蘇州地區(qū)農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的研究

盧子達(dá) 鄒佳瑤

摘 要：蘇州地區(qū)宅基地?cái)?shù)量多分布范圍廣且分散，“一戶多宅”、人均面積超標(biāo)等現(xiàn)象大量存在而符合宅基地退出標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶數(shù)量較多，因此在人多地少的基本國(guó)情下，通過(guò)挖掘建設(shè)用地內(nèi)在潛力使土地利用向縱深發(fā)展成為了解決人地間矛盾的重要手段。

本文以蘇州地區(qū)調(diào)研區(qū)域，通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷、個(gè)人訪談等形式對(duì)蘇州市農(nóng)村宅基地退出的現(xiàn)狀以及農(nóng)民在宅基地退出方面的需求進(jìn)行調(diào)查研究，進(jìn)而為宅基地退出機(jī)制的構(gòu)建提出些許建議。

關(guān)鍵詞：宅基地退出；宅基地使用權(quán)；影響因素；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

一、緒論

伴隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進(jìn)程，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量涌入城鎮(zhèn)，農(nóng)村宅基地“一戶多宅”、占用耕地的現(xiàn)象較為普遍。鑒于我國(guó)“人多地少”的基本國(guó)情，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，使土地利用由橫向擴(kuò)張向縱深發(fā)展顯得尤為重要。完善的宅基地管理制度將對(duì)維護(hù)農(nóng)民基本權(quán)益、穩(wěn)定社會(huì)發(fā)揮較大作用，但現(xiàn)行的宅基地管理制度難以正常運(yùn)行，阻礙了土地流轉(zhuǎn)，很難適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展趨勢(shì)。同時(shí)很多進(jìn)城農(nóng)民受諸多因素影響不愿意退出宅基地，這又加劇了宅基地空置的嚴(yán)峻形勢(shì)，嚴(yán)重影響了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的規(guī)模，不利于實(shí)現(xiàn)土地資源合理配置。

二、宅基地利用現(xiàn)狀及退出意愿的調(diào)查與分析

（一）問(wèn)卷設(shè)計(jì)內(nèi)容

2017年8月，項(xiàng)目組以戶為單位，采用線上線下兩步走，問(wèn)卷調(diào)查與訪談相結(jié)合的方式對(duì)蘇州市農(nóng)村宅基地退出意愿影響因素進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。被調(diào)查對(duì)象分別來(lái)自蘇州市下屬的常熟市虞山鎮(zhèn)、梅李鎮(zhèn)以及張家港市鳳凰鎮(zhèn)、塘橋鎮(zhèn)，共發(fā)放問(wèn)卷320份，回收有效問(wèn)卷298份。調(diào)查內(nèi)容包括：1.“宅基地利用現(xiàn)狀”，關(guān)于宅基地利用現(xiàn)狀的調(diào)查，主要包括宅基地的使用情況，受訪者家中宅基地面積；2.“宅基地退出意愿”，對(duì)于宅基地退出的調(diào)查主要涉及受訪者愿意或不愿意退出宅基地的原因，進(jìn)而為宅基地退出機(jī)制的構(gòu)建提供支撐；3.“宅基地退出方式及影響因素”，這部分的調(diào)查主要了解受訪者接受何種宅基地退出的方式以及相應(yīng)的補(bǔ)償種類和標(biāo)準(zhǔn)。

（二）宅基地利用現(xiàn)狀調(diào)查

1.宅基地閑置現(xiàn)象普遍

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工成為了潮流，一部分人在城市中獲得了穩(wěn)定的收入之后便購(gòu)房生活，這一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地的閑置。而原本家中留守的老人因?yàn)樽优M(jìn)程務(wù)工也紛紛進(jìn)城投靠而導(dǎo)致宅基地?zé)o人居住，從而加劇了宅基地閑置情況的發(fā)生。以張家港市鳳凰村為例，村內(nèi)共有8處宅基地閑置，究其原因，不外乎以下兩種：（1）父輩去世后，城鎮(zhèn)中居住的子女不愿回村繼承宅基地從而導(dǎo)致空關(guān)；（2）老人進(jìn)城投靠子女以至于房屋空關(guān)。

2.宅基地違規(guī)使用現(xiàn)象突出

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村一戶只能擁有一處宅基地，且不得超過(guò)一定的標(biāo)準(zhǔn)（該標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市確定）。但因?yàn)檎責(zé)o償取得且缺乏有效的政府監(jiān)管，使得農(nóng)村中一戶多宅，多吃多占的現(xiàn)象極其普遍。

（三）、宅基地退出意愿分析

據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)分析，蘇州地區(qū)農(nóng)村宅基地退出呈現(xiàn)如下現(xiàn)狀與特點(diǎn)：

1.符合宅基地退出條件的農(nóng)戶較多

隨著農(nóng)村家庭生活條件的改善及生活需求的增加，部分農(nóng)戶移居城鎮(zhèn)的意愿較為強(qiáng)烈。項(xiàng)目組分析有效問(wèn)卷后發(fā)現(xiàn)，已有35戶在城鎮(zhèn)購(gòu)置多套住房，占樣本總數(shù)的11.74%，另有60戶在未來(lái)5年內(nèi)有在城鎮(zhèn)購(gòu)置住房的計(jì)劃，占樣本總數(shù)的20.13%。在這部分農(nóng)戶移居城鎮(zhèn)后便符合退出宅基地條件。

2.農(nóng)民退出宅基地意愿不強(qiáng)烈

盡管多數(shù)農(nóng)戶已經(jīng)符合退出宅基地的條件，但是他們并不愿意退出宅基地，對(duì)政府有關(guān)農(nóng)戶宅基地退出政策了解也不夠深入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近75%的農(nóng)戶并不了解相關(guān)政策，自然也不會(huì)產(chǎn)生主動(dòng)退出宅基地的意愿。同時(shí)，調(diào)查結(jié)果顯示，共有50戶的宅基地空閑，其中有23戶宅基地被出租給外地打工者，其余房屋均處于閑置狀態(tài)。當(dāng)涉及到是否有宅基地退出意愿這一問(wèn)題時(shí)，163戶表示不愿意退出農(nóng)村宅基地，占樣本總數(shù)的54.70%。

（四）影響宅基地退出的主要因素

1.退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低

在本次調(diào)查中，大部分農(nóng)戶對(duì)于宅基地退出最關(guān)心的莫過(guò)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于宅基地退出的補(bǔ)償條件與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家并未出臺(tái)全國(guó)性的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中，各省市的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有所不同。從蘇州大市層面來(lái)看，宅基地退出的方式主要是貨幣補(bǔ)償和住房補(bǔ)償。

2.城市生活成本大

73.15%的農(nóng)民認(rèn)為城市生活費(fèi)用的高低也是影響宅基地退出的重要因素之一。城市物價(jià)水平相較于農(nóng)村來(lái)說(shuō)明顯偏高，進(jìn)城生活就意味著每天的開(kāi)銷就要比農(nóng)村高出很多。而且城市中的生活方式與農(nóng)村有著很大的不同，農(nóng)村相對(duì)閉塞的狀態(tài)使農(nóng)民有一定的排外思想，進(jìn)入城市也就意味著要接受新的生活方式，這在無(wú)形中也阻礙著宅基地的退出。

3.宅基地的無(wú)償性保障性

我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度之上承載著多重功能。宅基地使用權(quán)是農(nóng)民基于集體成員的身份無(wú)償取得，因此，不可避免地被打上了身份性和福利性的烙印。而且《物權(quán)法》明確將宅基地使用權(quán)定義為一種用益物權(quán)，農(nóng)民對(duì)于宅基地享有占有、使用和收益的權(quán)利，因此具有重要的經(jīng)濟(jì)保障功能，許多農(nóng)戶抱著“不占白不占”的心態(tài)，認(rèn)為既然無(wú)償獲取還能享有收益就完全沒(méi)必要退出。即使農(nóng)民日后喪失了經(jīng)濟(jì)來(lái)源，農(nóng)村的土地也起到了一定的保障作用，這一點(diǎn)相比較城市住房具有很大的優(yōu)勢(shì)，因此55.03%的農(nóng)戶希望把房屋傳承下去不愿意輕易退出。

4.宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全

宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，農(nóng)民不能單方面處分土地，也不能將土地在市場(chǎng)上進(jìn)行流通以獲得利益。盡管現(xiàn)行《土地管理法》確立了宅基地的回收制度，并原則上規(guī)定了宅基地回收的幾種情形，但是對(duì)于回收的具體操作并未出臺(tái)細(xì)則加以規(guī)范，致使實(shí)踐中真正得以回收的宅基地少之又少。

5.農(nóng)民安土重遷的心理對(duì)宅基地退出形成了一定的制約

經(jīng)調(diào)查年齡、受教育水平、家庭收入及社會(huì)保障情況后，問(wèn)卷結(jié)果顯示40歲以下不愿意退出宅基地的農(nóng)戶占到了34.90%，年齡越大的農(nóng)戶退出宅基地的意愿較薄弱，他們認(rèn)為土地是上一輩傳承下來(lái)的財(cái)產(chǎn)，如果喪失了祖產(chǎn)會(huì)愧對(duì)先祖，是不孝的表現(xiàn)，因此部分農(nóng)戶十分抵觸宅基地退出。這個(gè)觀點(diǎn)在多份問(wèn)卷中均有所體現(xiàn)。

三、宅基地退出制度的完善

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

任何實(shí)踐都離不開(kāi)科學(xué)理論的指導(dǎo)，因此宅基地退出制度的實(shí)施首先應(yīng)當(dāng)對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行修改。目前《物權(quán)法》中有關(guān)宅基地只是規(guī)定使用權(quán)的取得，行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等相關(guān)法規(guī)，但是對(duì)于宅基地的退出卻只字未提，因此若是日后能在《物權(quán)法》修改中能夠加入關(guān)于宅基地退出的相關(guān)條文并且明確退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，相信能更好的指導(dǎo)實(shí)務(wù)。

（二）建立健全宅基地登記制度

明確的產(chǎn)權(quán)歸屬是宅基地退出的前提和基礎(chǔ)，而宅基地登記確權(quán)，不僅能更好的為退出做準(zhǔn)備，也能方便農(nóng)村宅基地的管理。當(dāng)前情況下，宅基地一宅多戶，房屋面積超標(biāo)等情況相當(dāng)普遍，這不光帶來(lái)了許多不必要的糾紛，也不利于農(nóng)村秩序的穩(wěn)定。為了更好的推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，依法確認(rèn)和保障農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，在構(gòu)建農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制前，應(yīng)加快推進(jìn)宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

（三）嚴(yán)格限制宅基地退出的主體

宅基地是屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織的村民依規(guī)定申請(qǐng)的保障性用地，因此它具有保障性，無(wú)償性。也正是因?yàn)檎氐纳暾?qǐng)不需要相應(yīng)的代價(jià)，因此實(shí)踐中許多農(nóng)戶多吃多占，其宅基地面積超過(guò)了各省市的標(biāo)準(zhǔn)面積。在宅基地退出中，應(yīng)當(dāng)對(duì)于退出的主體限制為：1.農(nóng)戶擁有除了宅基地以外的住房；2.農(nóng)戶擁有穩(wěn)定的收入來(lái)源；3.農(nóng)戶在退出宅基地后不得另行申請(qǐng)。

（四）宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的深入，諸多省市針對(duì)宅基地退出制度進(jìn)行了改革。在這其中就形成了上海模式，嘉興模式，天津模式等。以距離蘇州市最近的上海市為例，上海市主要采取“宅基地置換”的模式，由于各區(qū)在政策實(shí)施方面存在一定差異，總體而言可以概括為三種：1.貨幣置換，農(nóng)民自愿將宅基地使用權(quán)交還給村集體經(jīng)濟(jì)組織；2.住房置換，即農(nóng)民出讓宅基地使用權(quán)后，根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)置換為城鎮(zhèn)住宅；3.異地宅基地置換，即出讓原先的宅基地后，在特定的地點(diǎn)獲得新的宅基地。

就目前而言，蘇州市主要通過(guò)《蘇州市宅基地管理暫行辦法》對(duì)于宅基地退出進(jìn)行規(guī)范，文件中對(duì)于宅基地退出主要規(guī)定了三種方式：1.農(nóng)民將住宅出售給符合宅基地申請(qǐng)條件的本集體經(jīng)濟(jì)組織的村民也可將宅基地征為國(guó)有，由出讓人補(bǔ)齊土地出讓金后入市交易；2.農(nóng)民通過(guò)鎮(zhèn)上的農(nóng)民住宅置換中心將住宅置換；3.農(nóng)民自愿退出的宅基地的，可與集體經(jīng)濟(jì)組織自建的農(nóng)民公寓住宅等價(jià)交換。但該文件出臺(tái)于2003年，至今已有15年，很難適應(yīng)當(dāng)前形式的變化，且補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，置換的標(biāo)準(zhǔn)較低，很難激勵(lì)農(nóng)民宅基地退出，因此當(dāng)前急需出臺(tái)新的文件以適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展。

（五）出臺(tái)懲罰措施

宅基地的無(wú)償取得一定程度上給宅基地退出造成了阻礙，許多農(nóng)民覺(jué)得既然宅基地取得不需要任何費(fèi)用，那么就根本不需要退出。也正是由于這樣的思想造成了農(nóng)村用地緊張，但同時(shí)宅基地空置現(xiàn)象嚴(yán)重。因此政府可以出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)定，通過(guò)稅收的方式加重閑置宅基地農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)，反向遏制囤地現(xiàn)象，從而促進(jìn)宅基地合理有序的退出。

參考文獻(xiàn)

[1]張勇、汪應(yīng)宏.農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償研究綜述.【J】中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào).2016.（03）

[2]歐陽(yáng)安蛟、蔡鋒銘、陳立定.農(nóng)村宅基地退出機(jī)制建立探討.【J】中國(guó)土地科學(xué).2009（10）

[3]郭曉鳴、虞洪.建立農(nóng)村宅基地自愿有償退出機(jī)制的現(xiàn)實(shí)分析與政策構(gòu)想——基于四川省的實(shí)證研究【J】.農(nóng)村經(jīng)濟(jì).2016（06）

作者簡(jiǎn)介

盧子達(dá)（1996-），男，漢族，江蘇蘇州，學(xué)生，本科，江蘇師范大學(xué)敬文書(shū)院，主要研究方向?yàn)槊裆谭ǎ?/p>

鄒佳瑤（1997—），女，漢族，江蘇蘇州，學(xué)生，本科，江蘇師范大學(xué)敬文書(shū)院，主要研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)

（作者單位：江蘇師范大學(xué) 敬文書(shū)院）