哈薩克斯坦環(huán)境應(yīng)急體系研究

■文/ 羅楠 張耀東 赫長平 祁然

哈薩克斯坦共和國緊急狀況下的應(yīng)急體系是建立在多層次基礎(chǔ)上的。應(yīng)急組織包括中央和地方政府以及其他組織，形成了多層次、交互運(yùn)行的應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，其目的是為了預(yù)防和減少緊急狀況的發(fā)生。環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急則是由其內(nèi)政部應(yīng)急管理部門攜能源部、地方各級(jí)部門共同發(fā)揮作用。

一、哈薩克斯坦突發(fā)事件應(yīng)急體系概況

哈薩克斯坦共和國政府改制前，突發(fā)事件應(yīng)急部（Emergency Agency of the Republic of Kazakhstan）的主席直接管理并負(fù)責(zé)哈薩克斯坦緊急狀態(tài)下政府機(jī)構(gòu)活動(dòng)。哈薩克斯坦共和國的突發(fā)事件應(yīng)急部是負(fù)責(zé)預(yù)防和減少自然災(zāi)害的中央管理機(jī)構(gòu)。該部門的基本功能是：保護(hù)人員和國土免遭自然災(zāi)害侵害的相關(guān)建議和政策的發(fā)展和實(shí)施；為預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件，對國家系統(tǒng)的維護(hù)和操作；中央和地方行政機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)行動(dòng)，預(yù)防和減少自然災(zāi)害后果；緊急民事規(guī)劃；普通民眾，管理機(jī)構(gòu)官員，各級(jí)行政委員以及應(yīng)急救援人員在緊急狀況下所應(yīng)采取的步驟的培訓(xùn)；整合民防的國家機(jī)制和相關(guān)的國際機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)國際合作；減少自然災(zāi)害危險(xiǎn)性，籌備和應(yīng)對緊急事件方法體系的實(shí)現(xiàn)；緊急救援服務(wù)活動(dòng)的可行性管理體系；活動(dòng)、控制和維護(hù)監(jiān)控系統(tǒng)，通信和預(yù)警，公眾自動(dòng)化應(yīng)急信息管理系統(tǒng)的準(zhǔn)備協(xié)調(diào)；緊急情況人群警報(bào)；組織和執(zhí)行緊急情況下保護(hù)人口和領(lǐng)土的問題的研究；合規(guī)性建設(shè)項(xiàng)目和城市規(guī)劃文件作為對民事保護(hù)要求的一部分的國家級(jí)專家鑒定；人道主義的促進(jìn)作用同國際人道主義援助的協(xié)調(diào)。

哈薩克斯坦政府改革之后，由內(nèi)政部下設(shè)的緊急情況委員會(huì)（Committee for Emergency Situations）負(fù)責(zé)突發(fā)事件的應(yīng)急工作，哈薩克斯坦環(huán)境保護(hù)主管部門能源部在其指揮下，參與具體到環(huán)境領(lǐng)域的突發(fā)事件的應(yīng)急工作。

二、各部門環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急職能

(一) 內(nèi)政部

哈薩克斯坦政府機(jī)構(gòu)改革后，由哈薩克斯坦共和國內(nèi)政部下設(shè)的緊急情況委員會(huì)（Committee for Emergency Situations）負(fù)責(zé)突發(fā)事件的應(yīng)急工作。該委員會(huì)根據(jù)哈薩克斯坦相關(guān)立法，實(shí)施民事保護(hù)職能，預(yù)防和應(yīng)對自然或人為緊急情況，組織預(yù)防和抑制火災(zāi)等，也負(fù)責(zé)民防領(lǐng)域的工作。主要任務(wù)包括以下幾個(gè)方面：

1. 政策制定和審批

負(fù)責(zé)制定預(yù)防和消除自然或人為緊急情況的國家政策方針，制定國家預(yù)防和消除緊急情況的運(yùn)行和發(fā)展方針政策；負(fù)責(zé)預(yù)防和消除緊急情況的政策文件的制定和審批；確認(rèn)批準(zhǔn)預(yù)防和消除緊急情況的法規(guī)、指南、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范等；制定公眾、居民區(qū)和經(jīng)濟(jì)設(shè)施在自然和人為的緊急情況下的保護(hù)計(jì)劃及消除行動(dòng)；組織制定預(yù)防和消除緊急情況的目標(biāo)任務(wù)解決方案；在緊急情況下制定、批準(zhǔn)有關(guān)政策和規(guī)范；制定有關(guān)服務(wù)隊(duì)伍和消防人員的規(guī)章制度；制定工業(yè)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的法律制度、程序和技術(shù)規(guī)范；在緊急情況下進(jìn)行救援行動(dòng)的實(shí)體的認(rèn)證。

2. 監(jiān)督管理和監(jiān)測

一是具有監(jiān)督管理職能。該部門負(fù)責(zé)哈薩克斯坦國內(nèi)的應(yīng)急管理工作，并直接監(jiān)督民防工作；在救援和其他緊急行動(dòng)中，管理與預(yù)防和消除緊急情況有關(guān)的軍事單位、專業(yè)救援服務(wù)組織、民防單位和災(zāi)害醫(yī)療中心；開展國家物資儲(chǔ)備的管理、制度的設(shè)計(jì)，并有權(quán)決定物資的轉(zhuǎn)移。二是具有監(jiān)測職能。該部門負(fù)責(zé)建立突發(fā)事件的監(jiān)測系統(tǒng)，并提醒公眾和企業(yè)人為事故及可能的洪水、泥石流、山體滑坡等災(zāi)害的外生事件等；監(jiān)測并預(yù)報(bào)氣候變化情況，用于緊急情況的自動(dòng)信息管理；監(jiān)測企業(yè)的安全生產(chǎn)情況。

3. 組織協(xié)調(diào)和跨部門調(diào)配

協(xié)調(diào)中央和地方行政機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)參與應(yīng)急工作；參與組織人道主義救援；確保公共預(yù)警和通信系統(tǒng)及相關(guān)設(shè)備能夠在緊急情況下立即使用；建立、培訓(xùn)和維護(hù)用于預(yù)防和緊急反應(yīng)的部隊(duì)和資源；緊急調(diào)集各組織的物資和技術(shù)資源，不論其所有權(quán)和部門歸屬，以便在緊急情況下依法使用；與其他中央政府機(jī)構(gòu)組織并開展在其他部門管轄范圍內(nèi)的事故的調(diào)查；向受害者提供緊急醫(yī)療援助，包括在緊急情況下的緊急服務(wù)人員；建立有關(guān)物資儲(chǔ)備，并調(diào)用；協(xié)調(diào)消防、救援等部門，不論其歸屬權(quán)；建立和管理國家預(yù)防和消除緊急狀態(tài)的信息和通信系統(tǒng)，并制定和平時(shí)期和戰(zhàn)時(shí)預(yù)警應(yīng)急系統(tǒng)。

4. 報(bào)告建議和通知

有責(zé)任向上級(jí)部門報(bào)告公眾、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)設(shè)施突發(fā)事件的相關(guān)情況；向哈薩克斯坦政府提供有關(guān)預(yù)防和消除緊急情況的政策建議；向政府提交關(guān)于國家物資儲(chǔ)備的形成和儲(chǔ)存的數(shù)量和成本結(jié)構(gòu)的建議。通知其他的政府機(jī)構(gòu)、個(gè)人和組織有關(guān)應(yīng)急工作的必要措施；在緊急情況下負(fù)責(zé)開展相關(guān)記錄工作。

5. 宣傳教育和培訓(xùn)

組織有關(guān)的應(yīng)急科學(xué)研究，有責(zé)任向公眾、軍人、員工等開展緊急情況預(yù)防和消除方面的宣傳教育；向各領(lǐng)域機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)開展有關(guān)在緊急情況下以先進(jìn)方式保護(hù)設(shè)備的培訓(xùn)；管理應(yīng)急領(lǐng)域的國內(nèi)專家，并在必要時(shí)組織相關(guān)考試；制定民防軍事單位人員、相關(guān)組織和民防領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人培訓(xùn)項(xiàng)目；對有關(guān)預(yù)防和消除緊急情況的政府官員和專家開展宣傳教育和培訓(xùn)。

6. 國際合作

負(fù)責(zé)與其他國家開展有關(guān)在哈薩克斯坦共和國的領(lǐng)土預(yù)防和消除緊急情況的國際合作和支持活動(dòng)。

(二) 能源部

哈薩克斯坦的環(huán)境保護(hù)主管部門隨著哈薩克斯坦的政府改革幾經(jīng)改制，現(xiàn)在將環(huán)境保護(hù)職能納入能源部下。哈薩克斯坦能源部是哈薩克斯坦共和國的中央執(zhí)行機(jī)構(gòu)，出臺(tái)并貫徹執(zhí)行國家相關(guān)政策，除了能源管理相關(guān)的職能外，還包括環(huán)境和自然資源保護(hù)、控制和監(jiān)督管理、城市固體廢物管理、可再生能源管理、國家發(fā)展政策“綠色經(jīng)濟(jì)”的執(zhí)行等職責(zé)。

能源部下設(shè)“綠色經(jīng)濟(jì)”司（Department of“Green Economy”）、環(huán)境監(jiān)測和信息司（Department of Environmental Monitoring and Information）、氣候變化司（Department of Climate Change）、廢物管理司（Department of Waste Management）以及生態(tài)委員會(huì)（Ecology Commission）和環(huán)境管理和控制委員會(huì)（Committee of Environmental Regulation and Control）。

能源部在各地方均設(shè)有地方環(huán)境管理和控制委員會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這些部門負(fù)責(zé)制定相關(guān)的環(huán)境法律法規(guī)，監(jiān)督監(jiān)測地方、企業(yè)的環(huán)境合規(guī)行為，開展必要的國際合作等。

環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)急工作是能源部的職能之一，但其主要是負(fù)責(zé)配合內(nèi)政部開展具體到環(huán)境領(lǐng)域的相關(guān)應(yīng)急工作，主要包括監(jiān)測大氣變化、開展國際領(lǐng)域的環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急合作等。

三、哈薩克斯坦環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急管理特點(diǎn)

(一) 統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)作，共同應(yīng)對突發(fā)事件

哈薩克斯坦的環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急工作由內(nèi)政部的緊急情況委員會(huì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，能源部予以配合。緊急情況委員會(huì)在州、地區(qū)、市三個(gè)行政級(jí)別上都有分支機(jī)構(gòu)。包括：州、地區(qū)和城市部門、民防和軍事部門、急診中心、公眾應(yīng)急救援單位、公眾防火和防泥石流機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)和信息中心、水上救援服務(wù)機(jī)構(gòu)、預(yù)防和減少突發(fā)事件監(jiān)測機(jī)構(gòu)、領(lǐng)土應(yīng)急救援編隊(duì)以及其他企業(yè)和組織。同時(shí)根據(jù)法律規(guī)定，中央政府均可以與該部門合作，預(yù)防和消除各部管轄范圍內(nèi)的緊急情況。此外，預(yù)防和減少緊急情況國家部際委員會(huì)；公路交通運(yùn)輸安全保障部際委員會(huì)、公共流行病學(xué)應(yīng)急委員會(huì)以及科學(xué)和技術(shù)委員會(huì)等也均由該委員會(huì)調(diào)配。

(二) 快速反應(yīng)、建臨時(shí)機(jī)構(gòu)，抽調(diào)人員物資支持工作

按照哈薩克斯坦國家法律要求，發(fā)生應(yīng)急事故時(shí)，事故主必須立即向當(dāng)?shù)刂鞴懿块T報(bào)告，并在報(bào)告后的24小時(shí)內(nèi)成立調(diào)查委員會(huì)，由主要負(fù)責(zé)人員、安全和勞動(dòng)保護(hù)部門的負(fù)責(zé)人、工作人員代表組成。事故的調(diào)查期限不應(yīng)該晚于委員會(huì)成立當(dāng)天后的10個(gè)工作日內(nèi)，突發(fā)環(huán)境事件也是如此。如2012年2月底及3月的快速融雪和豐富降雨引發(fā)了南哈薩克斯坦地區(qū)的洪水，哈薩克政府成立了多個(gè)應(yīng)急指揮部以協(xié)調(diào)救災(zāi)活動(dòng)。部際委員會(huì)是總部的一部分，由政府機(jī)構(gòu)和地方當(dāng)局的代表組成，在地區(qū)層面每周持續(xù)開2-3次會(huì)議討論態(tài)勢的發(fā)展，應(yīng)對措施的進(jìn)度及調(diào)整行動(dòng)計(jì)劃。此外，最高級(jí)別的內(nèi)政部緊急情況委員會(huì)有權(quán)調(diào)配任何組織所屬的與應(yīng)急工作相關(guān)的軍隊(duì)、物資、設(shè)備、技術(shù)資源、醫(yī)療和救援人員等。

(三) 組織救援、與公共服務(wù)機(jī)構(gòu)大力合作

哈薩克斯坦的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)包括紅十字會(huì)與紅新月會(huì)。公共服務(wù)機(jī)構(gòu)在哈薩克斯坦預(yù)防和消除環(huán)境突發(fā)事件中提供物資支持、配合中央和地方層面的應(yīng)急工作，并及時(shí)補(bǔ)位，發(fā)揮了巨大的作用。在上述南哈薩克斯坦地區(qū)洪水案例中，紅新月會(huì)定期參加全國協(xié)會(huì)南哈薩克斯坦地區(qū)分會(huì)。哈薩克斯坦紅新月會(huì)與哈薩克應(yīng)急中心一直在國家和地區(qū)層面協(xié)調(diào)行動(dòng)。紅新月會(huì)的行動(dòng)計(jì)劃是與政府利益相關(guān)方分工協(xié)作以避免重復(fù)性的工作并加強(qiáng)相互之間的進(jìn)一步合作。紅十字與紅新月聯(lián)會(huì)地區(qū)代表與聯(lián)合國機(jī)構(gòu)（人道協(xié)調(diào)廳、開發(fā)計(jì)劃署和兒童基金會(huì)），人道主義援助與民防總局（ECHO），海外救災(zāi)辦公署（USAID），伙伴國在該區(qū)的紅會(huì)（美國、德國、荷蘭和芬蘭紅十字會(huì)）及時(shí)分享應(yīng)對行動(dòng)信息。災(zāi)難過后，哈薩克斯坦紅新月會(huì)進(jìn)行了詳細(xì)的需求評估，并根據(jù)與地方當(dāng)局商定的受損害標(biāo)準(zhǔn)制備了受益者名單。救援物資在奇姆肯特通過紅十字會(huì)與紅新月會(huì)國際聯(lián)合會(huì)（IFRC）的標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)程序購買。

(四) 相互支援、開展國際合作，提高緊急情況應(yīng)急能力

哈薩克斯坦能源部與內(nèi)政部均在環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急的國際合作領(lǐng)域做出了努力。內(nèi)政部的職責(zé)之一就是組織開展其他國家針對在哈發(fā)生的突發(fā)事件的應(yīng)急合作。2014年5月中國和哈薩克斯坦簽署了“中國-哈薩克斯坦緊急情況應(yīng)急預(yù)案”，按照預(yù)案精神，當(dāng)發(fā)生緊急情況而且無法單靠一方力量處置時(shí)兩國可協(xié)同處理。該預(yù)案的通過將開創(chuàng)相互支援機(jī)制，增加中哈雙方經(jīng)驗(yàn)交流機(jī)會(huì)，提高緊急情況應(yīng)急能力和處置能力。中哈兩國還專門就環(huán)境突發(fā)事件開展了多次合作。