完善社會(huì)治理 實(shí)現(xiàn)共治共享—對(duì)租購(gòu)并舉住房體系建設(shè)的思考

■ 田國(guó)興 顧 航

建立租購(gòu)并舉的住房體系，無論是從理論還是實(shí)踐上，都存在著突破現(xiàn)行法律規(guī)定、利益主體之間不平衡、風(fēng)險(xiǎn)防范不足等問題。為此，要在政府監(jiān)管責(zé)任、保障集體個(gè)人利益、選擇適宜運(yùn)行模式、建立合理分配體系等方面加以完善，確保租購(gòu)并舉住房體系建設(shè)順利推進(jìn)。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“堅(jiān)持房子是用來住的，不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居?！睘樽》恐贫雀母镏该髁朔较颉Ｖ挥薪⒍嘀黧w供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，才能實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居的目標(biāo)。

一、租購(gòu)并舉是住房體系的重大突破

改革開放40年，我國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度不斷加快，但在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的治理模式下，城鄉(xiāng)發(fā)展的速度和規(guī)模差距日益加大。具體到土地的利用上，一方面，城市的飛速發(fā)展，使得住房需求不斷增加，但內(nèi)部可用土地日趨緊張；另一方面，小城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村地區(qū)地廣人稀，缺乏完備的基礎(chǔ)設(shè)施，大量農(nóng)村居民涌入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，以獲得更高的收入。為了節(jié)省住房開支，外來務(wù)工人員通常選擇城市邊緣的農(nóng)村租屋，“城中村”和“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)運(yùn)而生，帶來城鄉(xiāng)環(huán)境惡化，加大社會(huì)治理難度。按照黨的十八大提出的“建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求”精神要求，北京、上海等城市進(jìn)行了利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)保障性住房，解決外來務(wù)工人員住房問題的嘗試，不但解決了外來人員住房難、住房貴的問題，也增加了農(nóng)村集體組織的收益，受到多方歡迎。針對(duì)新市民不斷增加，內(nèi)部住房建設(shè)用地緊張的實(shí)際，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕39號(hào)），明確提出：“以建立購(gòu)租并舉的住房制度為主要方向，健全以市場(chǎng)配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系。支持住房租賃消費(fèi)，促進(jìn)住房租賃市場(chǎng)健康發(fā)展?！睘檎J(rèn)真落實(shí)這一政策，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》（建房〔2017〕153號(hào)）明確提出：“超大城市、特大城市可開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)工作?！?017年8月21日，國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》（國(guó)土資發(fā)〔2017〕100號(hào)）正式提出，在北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個(gè)城市進(jìn)行集體建設(shè)用地租賃住房試點(diǎn)工作，進(jìn)一步明確了試點(diǎn)城市。

上述規(guī)定的出臺(tái)，無疑將增加租賃住房數(shù)量，為改善城市住房供求矛盾起到了一定的作用。具體表現(xiàn)為：其一，有利于構(gòu)建租住并舉的多元化住房體系。試點(diǎn)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房，開創(chuàng)了土地利用的新模式，對(duì)于探索形成租購(gòu)并舉的住房結(jié)構(gòu)，豐富房地產(chǎn)開發(fā)形式，推進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展起到促進(jìn)作用。其二，有利于緩和城市建設(shè)用地嚴(yán)峻的供求形勢(shì)，解決部分地區(qū)房源不足的問題。集體用地建設(shè)租賃房的出現(xiàn)，代表著一批低價(jià)土地將入市，由此產(chǎn)生一批低價(jià)房屋，加大租賃市場(chǎng)供給，對(duì)于抑制居高不下的房?jī)r(jià)和租金會(huì)造成深遠(yuǎn)影響。同時(shí)，在集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房，無需將土地征收為國(guó)有后再進(jìn)行拍賣和施工，減少了租賃住房建設(shè)的繁瑣過程和成本。其三，有利于增加農(nóng)村集體組織成員的收益。開展集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，能夠讓農(nóng)民得到集體土地所有權(quán)的收益，豐富了農(nóng)民收入來源，完善土地合理化配置和節(jié)約利用。其四，有利于城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。開展集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房試點(diǎn)，有利于促進(jìn)城市人口向鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，優(yōu)化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，探索一條城鄉(xiāng)用地的新道路。

二、租購(gòu)并舉制度面臨的困境

集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房，對(duì)于轉(zhuǎn)變?cè)杏^念、管理機(jī)制，緩解土地供求矛盾，解決部分城市房源不足，推動(dòng)租購(gòu)住房體系建設(shè)起到一定作用，但也存在諸多問題：

（一）突破現(xiàn)行法律規(guī)定

《土地管理法》明確規(guī)定，國(guó)家對(duì)土地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制制度，土地分為國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有土地，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有土地等三種情況外，其它單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，這對(duì)農(nóng)民集體所有土地用地的主體予以了明確。將集體所有土地用于建設(shè)租賃住房突破了法律的硬性規(guī)定，屬于違法行為。

（二）開發(fā)主體難以選擇

國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》（國(guó)土資發(fā)〔2017〕100號(hào)），明確提出適用農(nóng)民集體所有土地建設(shè)租賃住房的主體及運(yùn)營(yíng)方式，即村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可以自行開發(fā)運(yùn)營(yíng)，也可以通過聯(lián)營(yíng)、入股等方式建設(shè)運(yùn)營(yíng)集體租賃住房。但農(nóng)民集體所有土地建設(shè)租賃住房只能出租，不能出售，資金回收周期長(zhǎng)，造成村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織有開發(fā)的積極性，但集體經(jīng)濟(jì)薄弱，無力開發(fā)；社會(huì)資本因?yàn)殚_發(fā)資金回?cái)n周期長(zhǎng)，效果不佳，因而缺乏積極性；政府制定這項(xiàng)政策的目的是鼓勵(lì)社會(huì)資本投入，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，如果政府在農(nóng)民集體所有土地建設(shè)租賃住房上投入資金太多，就會(huì)影響其他方面的資金投入，有違政策設(shè)計(jì)的愿景。

（三）利益關(guān)系難以平衡

用農(nóng)民集體所有土地建設(shè)租賃住房的出發(fā)點(diǎn)是緩解城市建設(shè)用地供需矛盾，解決部分城市房源不足，推動(dòng)租購(gòu)住房體系建設(shè)，增加農(nóng)民收入。但農(nóng)村集體組織提供建設(shè)用地是為了獲得更大的土地收益，切實(shí)增加農(nóng)民的收入，社會(huì)資本參與開發(fā)是為了獲得好的市場(chǎng)回報(bào)，承租人的想法是怎樣以較低的付出來獲得房屋的租賃權(quán)。租金過高，租戶承擔(dān)不起，有違政策出臺(tái)的初衷；租金過低，勢(shì)必影響農(nóng)村集體組織和開發(fā)商的積極性。如何妥善協(xié)調(diào)政府、農(nóng)村集體組織、房地產(chǎn)商、租賃對(duì)象之間的利益與沖突也是一道難題。

（四）監(jiān)管難以到位

農(nóng)民集體所有土地建設(shè)租賃住房突破現(xiàn)有用途管制制度規(guī)定，增加管理難度，以租代售，為“小產(chǎn)權(quán)”埋下隱患，容易導(dǎo)致商業(yè)資本的大規(guī)模進(jìn)入，原本的只租不售變成空談，取而代之的是房地產(chǎn)開發(fā)商品化。租賃所面向的對(duì)象及房屋價(jià)格交由政府決定，無法有效發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的決定性作用，難以體現(xiàn)公平。租賃合同按照市場(chǎng)原則，由租賃雙方協(xié)商簽訂，有可能推高租賃住房租金，損害消費(fèi)者利益。

三、租購(gòu)并舉住房系統(tǒng)建設(shè)的法律考量

（一）完善現(xiàn)有法律規(guī)定

2018年3月5日，在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上，李克強(qiáng)總理所做的政府工作報(bào)告中明確提出“支持居民自住購(gòu)房需求，培育住房租賃市場(chǎng)，發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房。加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓廣大人民群眾早日實(shí)現(xiàn)安居宜居?！碑?dāng)前，要在認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上刪改《土地管理法》，尤其是在有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地方面要做出適當(dāng)調(diào)整，確立農(nóng)村集體所有土地建設(shè)租賃住房的合法性地位，合理制定制定土地規(guī)劃，確保我國(guó)的18億畝耕地紅線不被動(dòng)搖，在保護(hù)耕地的基礎(chǔ)上妥善規(guī)劃和利用集體所有土地，來進(jìn)一步提高農(nóng)村集體土地利用價(jià)值，增加農(nóng)民收入。

（二）合理選擇運(yùn)營(yíng)模式

由于各地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，選擇農(nóng)村集體所有土地建設(shè)租賃住房開發(fā)模式，應(yīng)當(dāng)因地制宜，合理選擇運(yùn)營(yíng)管理模式。目前管理模式主要有集體型、政府型和運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)型三種管理模式。

第一，集體主導(dǎo)型。對(duì)于經(jīng)濟(jì)水平較高的村集體，可以采取自營(yíng)的模式，由村集體建設(shè)租賃住房對(duì)外出租，取得的經(jīng)濟(jì)收益全部由農(nóng)村集體組織所有，組織內(nèi)部的農(nóng)民通過合理的分配方式共享收益。政府除了建立科學(xué)、公平、合理規(guī)則，進(jìn)行必要的監(jiān)管外，還應(yīng)適當(dāng)給予政策和財(cái)政支持，保障集體組織在合法范圍內(nèi)作為所有者獲得其應(yīng)有利益。

第二，運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)型。政府提供一定的政策法律支持，運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)租賃住房進(jìn)行投資、籌資、運(yùn)營(yíng)和管理，吸引各類主體投資方投資建設(shè)，運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)按照公司法的規(guī)定，利用市場(chǎng)運(yùn)作手段，以保本微利的方式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，體現(xiàn)公共服務(wù)的特性。

第三，政府主導(dǎo)型模式。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較差，難以自行開發(fā)建設(shè)的農(nóng)村集體組織，政府在前期先對(duì)土地進(jìn)行承包，同時(shí)開發(fā)建設(shè)。集體組織通過將土地出讓給政府的方式，來取得一定的租金收入。同時(shí)，政府將一些如物業(yè)等低成本管理項(xiàng)目交給集體組織，對(duì)農(nóng)村集體組織提供有效支持。在具體操作中要正確處理好政府和農(nóng)村集體組織的關(guān)系，在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上確定租賃價(jià)格，明確各方當(dāng)事人應(yīng)得的權(quán)利及應(yīng)盡的義務(wù)，以及當(dāng)違反相關(guān)政策法規(guī)時(shí)，違約方應(yīng)承擔(dān)的必要風(fēng)險(xiǎn)及責(zé)任。

（三）建立合理分配機(jī)制

集體土地建設(shè)租賃住房出現(xiàn)的許多利益問題，根本原因是我國(guó)城市及農(nóng)村土地資源配置不合理。需明確政府、農(nóng)村集體組織、租賃住房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)以及合法租房者多方面享受的權(quán)益和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。在城市建設(shè)過程中，要妥善安排建設(shè)用地和公益用地，提前預(yù)留一部分保障性住房建設(shè)用地，充分考慮和關(guān)注低收入弱勢(shì)群體的利益。制定有關(guān)集體所有土地建設(shè)租賃住房政策的法律法規(guī)，合理利用土地資源，切實(shí)提高農(nóng)民收入。在利益分配方面，首先要對(duì)屬于集體組織內(nèi)部的個(gè)人進(jìn)行確權(quán)，按照人口或其他標(biāo)準(zhǔn)對(duì)收益進(jìn)行合理合法分配。在租賃住房投入使用上，涉及房屋權(quán)登記時(shí)，要聯(lián)合多部門，這樣可以對(duì)城市土地的地價(jià)產(chǎn)生降溫的作用，對(duì)城市內(nèi)的高額房?jī)r(jià)產(chǎn)生一定的沖擊。但是，采取“集體土地建設(shè)租賃住房”的試點(diǎn)方案，只能暫時(shí)緩解土地資源矛盾。創(chuàng)建合理的土地資源分配體系，增加合理數(shù)量的租賃房進(jìn)入市場(chǎng)，才能既解決城市用地緊張，又促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）強(qiáng)化政府監(jiān)管責(zé)任

土地是農(nóng)民集體的基礎(chǔ)性財(cái)產(chǎn)，政府在試點(diǎn)推廣集體土地建設(shè)租賃住房，要提高對(duì)農(nóng)村集體土地所有者地位和應(yīng)享有土地權(quán)益的認(rèn)識(shí)，要確保農(nóng)民能夠在政策的制定和實(shí)施中獲得知情權(quán)、決策權(quán)，為制度健全提供相應(yīng)的建議，完善相關(guān)反饋渠道。增強(qiáng)對(duì)政策下租賃住房的監(jiān)督和管理，嚴(yán)格防止以租賃為名進(jìn)行非法銷售的行為。充分考慮各參與主體的權(quán)益，對(duì)租賃價(jià)格調(diào)整、合同屆滿的延期以及梯度房屋歸屬進(jìn)行詳細(xì)的約定。國(guó)土資源、住房建設(shè)部等部門要相互配合，引導(dǎo)增強(qiáng)相互協(xié)作，營(yíng)造完善合理的租賃市場(chǎng)規(guī)范。

集體土地建設(shè)租賃住房只能暫時(shí)緩解土地資源矛盾。創(chuàng)建合理的土地資源分配體系，增加合理數(shù)量的租賃房進(jìn)入市場(chǎng)，才能既解決城市用地緊張，又能夠促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

這次試點(diǎn)的13個(gè)農(nóng)村集體建設(shè)用地租賃合法化的城市，將固有的城鄉(xiāng)土地所有形式進(jìn)行了一些改變，提高了由農(nóng)村集體組織所有的土地利用效率。雖然目前集體建設(shè)用地的用途只限于租賃，不能出售，但對(duì)于在集體所有制土地建造商品房的愿景來說，已經(jīng)是邁出了一大步。這項(xiàng)政策成功打破了之前農(nóng)村集體所有制土地只有變?yōu)閲?guó)家所有才能建設(shè)商品房的情況，是對(duì)住房供求側(cè)不平衡不充分的改變，回應(yīng)了人民群眾對(duì)美好生活的期盼，必將對(duì)今后房?jī)r(jià)的走勢(shì)產(chǎn)生影響，政策效果將會(huì)在實(shí)踐中逐步顯現(xiàn)出來。