個稅改革關(guān)鍵在于完善征稅模式

郭凡禮

時隔七年，個稅改革再一次進入大眾視野。

3月5日，李克強總理在《2018年政府工作報告》中提出，提高個人所得稅起征點，增加子女教育、大病醫(yī)療等專項費用扣除，合理減負，鼓勵人民群眾通過勞動增加收入、邁向富裕。隨后，提高個稅起征點的話題受到“兩會”代表委員們積極響應(yīng)，并引起輿論廣泛討論，由此成為了此次“兩會”的大熱門。但制定個稅起征點需要統(tǒng)籌考慮很多因素，我國要想實現(xiàn)個稅改革成功，真正實現(xiàn)合理減輕稅負的目標，不能只關(guān)注起征點問題，應(yīng)完善個稅征稅模式，將分類稅制轉(zhuǎn)化為分類與綜合稅制相結(jié)合。

個稅起征點亟待調(diào)整

在經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)中向好，居民收入連年增長的大背景下，提高個人所得稅起征點顯得尤為重要。個稅起征點關(guān)系到人民的生活底線，適當提高起征點對中低收入群體減稅減負意義重大。同時，提高個稅起征點還可以降低個人勞動所得的稅負，適當平衡勞動所得與資本所得的稅負水平。而對于我國的個稅改革，人們已等待太久了。

在我國成立之初，雖然存在個人所得稅這個稅種，卻由于我國生產(chǎn)力和人均收入水平低，實行低工資制，一直沒有開征個稅。直到1980年，國家頒布《中華人民共和國個人所得稅法》，啟動了個人所得稅的征收，個人所得稅才開始與我們的生活息息相關(guān)。

1980年，我國將個稅起征點確定為800元。后來，個稅歷經(jīng)了三次調(diào)整，每次調(diào)整都緊跟時代，與人民生活水平相適應(yīng)。2005年初，廣東財政對個稅免征額提高進行調(diào)研，隨后全國人大常委會表決通過，修改個人所得稅法，免征額提高至1600元；2007年，全國人民代表大會常務(wù)委員會對個人所得稅法進行了第四次修正，個人所得稅免征額由1600元提高到2000元。2011年，政府將個稅起征點從2000元提高到3500元，納稅人從9000多萬人減少至3000多萬人，納稅面由28%降至8%左右，減輕了人民的負擔。但之后七年，個稅起征點未做調(diào)整，已經(jīng)大幅落后于經(jīng)濟水平，納稅人再次大幅增長。

過去五年來，中國經(jīng)濟實力躍上新臺階，中國居民收入年均增長7.4%，超過經(jīng)濟增速。在居民收入不斷增長的情況下，3500元的個人所得稅起征點使得個人所得稅逐漸淪為“工薪所得稅”，中低收入的工薪階層成為個稅的征收主體，使得這部分百姓的稅收壓力變大。3500元的個稅征稅點已不適應(yīng)當前的狀況，因此需要做進一步的上調(diào)，以減少中低收入者的壓力。

根據(jù)今年“兩會”的最新消息，我國即將再次進行的個稅改革，將根據(jù)居民的基本生活消費水平的變化來提出政策性建議。除了提高起征點，此次個稅改革更凸顯專項扣除的新內(nèi)涵，首選重點是子女教育、大病醫(yī)療等百姓最急需最關(guān)切的方面。

改革會將分類稅制轉(zhuǎn)化為綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅稅制，下一步將加快啟動稅改方案，同時啟動個人所得稅的修法。相信通過這些改革，能夠使個人所得稅納稅人的稅負更加合理，更好地顯現(xiàn)個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配、促進社會公平的積極效應(yīng)。

提高起征點須統(tǒng)籌考慮多種因素

提高個稅起征點無疑是件好事，但具體提升多少，每個人都有不同的說法。

政協(xié)委員董明珠提案，把免征額從3500元上調(diào)至10000元。致公黨中央、農(nóng)工黨中央也有相關(guān)提案，提出以家庭為單位計征個稅。全國工商聯(lián)也提案建議將個稅起征點提升至7000元，同時建議降低個人所得稅最高邊際稅率，從3%-45%降至3%-30%以下。

個稅起征點的高低取決于生活成本的測算，稅率制度改革的目的是調(diào)節(jié)公平，個稅實際上是平衡國家的收入和老百姓的收入。目前，我國的個人所得稅采用7級累進稅率。累進稅率主要的考慮就是調(diào)節(jié)公平，累進的程度越大，就意味著調(diào)節(jié)的力度更大，高收入者繳的稅就越多，他們在稅收方面做的貢獻就越大。而且，個人稅負也并不僅僅由個稅起征點一項所決定，它與稅率、級次和征收范圍等內(nèi)容也直接相關(guān)。

現(xiàn)階段提高個稅起征點、調(diào)整稅率級次要統(tǒng)籌考慮多方面的因素，根據(jù)居民的基本生活消費水平的變化來確定。此外，還要考慮到吸引人才、稅制簡化等方面的需要，以及社會對這種調(diào)節(jié)公平的期待。

因此，個稅起征點提高的幅度不會太大，因為如果大幅提高后對中低收入群體未必公平。雖然這些群體不繳或者少繳稅，但是財政收入同步減少，用于改善民生、脫貧攻堅的科技、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域的財政支出也相應(yīng)減少。如果個人所得稅最高邊際稅率從3%-45%降至3%-30%以下，高收入者在稅收方面做的貢獻就會大幅減少。

合理減輕稅負的有效路徑

從當下我國的居民收入情況來看，人與人之間的財富收入差異，主要不是由工資引起。能夠帶來大額收入的往往是資源類、經(jīng)營類的收入。所以，一方面，理論上應(yīng)把所有的收入都納入征收對象，但在另一方面，實際上，擁有這類收入的人往往具有多種合理避稅的手段。

由于目前納稅人的收入、開支、家庭等涉稅信息分散在銀行、房產(chǎn)、公安、民政等多個部門，缺乏相應(yīng)法律支撐很難打破部門之間的信息孤島。此外，當前仍然存在大量現(xiàn)金交易等情況。因此，建立綜合與分類相結(jié)合的個稅征管模式不會一蹴而就。這時個稅就從一種調(diào)節(jié)稅變?yōu)榱巳祟^稅，甚至于變?yōu)榱酥赶蚬ば诫A層的人頭稅。

因此，我們要改革完善個稅征稅模式，將分類稅制轉(zhuǎn)化為分類與綜合稅制相結(jié)合的征稅模式，將一些勞動性所得，比如工資薪金、稿酬等，作為綜合所得合并起來，然后再確定一個基本減除費用，也就是“起征點”，再進行征稅。

不過，綜合稅對稅務(wù)系統(tǒng)的要求很高，家庭的收入、支出情況，需要健全的個人收入和財產(chǎn)的信息系統(tǒng)，很難短時間內(nèi)落實。在改革落實之前，就需要不斷適度調(diào)高個稅免征額，帶來更多公平，增加群眾獲得感。

循序漸進完善專項費用扣除制度

制定統(tǒng)一的個稅起征點只能解決普適性問題，不能兼顧到個體差異。納稅人因為醫(yī)療、教育等特殊情況導(dǎo)致生活負擔上升就會產(chǎn)生新的不公平。

面對這個問題，此次個人所得稅改革前所未有地增加了專項費用扣除，李克強總理在《2018年政府工作報告》中提出首先增加專項費用扣除的是子女教育、大病醫(yī)療等老百姓最急需最關(guān)切的領(lǐng)域。當然，具體專項扣除項目的規(guī)模和數(shù)目會根據(jù)實際的情況來進行確定。

專項費用扣除要有憑據(jù)，比如醫(yī)療憑據(jù)、教育收費憑據(jù)等。但是由于我國的技術(shù)條件、信息化水平、征管條件等還需要進一步完善，因此專項費用扣除的制度建設(shè)將會是漸進式的，不會一步到位。

此外，專項費用扣除的具體操作還需要細化。現(xiàn)在政府提出了這個方向，但扣除的標準、流程都沒有出臺，還要寫到個稅的修正案中，等到立法完成以后，才能真正操作實施。

目前，美國個稅制度在抵扣項方面比較完善，美國個稅扣除項分為標準扣除和分類扣除兩種方式，房貸利息、教育與培訓支出等都在扣除項之列。我國根據(jù)社會配套條件和征管機制的完善程度，可適當增加專項附加扣除項目，比如再教育支出、贍養(yǎng)撫養(yǎng)支出、首套房貸利息等支出。

因此從科學的角度考慮，個稅改革不能只關(guān)注起征點問題，根據(jù)家庭收入和扣除項目實行綜合征稅，個稅改革才能真正取得成功。

（作者：國家發(fā)展改革委特邀研究員）