鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下村莊人口與建設(shè)用地管控芻議
——以福建省為例

李 兵

(福建省建筑設(shè)計研究院 福建福州 350001)

1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

1.1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出

根據(jù)國家國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，2016年城鎮(zhèn)常住人口7.93億人，占總?cè)丝诒戎?常住人口城鎮(zhèn)化率)為57.35%，比上年末提高1.25個百分點。在城鎮(zhèn)化快速增長的同時，我國鄉(xiāng)村特別是偏遠地區(qū)、荒漠化地區(qū)、山區(qū)的村莊面臨著凋敝和衰落。我國基本國情決定，農(nóng)村人口總量的龐大，即使在城鎮(zhèn)化成熟后，農(nóng)村人口還有約4億人，因此沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，就沒有國家的現(xiàn)代化。

2017年10月18日，習(xí)近平同志在十九大報告中指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重[1]。

2017年12月29日，中央農(nóng)村工作會議首次提出走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。

1.2 鄉(xiāng)村振興的實施原則與時間表

實施原則：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持黨管農(nóng)村工作，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持農(nóng)民主體地位，堅持鄉(xiāng)村全面振興，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，堅持人與自然和諧共生，堅持因地制宜、循序漸進[2]。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“三步走”時間表：到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)；到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)[3]。

2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與建設(shè)用地控制的關(guān)系

2.1 村莊人口預(yù)測與建設(shè)用地控制的關(guān)系

按照《福建省村莊規(guī)劃導(dǎo)則》(試行)(2011年)：村莊建設(shè)用地宜按人均80m2～120m2控制……現(xiàn)狀人均建設(shè)用地在140m2以上的，宜減至120m2以內(nèi)?！痹谌司ㄔO(shè)用地實行控制的前提下，村莊人口預(yù)測是村莊建設(shè)用地控制的基礎(chǔ)和依據(jù)，直接決定了村莊建設(shè)用地規(guī)模。

2.2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與建設(shè)用地控制的關(guān)系

村莊人口預(yù)測的數(shù)據(jù)直接決定了村莊建設(shè)用地規(guī)模，間接影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

(1)建設(shè)用地控制有利于引導(dǎo)村莊從“以追求建設(shè)為主”向“追求建設(shè)與注重產(chǎn)業(yè)提升并重”的轉(zhuǎn)變，促進村莊產(chǎn)業(yè)提升。

(2)建設(shè)用地控制有利于防止村莊建設(shè)用地不合理擴展，有利于倒逼村莊建設(shè)用地的內(nèi)部挖潛，有利于村莊閑置、廢棄宅基地的整治利用，有利于村莊“內(nèi)涵提升”“鄉(xiāng)村文化復(fù)興”及面貌的改善。

(3)建設(shè)用地的有效控制有利于引導(dǎo)村民理性投資，防止將有限資金固化在農(nóng)村住宅，有利于村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村民致富。

(4)符合實際的村莊人口預(yù)測和合理的建設(shè)用地供給，有利于保障村民合法的建設(shè)需求，促進居住條件改善，有利于鄉(xiāng)村公共設(shè)施完善和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3 福建省村莊人口與建設(shè)用地特點

(1)村莊常住人口快速減少

福建省2005年、2016年村莊常住人口分別為1863萬人、1410萬人，鄉(xiāng)村人口比重由52.7%降低到36.4%，比重年均降低1.48%，鄉(xiāng)村人口外流明顯。

部分山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住人口減少更為明顯，如永泰縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)2016年常住人口僅占戶籍人口的37.1%(表1)，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)常住人口不足1000人，常住人口主要是村莊人口，即村莊人口近2/3外出。

表1 福建省永泰縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住人口與戶籍人口比較

(2)村莊建設(shè)過度

2016年福建省農(nóng)村居民人均住房建筑面積[4]66.47m2，人均建筑面積偏高。近幾年新建建筑以4～6層多層為主，個別為中高層(圖1～圖2)，建筑求高求大求占地，建房動機已不單純是滿足居住需求。村莊建房雖有《福建省農(nóng)村村民住宅建設(shè)管理辦法》等的約束(要求不得超過3層)，但實際管理控制難度很大，超標(biāo)建設(shè)情況時有發(fā)生。

圖1 福建南安市英都鎮(zhèn)某村莊居民點

圖2 福建永泰縣梧桐鎮(zhèn)某村莊居民點

(3)人地矛盾突出

福建是一個多山的省份，素有“八山一水一分田”之稱，山地面積占80.06%[5]，人均耕地0.037hm2[6]，僅為全國人均耕地0.1hm2的36%，因此村莊外出務(wù)工或創(chuàng)業(yè)者較多。村莊居民點周邊一般分布耕地，居民點擴展大多需要擠占耕地，人地矛盾突出。

4 村莊建設(shè)用地管控的依據(jù)

4.1 憲法與法律

(1)憲法的規(guī)定

依據(jù)中華人民共和國憲法第十條規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。

(2)土地管理法的規(guī)定

《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地；農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)；……農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”。

(3)物權(quán)法的規(guī)定

物權(quán)法第一百五十三條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”。

4.2 地方性法規(guī)

福建省村鎮(zhèn)建設(shè)管理條例(1993年實施，1997年修正)第十六條規(guī)定：“任何單位在村鎮(zhèn)進行建設(shè)，以及個人在村鎮(zhèn)興建生產(chǎn)建筑，必須按照下列程序辦理審批手續(xù)：(1)持批準(zhǔn)建設(shè)項目的有關(guān)文件，向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村鎮(zhèn)建設(shè)管理站提出選址定點申請。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村鎮(zhèn)建設(shè)管理站按照村鎮(zhèn)規(guī)劃要求，確定建設(shè)項目用地位置和范圍并提出建設(shè)工程規(guī)劃設(shè)計要求?？h級建設(shè)行政主管部門審查同意，劃定規(guī)劃紅線圖后，發(fā)給選址意見書。(2)持規(guī)劃紅線圖和選址意見書，向土地管理部門申請辦理建設(shè)用地手續(xù)。(3)持用地審批文件和建筑設(shè)計圖紙等，向縣級建設(shè)行政主管部門申請辦理建設(shè)許可證。(4)經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村鎮(zhèn)建設(shè)管理站放樣、驗線后，方可開工”。

《福建省實施〈中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉辦法》(2011年)第三十八條規(guī)定：“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行下列建設(shè)，建設(shè)單位或者個人應(yīng)當(dāng)持下列材料，向建設(shè)項目所在地鎮(zhèn)、鄉(xiāng)人民政府申請辦理鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證”。第三十九條規(guī)定：“鎮(zhèn)、鄉(xiāng)人民政府受理鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的申請后，應(yīng)當(dāng)派人到現(xiàn)場踏勘。對使用原有宅基地建設(shè)的村民住宅項目，經(jīng)審查符合規(guī)劃要求的，鎮(zhèn)、鄉(xiāng)人民政府應(yīng)當(dāng)自受理之日起二十日內(nèi)核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證……鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證應(yīng)當(dāng)載明規(guī)劃條件”。

4.3 規(guī)范性文件

《福建省農(nóng)村村民住宅建設(shè)管理辦法》(2011年8月19日起施行)規(guī)定：村民建房每戶宅基地面積限額為80m2～120m2。利用空閑地、荒坡地和其他未利用地建設(shè)住宅，或者對原舊住宅進行改建的，每戶可以增加不超過30m2的用地面積。第十一條規(guī)定：符合現(xiàn)有住宅宅基地面積明顯低于法定標(biāo)準(zhǔn)、達到分戶條件、發(fā)生或防御自然災(zāi)害、屬D級危房需要拆除重建等條件之一才可提出建房申請。第十二條規(guī)定了現(xiàn)有人均住宅建筑面積超過60m2，年齡未滿18周歲，不符合規(guī)劃、不符合“一戶一宅”政策規(guī)定等不予批準(zhǔn)的情形。同時規(guī)定：農(nóng)村獨棟式、并聯(lián)式或聯(lián)排式自建住宅不得超過3層，每戶住宅建筑面積控制在300m2以內(nèi)。建設(shè)多層單元式住宅的，每戶住宅建筑面積控制在200m2左右。

4.4 規(guī)范導(dǎo)則

《福建省村莊規(guī)劃導(dǎo)則》(試行)(2011年)：“村莊人口指主要居民點規(guī)劃總常住人口(含居住半年以上的外來人口)……村莊建設(shè)用地宜按人均80～120m2控制……現(xiàn)狀人均建設(shè)用地在140m2以上的，宜減至120m2以內(nèi)……條件受限的山區(qū)村莊應(yīng)逐步改變其過于分散的現(xiàn)狀，但應(yīng)尊重農(nóng)民意愿，不搞強行集并?！?/p>

綜上，按照憲法和相關(guān)法律規(guī)定，宅基地是按戶進行控制，宅基地是村莊建設(shè)用地的主體。換言之，村莊建設(shè)用地是以戶為基礎(chǔ)控制的；地方性法規(guī)規(guī)定了申請建設(shè)村莊住宅的條件與程序；規(guī)范性文件則進一步細化了宅基地面積、申請建房的條件、建房層數(shù)及建筑面積控制要求；《福建省村莊規(guī)劃導(dǎo)則》(試行)則是村莊規(guī)劃編制的技術(shù)依據(jù)，規(guī)定了人均建設(shè)用地的控制等要求。

5 福建省村莊人口與建設(shè)用地存在的若干問題

(1)村莊規(guī)劃中人口預(yù)測基數(shù)的問題

按照《福建省村莊規(guī)劃導(dǎo)則(試行)》，村莊人口指主要居民點規(guī)劃總常住人口(含居住半年以上的外來人口)。如果按常住人口預(yù)測村莊人口，再參照福建省2005年、2016年村莊常住人口比重由52.7%降低到36.4%，村莊建設(shè)用地應(yīng)大幅度壓縮，實際上村莊并不會大幅度壓縮，大部分村莊規(guī)劃的建設(shè)用地都會有所增加。

按照土地管理法的“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”的規(guī)定，即使村莊常住人口減少，但只要戶數(shù)不減少就不能剝奪村民擁有宅基地的權(quán)利，住宅用地就無法進行壓縮。

村莊規(guī)劃實踐中，面對村民分戶并要求建房擴大建設(shè)用地的實際情況，“常住人口”常采用較大的“戶籍人口”替代，或直接將“常住人口”虛增放大，以期增加建設(shè)用地。

因此，村莊人口預(yù)測采用“常住人口”控制建設(shè)用地不符合實際，與法律規(guī)定不符，規(guī)劃中也極少采用。

(2)村莊“建房熱”持續(xù)

福建省各地村莊建設(shè)用地與住宅建設(shè)總體受控，少部分或局部建設(shè)失控。福建省農(nóng)村人均耕地少，歷史上就有外出創(chuàng)業(yè)的傳統(tǒng)，同時又有留鄉(xiāng)土、留故居的情節(jié)，創(chuàng)業(yè)或外出務(wù)工有經(jīng)濟能力后即返鄉(xiāng)興建住宅。因此，村莊建房需求強烈，建房審批指標(biāo)緊張，大多數(shù)的村莊新建改建在建住宅隨處可見，與日漸稀少的人口形成鮮明對比，已建好的“高樓”大宅僅有留守老人婦孺居住。一些山區(qū)的村莊也競相建房，建房的目的已經(jīng)遠遠超出了滿足居住需求的范疇，有限的資金沉淀在不能流通交易的農(nóng)村住宅之上。

(3)村莊歸并問題

村莊歸并初衷是提高土地利用率，方便村莊基礎(chǔ)設(shè)施配置，有利于村莊整治，但實際情況是村莊歸并沒有一定的資金支持，村民并沒有歸并的動力和意愿，原有的鄰里關(guān)系、宗族關(guān)系的維系，以及風(fēng)水意識也是巨大阻礙，村莊歸并現(xiàn)實中難以落實。

(4)各層次規(guī)劃矛盾問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制時，為增加鎮(zhèn)區(qū)或鄉(xiāng)政府駐地的建設(shè)用地規(guī)模，會最大限度地提高城鎮(zhèn)化水平(一般預(yù)測2030年的城鎮(zhèn)化水平在65%～80%)，村莊人口不斷減少。

村莊規(guī)劃時面對常住人口減少但戶數(shù)并未減少的實際，為保住村莊建設(shè)用地，規(guī)劃的村莊人口預(yù)測會最大限度地減少城鎮(zhèn)化水平或城鎮(zhèn)化零增長。

這樣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃兩層次規(guī)劃中，人口的城鎮(zhèn)化趨勢相互矛盾，村與鎮(zhèn)的建設(shè)用地并未呈現(xiàn)此消彼長的合理情形。

6 新戰(zhàn)略下村莊人口預(yù)測和建設(shè)用地管控調(diào)整思路

(1)分類預(yù)測村莊人口

村莊人口是村莊建設(shè)用地控制和公共設(shè)施配套的基礎(chǔ)和依據(jù)，現(xiàn)有村莊規(guī)劃基本是以“放大的常住人口”為基礎(chǔ)進行人口預(yù)測。往往產(chǎn)生人口與實際不符、配套設(shè)施錯配等問題。

因此，建議分類預(yù)測村莊人口，即：將村莊“戶籍人口”與“實際的常住人口”分別進行預(yù)測，同時細分常住人口中的老年人口與學(xué)齡兒童等特殊人口。不同的人口用于不同的目的。

以“戶籍人口”為基礎(chǔ)，結(jié)合人均建設(shè)用地控制指標(biāo)測算村莊建設(shè)用地規(guī)模，用于控制村莊建設(shè)用地總量。

以“實際的常住人口”為基礎(chǔ)，結(jié)合公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)配套基本公共服務(wù)設(shè)施。其中，重點針對村莊常住人口即老齡人口預(yù)測配套養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

這樣，村莊規(guī)劃通過“常住人口”減少為鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃“貢獻”人口，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。又因“戶籍人口”或戶數(shù)不減少，避免了大幅度壓縮村莊建設(shè)用地。

福建省土地利用總體規(guī)劃(2006年～2020年)在大幅增加城鎮(zhèn)工礦用地的同時并未大幅壓縮村莊建設(shè)用地就是考慮到村莊人口“雙棲”的特殊情況(根據(jù)福建省土地利用總體規(guī)劃(2006年～2020年)，現(xiàn)狀2005年到規(guī)劃2020年城鎮(zhèn)工礦用地由16.58萬hm2增加到26.90萬hm2(大幅增加)，農(nóng)村居民點用地由25.76萬hm2略減至25.70萬hm2)。國土部門按“戶籍人口”保留村莊建設(shè)用地的總量控制是合理的。

按“戶籍人口”保留村民宅基地合乎法律規(guī)定，也是中國快速城鎮(zhèn)化并未出現(xiàn)“貧民窟”現(xiàn)象的重要原因。

(2)慎重進行村莊歸并

對偏遠零星村莊、地質(zhì)災(zāi)害點的村莊可以提供一定的政策支持，進行歸并遷移。其它的村莊盡管零散布局也需謹慎歸并。

例如圖3的現(xiàn)狀居民點，原規(guī)劃對其進行了簡單歸并(圖4)，規(guī)劃批復(fù)后遭到村民反對，實施難度大，最后不得不對原規(guī)劃進行調(diào)整修編，取消了歸并(圖5)。

圖3 某鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃涉及的村莊居民點現(xiàn)狀影像圖

圖4 某鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃原規(guī)劃村莊居民點用地(歸并)

圖5 某鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃調(diào)整后村莊居民點用地(不歸并)

(3)多層次規(guī)劃統(tǒng)一協(xié)調(diào)，避免相互脫節(jié)

城市規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃統(tǒng)一協(xié)調(diào)，上層次規(guī)劃對下層次的建設(shè)用地總量等提出控制要求；下層次規(guī)劃提出反饋與修正要求，如此上下反復(fù)協(xié)調(diào)，保證各層次規(guī)劃的統(tǒng)一與銜接。

各層次規(guī)劃統(tǒng)一最好的方式就是同時開展規(guī)劃編制(或修編)工作。例如：2017年永泰縣在多規(guī)合一工作的基礎(chǔ)上，同時開展“兩線”①劃定、縣域戰(zhàn)略規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、下屬各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有村莊的村莊規(guī)劃，部門協(xié)調(diào)同步、各層次規(guī)劃同步、基礎(chǔ)資料和階段成果共享共用，有效提高了規(guī)劃編制效率、對接協(xié)調(diào)效率，避免了各層次規(guī)劃的矛盾和相互脫節(jié)問題，經(jīng)驗值得推廣。

(4)準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)村振興內(nèi)涵，避免規(guī)劃失誤

鄉(xiāng)村振興的目的是讓農(nóng)民富起來，跟上“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的進程，并“滿足農(nóng)民日益增長的對美好生活的需求”。

福建省生態(tài)基礎(chǔ)良好，人均耕地少，鄉(xiāng)村振興要以保護生態(tài)、修復(fù)生態(tài)為前提，要繼續(xù)守住基本農(nóng)田的“紅線”。

人均耕地少，土地規(guī)?；?jīng)營不具可操作性。因此，福建省村莊的產(chǎn)業(yè)振興應(yīng)將重點放在“特色種養(yǎng)殖”“鄉(xiāng)村旅游”“林下經(jīng)濟”等適宜方向。

福建省客家土樓、莆仙民居、柴欄厝、堡寨、圍屋、石頭房等鄉(xiāng)村民居異彩紛呈，民俗、戲曲、傳統(tǒng)技藝等非物質(zhì)文化豐富多樣，充分挖掘和保護鄉(xiāng)村歷史文化遺產(chǎn)資源，有利于振興鄉(xiāng)村旅游、振興鄉(xiāng)村文化。

積極探索鄉(xiāng)村宅基地“三權(quán)分置”②，激活宅基地經(jīng)濟價值，鼓勵村民“離鄉(xiāng)”“離土”退宅基。

繼續(xù)從嚴(yán)控制村莊建設(shè)用地，推進村莊危舊房改造、閑置地廢棄地整治利用、環(huán)境整治，保障合理的建設(shè)需求，優(yōu)先保障村莊旅游服務(wù)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施用地。

(5)加強宣傳教育，引導(dǎo)村民理性建房，鼓勵投資創(chuàng)業(yè)。

7 結(jié)論

村莊人口是村莊規(guī)劃的基礎(chǔ)，現(xiàn)行的規(guī)劃以“常住人口”控制建設(shè)用地的做法與現(xiàn)行法律沖突，與實際不符。村莊規(guī)劃應(yīng)以“戶籍人口”控制建設(shè)用地，以“常住人口”配套公共設(shè)施，各層次規(guī)劃需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)避免相互“爭奪人口”。村莊建設(shè)用地的縮減、歸并不可簡單粗暴，需要尊重民意并探索政策鼓勵。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要準(zhǔn)確把握其精神內(nèi)涵，需要厘清村莊人口等基礎(chǔ)性問題，需要因地制宜分類施策，探索“宅基地三權(quán)分置”等政策措施。

注釋：

①“兩線”指“生態(tài)控制線”與“城市開發(fā)邊界”。

②“三權(quán)分置”指：宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，源自：姜大明在全國國土資源工作會議上的講話，http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201801/ t20180116_1736994.htm。

參考文獻

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