存款保險制度與企業(yè)破產(chǎn)法銜接機制研究

李新安

摘 要：本文圍繞構(gòu)建銀行業(yè)市場化風險處置機制的目標，結(jié)合國內(nèi)外商業(yè)銀行破產(chǎn)風險處置現(xiàn)狀，以及我國對相關(guān)國際標準的符合情況，對建立和完善存款保險制度與企業(yè)破產(chǎn)法的有效銜接機制進行了分析研究，提出了對破產(chǎn)銀行進行高效有序處置，及時化解和妥善處置金融風險的相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：存款保險；破產(chǎn)法；處置機制

中圖分類號：F832 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2018）03-0044-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.03.007

一、引言

存款保險與金融機構(gòu)破產(chǎn)處置制度均是金融安全網(wǎng)的重要組成部分。銀行作為經(jīng)營存貸款和信用的企業(yè)，容易因信息不對稱等問題導致擠兌和銀行乃至金融體系的不穩(wěn)定。金融穩(wěn)定制度設計的目標是促進金融業(yè)健康發(fā)展，維護整體金融穩(wěn)定，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線，但并非是保護行業(yè)內(nèi)每一個機構(gòu)都不失敗、不出風險。對于經(jīng)營出現(xiàn)風險或失敗的金融機構(gòu)，應建立有序的處置和退出框架，允許金融機構(gòu)有序破產(chǎn)，以增強市場約束。

存款保險制度與企業(yè)破產(chǎn)法的銜接本質(zhì)上屬于商業(yè)銀行破產(chǎn)風險處置問題范疇。由于我國存款保險制度實施時間較短，實踐中仍缺乏銀行破產(chǎn)處置的可循操作實例，存款保險制度與企業(yè)破產(chǎn)法銜接方面的研究文獻也較少，相關(guān)文獻主要集中于對問題銀行的識別、監(jiān)管與處置方面。黃志凌（2015）討論了問題銀行的判斷與破產(chǎn)早期干預機制，提出應完善銀行破產(chǎn)風險治理和金融風險基礎設施。呂苿等（2015）梳理了巴塞爾委員會發(fā)布的《問題銀行識別和應對指引》，對完善我國問題銀行識別和應對機制提供了借鑒。張勇等（2016）研究了國際上問題銀行的識別與界定方法，提出了適用于我國問題銀行的識別監(jiān)測與處置框架及相關(guān)政策建議。黃曉龍（2017）討論了存款保險機制在金融風險處置中的作用，提出應當通過存款保險制度與企業(yè)破產(chǎn)法的銜接，完善我國金融機構(gòu)市場化法律退出體系。

從國際標準看，2014年12月國際存款保險協(xié)會（IADI）公布的《有效存款保險制度核心原則》（修訂版）（以下簡稱《核心原則》），是存款保險制度領(lǐng)域的國際標準。《核心原則》共16條，進一步明確了限額償付和市場約束等基本理念，著重強調(diào)了存款保險當局應具有直接信息收集權(quán)和必要的現(xiàn)場檢查權(quán)，確立了存款保險在市場化風險處置機制中的重要地位，并應作為危機應對的重要平臺?！逗诵脑瓌t》強調(diào)應完善存款保險的及時償付及配套機制建設，有效發(fā)揮存款保險的早期糾正和風險處置功能，破產(chǎn)處置和存款人保護程序并不僅限于對存款人的償付，還包括采取如更換高級管理層、終止合同、轉(zhuǎn)讓和出售資產(chǎn)及負債、債務減記或?qū)鶆辙D(zhuǎn)換為股權(quán)、設立臨時性過橋銀行等各種有效措施，以確保銀行關(guān)鍵業(yè)務不中斷，避免存款人賬戶凍結(jié)與實施處置（如償付存款）間隔時間過長。同時，在破產(chǎn)清算中，應通過法律法規(guī)明確存款保險當局作為借位求償債權(quán)人，至少具有與存款人同等的債權(quán)人權(quán)利和地位。2014年10月，金融穩(wěn)定理事會（FSB）正式發(fā)布《金融機構(gòu)有效處置機制核心要素》（以下簡稱《核心要素》），這是金融機構(gòu)破產(chǎn)處置的國際標準?！逗诵囊亍窂倪m用范圍、處置機構(gòu)、處置權(quán)力、客戶資產(chǎn)處置、保障措施、機構(gòu)處置基金、跨境合作的法律機制、危機管理工作組、特定機構(gòu)的跨境合作協(xié)議、可處置性評估、恢復和處置計劃、信息獲取和信息共享12個方面明確了有效處置機制應包含的基本要素。這些要素的實施將使處置當局對金融機構(gòu)進行有序處置，避免出現(xiàn)因償付能力救助造成納稅人的損失，同時，確保重要經(jīng)濟功能的可持續(xù)性?！逗诵囊亍访鞔_有效處置機制應向處置機構(gòu)提供廣泛的處置權(quán)和選擇，對那些無法自主生存或沒有理由相信其能繼續(xù)維持下去的機構(gòu)進行處置。包括兩種選擇：一是穩(wěn)定化選擇。該選擇旨在確保系統(tǒng)重要性功能的持續(xù)性，包括向第三方（直接或間接通過過橋機構(gòu)）出售或轉(zhuǎn)移機構(gòu)全部或部分股權(quán)、業(yè)務，或由官方授權(quán)的機構(gòu)提供重要功能，這些機構(gòu)由債權(quán)人提供資金、實現(xiàn)了資本重組。二是清算選擇。包括有序關(guān)停部分或所有機構(gòu)業(yè)務，保護受保儲戶、保單持有者和其他零售業(yè)務客戶。

本文結(jié)合相關(guān)國際標準對國內(nèi)外商業(yè)銀行破產(chǎn)處置現(xiàn)狀進行分析研究，對建立和完善存款保險制度與企業(yè)破產(chǎn)法的有效銜接機制，依法合規(guī)實現(xiàn)對破產(chǎn)銀行有序處置，及時化解和妥善處置金融風險提出了相關(guān)政策建議。

二、國內(nèi)外商業(yè)銀行破產(chǎn)風險處置現(xiàn)狀

（一）國外現(xiàn)狀

1. 國際上破產(chǎn)處置立法模式。從國際立法實踐看，由存款保險和企業(yè)破產(chǎn)法為主體構(gòu)成銀行破產(chǎn)處置制度，是各國的普遍做法。銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)前主要由存款保險機構(gòu)發(fā)揮補充監(jiān)管職能，從“尾部風險”著手對問題銀行進行早期糾正和風險處置并清理公眾債權(quán)。最好的風險管理是防范和控制風險少發(fā)生，而在風險發(fā)生后能夠及早發(fā)現(xiàn)和處置。因此，關(guān)鍵要依賴良好的制度設計，對風險進行有效的疏導、識別和管理。目前國際上主要有三種銀行破產(chǎn)處置立法模式。

（1）以存款保險法建立銀行破產(chǎn)處置制度。典型代表如美國。美國聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）承擔銀行破產(chǎn)法庭的角色，F(xiàn)DIC有權(quán)擔任問題投保機構(gòu)的接管人、清算人，啟動對問題投保機構(gòu)的接管及破產(chǎn)清算。由于存款人保護在銀行破產(chǎn)處置中居于先導地位，因此美國在制度設計上由存款保險部門主導問題投保機構(gòu)的行政重組和破產(chǎn)處置。

（2）以“存款保險法+企業(yè)破產(chǎn)法”建立銀行破產(chǎn)處置制度。實踐表明，在妥善解決存款人保護及與之相關(guān)的社會穩(wěn)定問題后，問題投保機構(gòu)完全可以通過正常的企業(yè)破產(chǎn)程序?qū)崿F(xiàn)市場退出，典型代表是部分歐盟成員、加拿大、日本、韓國、中國臺灣地區(qū)等。以日本為例，日本未制定專門的銀行破產(chǎn)法，銀行破產(chǎn)適用于普通破產(chǎn)法，日本的《存款保險法》規(guī)定了存款保險制度在銀行風險處置中的主導地位，并將其作為落實危機應對措施的重要平臺。

（3）少數(shù)未制定專門存款保險法的國家，銀行破產(chǎn)適用企業(yè)破產(chǎn)法。典型代表如澳大利亞，該國未制定專門的銀行破產(chǎn)法，銀行破產(chǎn)適用于普通破產(chǎn)法。

2. 國際金融危機中的風險處置模式比較。從目前國際實踐和趨勢看，一般都是由存款保險擔任問題金融機構(gòu)的處置當局。就存款保險制度而言，根據(jù)國際存款保險協(xié)會歸納，全球存款保險主要有三種模式。一是“付款箱”模式。該模式中存款保險當局的職責僅為在銀行倒閉后賠付存款人或為倒閉銀行提供資金。典型代表如危機前的英國和澳大利亞。二是“成本最小化”模式。該模式中存款保險當局在“付款箱”之外還擁有參與處置問題及倒閉金融機構(gòu)的職能，力求維護存款保險基金支出最小化。典型代表如日本、加拿大。三是“風險最小化”模式。該模式中存款保險當局在“成本最小化”基礎上又進一步增加了補充監(jiān)管和早期糾正職能。典型代表如美國、韓國以及我國臺灣地區(qū)。2008年國際金融危機以來，越來越多的國家和地區(qū)轉(zhuǎn)向“成本最小化”或“風險最小化”模式。

2008年發(fā)生的國際金融危機是對存款保險職能的一次檢驗。從美國情況來看，截至2016年10月，美國在危機中共倒閉525家銀行。美國依靠其比較成熟有效的存款保險平臺，靈活運用收購、承接等多種市場化處置方式，及時處置不同規(guī)模銀行的倒閉風險，維護了公眾對銀行體系的信心，有效遏制了大量銀行倒閉的風險向金融體系蔓延，維護了美國銀行體系穩(wěn)定和納稅人利益。在汲取成功經(jīng)驗基礎上，美國進一步強化了存款保險風險處置職能，將其延伸至具有系統(tǒng)重要性的非銀行金融機構(gòu)，使存款保險制度成為覆蓋整個金融業(yè)的風險防范和處置制度安排。表1列出了美國FDIC處置問題銀行的四種方式。反觀歐洲，由于各國存款保險采用“付款箱”模式，主要依賴公共財政資源，出臺“壞銀行”計劃剝離不良資產(chǎn)，既使銀行業(yè)遭受重創(chuàng)，又引起對公共財政資源使用的極大爭議，在化解危機中作用有限。

（二）我國商業(yè)銀行破產(chǎn)風險處置現(xiàn)狀

我國目前尚未建立商業(yè)銀行破產(chǎn)風險處置相關(guān)的部門性法律制度。目前由中國人民銀行承擔存款保險職能，中國人民銀行金融穩(wěn)定局存款保險制度處加掛“中國存款保險業(yè)務中心”的牌子，專門負責存款保險制度的組織實施與基金管理工作。在商業(yè)銀行破產(chǎn)處置方面，人民銀行、銀監(jiān)、地方政府、人民法院等部門和機構(gòu)在現(xiàn)有法律框架內(nèi)履行各自的處置職責，具體見表2。

作為金融安全網(wǎng)的重要組成部分，存款保險進一步完善了金融機構(gòu)市場化退出法律體系。存款保險制度實施前，我國盡管有央行最后貸款人的保障，以及防范風險的各種努力，但銀行恐慌、擠兌現(xiàn)象仍有發(fā)生，其觸發(fā)因素并非銀行經(jīng)營出現(xiàn)風險，而是由偶然因素引起存款人恐慌，從而帶來連鎖反應?！洞婵畋ｋU條例》在制訂中已充分考慮了存款人的信心保障問題，設置了50萬元這一比較高的償付限額，能夠覆蓋到99.6%的存款人?！洞婵畋ｋU條例》規(guī)定如果金融機構(gòu)出現(xiàn)問題，存款保險管理部門應在7個工作日內(nèi)依法足額償付存款。我國存款保險制度明確存款保險基金管理部門具有早期糾正和風險處置職能，通過事前的風險識別和校正有利于風險的早發(fā)現(xiàn)和少發(fā)生，從而促進銀行健康發(fā)展。我國現(xiàn)有法律框架下，問題銀行風險處置的方式主要包括接管、撤銷和破產(chǎn)?！洞婵畋ｋU條例》賦予存款保險擔任接管組織、實施清算或破產(chǎn)管理人的法定職責，按照成本最小化原則使用存款保險基金，對破產(chǎn)銀行進行處置。

三、存款保險制度與企業(yè)破產(chǎn)法的有效銜接

相對于一般工商企業(yè)，金融風險處置中的難點主要在于存款人的清償以及相關(guān)的社會穩(wěn)定和資產(chǎn)價格穩(wěn)定、金融穩(wěn)定問題。從國際立法實踐看，各國普遍由存款保險制度與企業(yè)破產(chǎn)法共同確立銀行業(yè)金融機構(gòu)的破產(chǎn)處置制度。多數(shù)情況下由存款保險法實現(xiàn)風險處置和市場化退出。存款保險制度建立后，存款人的相關(guān)權(quán)益依照法律規(guī)定受到保護，存款人的信心以及相關(guān)的社會穩(wěn)定、金融穩(wěn)定問題得到有效解決。同時，由于對問題銀行采取早期糾正措施，以及主要采取收購承接等市場化手段對倒閉銀行進行處置，經(jīng)處置后倒閉銀行主要的業(yè)務、資產(chǎn)或負債都已被其他合格投保機構(gòu)收購或承擔。因此，即使在少部分情況下走破產(chǎn)程序，倒閉銀行涉及的債權(quán)人數(shù)也較少，對資產(chǎn)價格穩(wěn)定、金融穩(wěn)定和社會穩(wěn)定影響也較小，此時企業(yè)破產(chǎn)法規(guī)定的相關(guān)原則和程序可以滿足銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)的需要，從而為及時化解和妥善處置金融風險奠定較好的基礎。

（一）銀行破產(chǎn)中存款保險制度與破產(chǎn)法的銜接

1.銀行業(yè)金融機構(gòu)在進入司法破產(chǎn)程序之前，應當由存款保險在其風險處置中發(fā)揮主導作用。存款保險擔任問題銀行接管組織、實施清算，是國際成熟做法。存款保險機構(gòu)靈活運用收購承接、過橋銀行、經(jīng)營中救助、直接償付等市場化方式，對問題投保機構(gòu)進行快速、高效處置，從而實現(xiàn)處置成本最小化目標。其中，收購承接是最常用的方式，在該方式中由一家健康機構(gòu)收購或承接問題機構(gòu)的全部或者部分業(yè)務、資產(chǎn)、負債，以實現(xiàn)關(guān)鍵金融服務不中斷，從而降低金融機構(gòu)處置對金融市場的沖擊，有效保護存款人的利益，維護資產(chǎn)價格和金融體系的穩(wěn)定。在存款保險基金使用方面，可以采取提供擔保、損失分攤、直接注資、購買股份、增加存款、提供借款、購買債券、購買資產(chǎn)等方式，促成收購承接交易。

我國現(xiàn)有法律框架下，問題銀行風險處置的方式主要包括接管、撤銷和破產(chǎn)。我國《存款保險條例》賦予存款保險擔任接管組織、實施清算的法定職責，按照成本最小化原則使用存款保險基金。為實現(xiàn)風險的早發(fā)現(xiàn)和少發(fā)生，借鑒國際上成功經(jīng)驗和做法，《存款保險條例》第7條已明確存款保險“依照本條例的規(guī)定采取早期糾正措施和風險處置措施”；國務院批準的存款保險制度實施方案也明確，由存款保險依法辦理對有問題投保機構(gòu)接管或撤銷清算的相關(guān)事項。為減少存款保險基金的損失，并與現(xiàn)行法律做好銜接，《存款保險條例》還規(guī)定存款保險有必要的風險處置措施，當發(fā)現(xiàn)投保機構(gòu)出現(xiàn)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第38條、第39條規(guī)定情形時，可以建議銀監(jiān)會接管或撤銷問題投保機構(gòu)，銀監(jiān)會負責在監(jiān)管框架下依法宣布接管或撤銷，存款保險可依法擔任接管組織、實施清算。在基金使用成本最小化的前提下，存款保險能夠靈活運用收購與承接等市場化處置措施，充分保護存款人利益，在快速、有效處置金融風險的同時，確保銀行業(yè)正常經(jīng)營及金融資產(chǎn)價格和金融體系的穩(wěn)定。

因此，存款保險作為調(diào)整和完善對存款人保護、處置問題投保機構(gòu)和實施市場退出的前置環(huán)節(jié)，將在很大程度上提高金融風險處置效率，為及時化解和妥善處置金融風險提供制度和法律基礎。

2. 銀行業(yè)金融機構(gòu)在進入司法破產(chǎn)程序之后，應當嚴格適用《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定。我國銀行業(yè)金融機構(gòu)是企業(yè)法人，應當并且可以適用《企業(yè)破產(chǎn)法》?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》第134條明確規(guī)定，對商業(yè)銀行等金融機構(gòu)進行重整或破產(chǎn)清算的，應向人民法院提出申請。《商業(yè)銀行法》第71條也明確規(guī)定，商業(yè)銀行破產(chǎn)由人民法院宣告。

從歷史上來看，我國銀行不能破產(chǎn)、不敢破產(chǎn)的根本原因并非銀行破產(chǎn)無法可依，而是存款人保護及與之相關(guān)的資產(chǎn)價格穩(wěn)定、金融穩(wěn)定和社會穩(wěn)定問題未能有效解決，從而使各級政府實質(zhì)上承擔了銀行破產(chǎn)風險處置的兜底職能。銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)與一般企業(yè)破產(chǎn)的主要區(qū)別是，銀行業(yè)金融機構(gòu)有大量的儲戶債權(quán)，需要在進入司法破產(chǎn)程序之前，由存款保險基金及時甄別、償付，依法采取市場化手段有效處置和控制金融風險，維護資產(chǎn)價格、金融和社會穩(wěn)定，從而降低司法破產(chǎn)程序的成本。2012年河北省滄州市中級人民法院對尚村農(nóng)村信用社進行了破產(chǎn)清算，也從實際上表明《企業(yè)破產(chǎn)法》完全可以適用于存款類金融機構(gòu)破產(chǎn)處置。同時，即使在進入破產(chǎn)程序后，存款保險基金管理機構(gòu)也可以根據(jù)人民法院的裁定擔任破產(chǎn)銀行的管理人，對破產(chǎn)銀行進行清算。

（二）我國存款保險制度和處置機制對國際標準的符合性情況

1. 對《有效存款保險制度核心原則》的符合性情況。依照2016 年3 月IADI 發(fā)布的《有效存款保險制度核心原則一致性評估手冊》（以下簡稱《手冊》），對我國存款保險制度評估結(jié)果如下。

“大部分達標”的條款較多，主要是我國《存款保險條例》中有規(guī)定，但與核心原則相比仍然存在不足，隨著我國存款保險制度的不斷完善，這些要素要求會逐步實現(xiàn)。比如滿足核心原則的公共政策目標評估機制的建立、獨立后存款保險機構(gòu)的內(nèi)部治理機制以及與金融安全網(wǎng)中其他成員的關(guān)系、對保障程度動態(tài)評估機制的建立等， 均需要一定的時間進行健全完善，以較好地滿足核心原則的要求。

“實質(zhì)不符”主要表現(xiàn)在《條例》中僅有原則性規(guī)定但無相應的可操作性程序安排和措施，如核心原則第15條“存款人償付”；或者實踐中尚未形成長效機制，又如核心原則第10條“公眾認知”，體現(xiàn)在當前存款保險宣傳依然未能形成一個有效操作機制，在提高社會公眾對存款保險認知度方面缺乏完整的長期規(guī)劃。

“不適用”是因為目前我國《條例》中未涉及相關(guān)內(nèi)容， 無法對照做出評估。如核心原則第3 條要求存款保險必須運作獨立、透明、負責任、不受外界的不當干預。但目前我國存款保險基金管理機構(gòu)尚未獨立設置，《條例》也未涉及具體的內(nèi)部管理和運作機制。另外如應急方案、跨境處置、法律保護以及對倒閉銀行負有責任人員的處理等均未在《條例》中體現(xiàn)。

2. 金融穩(wěn)定理事會主題審查結(jié)論。金融穩(wěn)定理事會定期對其成員國處置機制進行主題審查，F(xiàn)SB于2016年3月18日公布的第二次處置機制審查報告中指出，中國于2015年5月設立存款保險基金管理機構(gòu)并擔任倒閉金融機構(gòu)的接管組織。處置機制主要依靠監(jiān)管權(quán)力或現(xiàn)有的破產(chǎn)法，尚未建立單獨的處置機制，但正在完善其處置機制以符合《核心要素》的實施。中國人民銀行作為最后貸款人，同時具有維護金融穩(wěn)定、防范和化解系統(tǒng)性風險的職責，在實踐中參與處置，并已成為處置金融集團的牽頭部門。中國銀監(jiān)會在監(jiān)管框架下有監(jiān)管權(quán)來決定破產(chǎn)銀行進入接管程序。存款保險基金管理機構(gòu)可以作為接管人對倒閉銀行進行重組，并動用基金提供資金支持（例如通過資產(chǎn)購買或負債承接），或促成收購和承接交易（例如通過資金支持、擔保和損失分擔）。雖然存在債權(quán)人（除存款人外）告知程序，但是在未經(jīng)股東和債權(quán)人同意情況下轉(zhuǎn)讓也可生效。表3列出了對于中國處置機制的評估情況。

3. 國際貨幣基金組織和世界銀行FSAP評估結(jié)論。2017年12月，國際貨幣基金組織和世界銀行發(fā)布了中國FSAP（金融部門評估規(guī)劃）報告。該報告指出，中國應根據(jù)《核心要素》的要求進一步修訂處置問題金融機構(gòu)的方法，雖然破產(chǎn)法也適用于金融機構(gòu)，但在實際中地方政府會牽頭與股東、債權(quán)人和潛在的新投資者協(xié)調(diào)對問題金融機構(gòu)進行重組，并且有時也會動用財政資源。國際上良好的實踐做法是使股東和未受保護的債權(quán)人承擔損失，使失敗的機構(gòu)有序退出，在存款保險限額內(nèi)保護存款人，并最小化公共財政的使用。中國雖然在建立存款保險制度方面邁出了值得肯定的一步，但仍需要有進一步的行動來確保與最佳實踐相符合。同時該報告也指出，雖然中國已對全球系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)建立了危機管理工作組，但恢復計劃和可處置性評估尚在進行中。需要為銀行和系統(tǒng)重要性非銀行機構(gòu)建立專門的處置機制，并授權(quán)一個行政管理部門負責債務清償次序中損失的認定，并可以行使諸如向健康機構(gòu)或過橋機構(gòu)轉(zhuǎn)讓部分業(yè)務或股份等的廣泛的處置權(quán)力，包括問題機構(gòu)的自救權(quán)力。報告中還提出，我國存款保險制度的實施為金融機構(gòu)的有序倒閉提供了支持，并幫助清理或有負債，同一存款人信息系統(tǒng)建設也正在進行中，但由于并未清晰定義“存款”概念，存款保險的覆蓋可能會延伸至投資產(chǎn)品。

（三）銜接機制運行中存在的實際問題

1. 存款保險在金融機構(gòu)市場化風險化解機制中的地位和作用不明確。一般來說，對健康投保機構(gòu)，銀監(jiān)部門是主監(jiān)管部門，存款保險是輔助監(jiān)管部門；對問題投保機構(gòu)，存款保險是主監(jiān)管部門，銀監(jiān)部門是輔助監(jiān)管部門。但在實際中上述分工以及中國人民銀行、銀監(jiān)部門、存款保險基金管理中心哪個部門作為牽頭處置當局仍未明確，對存款保險處置風險的觸發(fā)機制、處置權(quán)力和工具、處置方式以及基金使用方式等仍缺乏操作性的程序規(guī)定，尤其是對系統(tǒng)重要性銀行、農(nóng)村信用社等機構(gòu)尚未有成熟的處置辦法及流程，存款保險應如何介入對這些機構(gòu)的破產(chǎn)處置尚需進一步明確。

2. 金融機構(gòu)處置工作中部門間的合作協(xié)調(diào)和信息溝通機制不完善。我國目前由人民銀行負責存款保險基金管理的主要工作，存款保險機構(gòu)尚未獨立設置。在對不同的投保機構(gòu)進行破產(chǎn)處置時，地方政府、人民銀行、銀監(jiān)、存款保險基金管理機構(gòu)、人民法院、財政部門之間的職責分工仍需進一步明確，各部門之間缺乏高效的合作協(xié)調(diào)與信息溝通機制。

四、結(jié)論與政策建議

（一）結(jié)論

《存款保險條例》與《企業(yè)破產(chǎn)法》構(gòu)成我國銀行業(yè)金融機構(gòu)風險處置的基本法律框架，在處置主體、權(quán)力和資金來源等關(guān)鍵性制度安排上，所需的法律依據(jù)已基本具備。但在地方政府、人民銀行、銀監(jiān)、存款保險基金管理機構(gòu)、人民法院、財政部門之間的職責分工與合作協(xié)調(diào)，存款保險風險處置的觸發(fā)機制，存款保險依法擔任接管組織、行使被接管機構(gòu)經(jīng)營管理權(quán)、成立臨時性過橋機構(gòu)與資產(chǎn)管理機構(gòu)等處置權(quán)力和工具等方面，仍需通過制定風險處置相關(guān)法律制度進一步予以明確，從而為銀行業(yè)金融機構(gòu)有效處置提供具有操作性的程序規(guī)定，并在實踐中逐步完善。

（二）政策建議

1. 盡快制訂銀行破產(chǎn)風險處置相關(guān)法律制度，理順存款保險制度與企業(yè)破產(chǎn)法的銜接機制，不斷健全完善銀行業(yè)金融機構(gòu)市場化法律退出體系?？梢愿鶕?jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條 “金融機構(gòu)實施破產(chǎn)的，國務院可以依據(jù)本法和其他有關(guān)法律的規(guī)定制定實施辦法”的規(guī)定，結(jié)合我國國情和現(xiàn)狀，遵循國際標準和最佳實踐制訂《商業(yè)銀行破產(chǎn)處置條例》，規(guī)范和實現(xiàn)包括系統(tǒng)重要性銀行、農(nóng)信社等在內(nèi)的各類銀行業(yè)金融機構(gòu)的有序破產(chǎn)。

2. 穩(wěn)步和深入推進存款保險制度實施，推動形成切實有效的市場化金融風險處置機制。補充完善設立過橋銀行、資產(chǎn)管理公司等對問題銀行進行處置以及增加經(jīng)營中救助的機制，使存款保險基金管理部門具備完備的處置權(quán)力，合理設置其職責邊界，切實發(fā)揮存款保險在商業(yè)銀行破產(chǎn)風險處置中的主導性作用。

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