力利益分享，以增進(jìn)網(wǎng)絡(luò)中各主體間的合作。這一部門的設(shè)立仍需要由政府來統(tǒng)籌，首先政府要適應(yīng)街區(qū)保護(hù)與發(fā)展新情況，調(diào)整管理體制，統(tǒng)合有關(guān)聯(lián)的資源，將社區(qū)、市場和第三方力量納入到新的部門中。新部門應(yīng)提供各參與主體協(xié)商的平臺(tái)，擁有重大事項(xiàng)的審議、決策權(quán)及調(diào)控、開發(fā)、利用的權(quán)力。如遇重大事務(wù)，則應(yīng)以照顧利益最攸關(guān)主體關(guān)切為旨?xì)w，各相關(guān)主體通過協(xié)商進(jìn)行決策?？蓮母鲄⑴c方中選出直接從事遺產(chǎn)保護(hù)、關(guān)切街區(qū)發(fā)展的人士作為常務(wù)委員處理日常事務(wù)。

（二）提高社區(qū)、市場力量和第三方保護(hù)力量在街區(qū)保護(hù)中的作用，提升議題網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)在保護(hù)參與網(wǎng)絡(luò)中的影響力

社區(qū)作為街區(qū)保護(hù)的主體，在保護(hù)街區(qū)歷史記憶中的作用無可替代，旅游的發(fā)展則促使居民認(rèn)識(shí)到當(dāng)?shù)匚幕莫?dú)特價(jià)值，為保護(hù)當(dāng)?shù)匚幕黾恿藙?dòng)力。但是旅游在國子監(jiān)歷史文化街區(qū)的發(fā)展沒能讓多數(shù)社區(qū)居民的生活有直接明顯的改善，社區(qū)居民參與旅游的規(guī)模小、程度低，反而承受了由人文和生態(tài)環(huán)境帶來的負(fù)面影響，這讓未從中獲益的居民對旅游報(bào)以無所謂或憎惡的態(tài)度。加之生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)影響力弱，結(jié)構(gòu)不太穩(wěn)定，也是導(dǎo)致國子監(jiān)歷史文化街區(qū)保護(hù)參與主體無法發(fā)揮作用的重要因素之一。

因此，需要進(jìn)行如下事項(xiàng)的變革：旅游業(yè)的利用是為了更好地保護(hù)街區(qū)文化資源和公共利益，在避免過度旅游開發(fā)的同時(shí)，也應(yīng)避免對旅游利用的不足。國子監(jiān)街區(qū)的旅游吸引物主要是孔廟和國子監(jiān)博物館，以大眾觀光旅游為主題，對于不收取門票的國子監(jiān)街區(qū)來說，觀光旅游帶來了收益少、產(chǎn)品單一、市場旅游產(chǎn)品同質(zhì)化嚴(yán)重等問題，因此，需要逐漸豐富街區(qū)休閑文化旅游新業(yè)態(tài)，充分挖掘歷史街區(qū)的豐富文化內(nèi)涵，開發(fā)休閑文化旅游新產(chǎn)品，提升休閑文化旅游創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的品質(zhì)與綜合效益，使之對街區(qū)的保護(hù)效果惠及更多居民。要發(fā)揮文化精英在休閑文化旅游發(fā)展利用中的作用，充分發(fā)揮學(xué)者、研究者在智力、技藝上的優(yōu)勢和各類非政府組織、志愿者、社區(qū)居民中的積極分子的組織號(hào)召力，加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)方面的培訓(xùn)和各類保護(hù)活動(dòng)的宣傳，增加居民利用當(dāng)?shù)匚幕l(fā)展旅游的途徑，讓居民發(fā)現(xiàn)自己的力量，形成社區(qū)內(nèi)聚力，培育保護(hù)中的參與意識(shí)。要在文化旅游開發(fā)中，積極征求和傾聽街區(qū)老住戶的想法和建議，利用旅游手段指導(dǎo)街區(qū)各地段的保護(hù)性利用。要利用國學(xué)知識(shí)和“孔廟·國子監(jiān)”文化節(jié)，積極邀請政府部門、商鋪代表、社區(qū)居民、旅游者、媒體等參與活動(dòng)，聽取各方對街區(qū)保護(hù)的意見與想法，在擴(kuò)大營銷宣傳的同時(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)各方力量對保護(hù)街區(qū)的認(rèn)同與影響力。

此外，博物館是街區(qū)最主要的保護(hù)對象，也是旅游發(fā)展的名片，其保護(hù)和發(fā)展要依靠社區(qū)居民和游客的支持。一方面，博物館要配合社區(qū)，結(jié)合居民日常生活之需，在不同時(shí)段面向不同居民群體，開展國學(xué)文化體驗(yàn)活動(dòng)，以居民在生活中自然展現(xiàn)的街區(qū)文化特色形成新的旅游吸引物。另一方面，博物館舉辦的文化活動(dòng)，即使是和旅游關(guān)系密切的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目、國學(xué)藝術(shù)，也需要加強(qiáng)旅游市場宣傳，通過各類社交媒體做好宣傳與保護(hù)推介，拓展游客參與這些項(xiàng)目的廣度和深度，進(jìn)而達(dá)到利用旅游手段實(shí)現(xiàn)街區(qū)保護(hù)的目的。

（三）建立保護(hù)參與的網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制，建立專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)之間的互賴性關(guān)聯(lián)

治理問題本質(zhì)上是機(jī)制設(shè)計(jì)的問題，網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制是約束與激勵(lì)行動(dòng)主體的制度設(shè)計(jì)問題[22]，是網(wǎng)絡(luò)組織中關(guān)鍵資源所有者圍繞協(xié)同目標(biāo)，以網(wǎng)絡(luò)作為手段和工具，以治理目標(biāo)為導(dǎo)向，治理結(jié)構(gòu)為框架，治理機(jī)制為核心，治理模式為路徑，治理績效為結(jié)果的制度設(shè)計(jì)與過程[14]。而網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制指為了有序高效運(yùn)作，對節(jié)點(diǎn)之間的聯(lián)系進(jìn)行約束和激勵(lì)等規(guī)則的綜合[14]。網(wǎng)絡(luò)治理可以概括為維護(hù)機(jī)制（信任、決策、利益分配、聲譽(yù)、聯(lián)合制裁等）、互動(dòng)機(jī)制（溝通和學(xué)習(xí)機(jī)制）和共享機(jī)制（資源配置和知識(shí)共享）三類。上述這些機(jī)制的構(gòu)建、有序運(yùn)用與協(xié)同合作是網(wǎng)絡(luò)治理得以存在和運(yùn)行的關(guān)鍵。對于國子監(jiān)歷史文化街區(qū)保護(hù)參與網(wǎng)絡(luò)來說，應(yīng)建立五個(gè)參與保護(hù)網(wǎng)絡(luò)之間的資源或利益互賴性關(guān)聯(lián)，尤其是專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)之間的資源或利益互賴性關(guān)聯(lián)，加強(qiáng)專業(yè)研究組織對社區(qū)力量、第三方力量和市場力量的專業(yè)指導(dǎo)與建議，通過維護(hù)機(jī)制、溝通機(jī)制和知識(shí)共享機(jī)制推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)合作，從而最終實(shí)現(xiàn)互利互惠的街區(qū)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)治理目標(biāo)。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 王建偉：《北京歷史文化街區(qū)保護(hù)與利用過程中需要明確的四組關(guān)系——以朝阜大街為視點(diǎn)》，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2013年第4期。

[2] 黃勇、石亞靈：《國內(nèi)外歷史街區(qū)保護(hù)更新規(guī)劃與實(shí)踐評(píng)述及啟示》，《規(guī)劃師》2015年第4期。

[3] 鄭利軍、楊昌鳴：《歷史街區(qū)動(dòng)態(tài)保護(hù)中的公眾參與》，《城市規(guī)劃》2005年第7期。

[4] 趙彥、陸偉、齊昊聰：《關(guān)于我國歷史文化街區(qū)保護(hù)因子的研究——基于中、美、 法對比角度》，《城市發(fā)展研究》2012第12期。

[5] Yung H K， Chan H W.： Problem issues of public participation in built-heritage conservation： Two controversial cases in Hong Kong， Habitat International， Vol.35， No.3， 2011， pp.457-466.

[6] 岳升陽：《歷史文化街區(qū)保護(hù)的幾個(gè)問題》，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)》2001 年第1期。

[7] 時(shí)少華、李享、吳泰岳：《社會(huì)交換視角中的權(quán)力、信任對居民參與旅游發(fā)展的影響效應(yīng)分析——以北京前門社區(qū)為例》，《地域研究與開發(fā)》2017年第5期。

[8] 汪文軍：《歷史街區(qū)的保護(hù)和公眾參與》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2004年第4期。

[9] 鐘曉華、寇懷云：《社區(qū)參與對歷史街區(qū)保護(hù)的影響——以都江堰市西街歷史文化街區(qū)災(zāi)后重建為例》，《城市規(guī)劃》2015年第7期。

[10] 焦怡雪、劉涌濤：《尋求歷史保護(hù)與社區(qū)發(fā)展的融合——?dú)v史文化街區(qū)保護(hù)與改善的社區(qū)發(fā)展途徑探討》，《重慶建筑大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第4期。

[11] 全裕吉：《從科層治理到網(wǎng)絡(luò)治理：治理理論完整框架探尋》，《現(xiàn)代財(cái)經(jīng)》2004年第8期。

[12] 鄞益奮：《網(wǎng)絡(luò)治理：公共管理的新框架》，《公共管理學(xué)報(bào)》2007年第1期。

[13] 張康之、程倩：《網(wǎng)絡(luò)治理理論及其實(shí)踐》，《新視野》2010年第6期。

[14] 李維安、林潤輝、范建紅：《網(wǎng)絡(luò)治理研究前沿與述評(píng)》，《南開管理評(píng)論》2014年第5期。

[15] 周恩毅、胡金榮：《網(wǎng)絡(luò)公民參與：政策網(wǎng)絡(luò)理論的分析框架》，《中國行政管理》2014年第11期。

[16] Howlett M.： Do Networks Matter？ Linking Policy Network Structure to Policy Outcomes： Evidence from four Canadian Policy Sectors 1990—2000，Canadian Journal of Political Science-Revue Canadienne De Science Politique，Vol.35，No.2，2002，pp.235-267.

[17] 范世煒：《試析西方政策網(wǎng)絡(luò)理論的三種研究視角》，《政治學(xué)研究》2013年第4期。

[18] 譚羚雁、婁成武：《保障性住房政策過程的中央與地方政府關(guān)系——政策網(wǎng)絡(luò)理論的分析與應(yīng)用》，《公共管理學(xué)報(bào)》2012年第1期。

[19] 馮貴霞：《大氣污染防治政策變遷與解釋框架構(gòu)建——基于政策網(wǎng)絡(luò)的視角》，《中國行政管理》2014年第9期。

[20] 孫蕊、孫萍、吳金希、張景奇：《我國耕地占補(bǔ)平衡政策主體互動(dòng)模式探究——基于政策網(wǎng)絡(luò)的視角》，《中國人口·資源與環(huán)境》2014年第S3期。

[21] 朱春奎、沈萍：《行動(dòng)者、資源與行動(dòng)策略：怒江水電開發(fā)的政策網(wǎng)絡(luò)分析》，《公共行政評(píng)論》2010年第4期。

[22] 時(shí)少華、孫業(yè)紅：《農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)地旅游社區(qū)利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)治理研究——以XN省HN梯田兩個(gè)典型旅游村為例》，《四川理工學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第4期。