萊蕪市生態(tài)紅線劃定研究

薛林，張憲堯

（1.萊蕪市環(huán)境保護(hù)局，山東 萊蕪 271100；2.萊蕪市國(guó)土資源局，山東 萊蕪 271100）

生態(tài)紅線是指對(duì)維護(hù)國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義，必須實(shí)行嚴(yán)格管理和維護(hù)的國(guó)土空間邊界線[1、2]。要在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，這一事項(xiàng)是“國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)”中明確提出的?？茖W(xué)劃定生態(tài)紅線區(qū)域，構(gòu)建與優(yōu)化國(guó)土生態(tài)安全格局，對(duì)于有效加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管、保障生態(tài)安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有極為重要的意義[3、4]。按照“科學(xué)性、統(tǒng)籌性、強(qiáng)制性”的原則[5、6]，萊蕪市共劃定3類(lèi)，分別是“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)和其他重要區(qū)域”，將實(shí)現(xiàn)在主體功能區(qū)規(guī)劃指導(dǎo)下，細(xì)化生態(tài)空間保護(hù)和管控的措施，全面自然恢復(fù)為主的方針，貫徹節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先的理念，預(yù)防和控制各種不合理的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)對(duì)生態(tài)功能的破壞，構(gòu)建生態(tài)安全格局，推動(dòng)科學(xué)發(fā)展[7、8]。

1 萊蕪市生態(tài)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀

1.1 環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)現(xiàn)狀

根據(jù)《萊蕪市環(huán)境質(zhì)量報(bào)告書(shū)（2014年）》，萊蕪市城市環(huán)境空氣質(zhì)量較好，空氣質(zhì)量日?qǐng)?bào)污染指數(shù)范圍在28～198之間，全年優(yōu)良天數(shù)236天，比2013年增加32天，空氣質(zhì)量日?qǐng)?bào)良好率64.6%；2014年對(duì)反映萊蕪市水環(huán)境質(zhì)量的牟汶河、方下河、嘶馬河、瀛汶河、辛莊河、顏莊河、孝義河等7條河流19個(gè)斷面進(jìn)行了監(jiān)測(cè)[7、8]。從監(jiān)測(cè)結(jié)果來(lái)看，萊蕪市部分水體已受到不同程度的污染，主要污染物為氨氮、總氮、石油類(lèi)。萊蕪市各功能區(qū)晝間、夜間等效聲級(jí)均達(dá)到《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3096-2008）相應(yīng)功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)要求，平均等效聲級(jí)晝間53.3dB，夜間45.8dB，與2013年相比，分別降低1.5dB和1.1dB。除工業(yè)區(qū)晝間等效聲級(jí)有所降低，其它各功能區(qū)晝、夜間等效聲級(jí)均有不同程度的升高。區(qū)域環(huán)境噪聲總體水平等級(jí)為二級(jí)，對(duì)應(yīng)評(píng)價(jià)為“較好”。

1.2 森林資源環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀

萊蕪市現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)和森林公園主要有萊蕪華山國(guó)家森林公園、萊蕪棋山幽峽國(guó)家森林公園、云臺(tái)山省級(jí)森林公園、萊蕪九龍大峽谷省級(jí)地質(zhì)公園等。萊蕪市市域、鋼城區(qū)和萊城區(qū)森林覆蓋率均超過(guò)國(guó)家森林城市要求的30%。萊蕪市森林資源分布較為集中，主要分布在北、東、南三面山地丘陵區(qū)域。

1.3 土地利用和生態(tài)景觀建設(shè)現(xiàn)狀

根據(jù)萊蕪市土地利用統(tǒng)計(jì)，萊蕪市土地總面積224,621.44公頃，其中城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地30,537.84公頃、交通設(shè)施用地1976.23公頃、水域及水利設(shè)施用地9823.99公頃、耕地62,614.32公頃、林地77,502公頃、草地2993.01公頃、園地32,703.59公頃、其他用地6470.46公頃。近年來(lái)，萊蕪市全面推進(jìn)生態(tài)建設(shè)，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，承載能力不斷提升，已完成增綠造林面積6.6萬(wàn)畝，城市建成區(qū)綠化覆蓋率達(dá)到了43.2%，綠地率達(dá)到了40.63%，公園綠地面積人均為18.6平方米。

2 萊蕪市存在的主要生態(tài)問(wèn)題分析

2.1 萊蕪市環(huán)境問(wèn)題趨勢(shì)分析

萊蕪市屬魯中南中低山丘陵區(qū)堆積山間平原亞區(qū)，海拔小于200米，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性一般。萊蕪市是典型的重工業(yè)城市，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)偏重，發(fā)展方式較為粗放，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境容量的矛盾較為突出，環(huán)境承載壓力較大。長(zhǎng)期以來(lái)形成的以鋼鐵工業(yè)為龍頭，冶金、能源建材等為支柱的重工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和工業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，污染物排放量大，結(jié)構(gòu)性污染比較嚴(yán)重，新增煤炭的消耗使污染減排的任務(wù)更加艱巨，以及城鎮(zhèn)化步伐的加快，使空氣質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境惡化問(wèn)題日益突出，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的化肥、農(nóng)藥等頻繁施用，面源污染比較顯著，以上原因嚴(yán)重影響了萊蕪市的生態(tài)環(huán)境。

2.2 萊蕪市水資源較為緊缺，供需矛盾較為突出

萊蕪為魯中山區(qū)，降水量小、匯水面積小，但是工農(nóng)業(yè)、生活用水的需求量大，造成了水資源嚴(yán)重緊張的局面；同時(shí)，水資源在萊蕪市地區(qū)分布方面也不均，年際變化同樣懸殊，導(dǎo)致了萊蕪市域性、季節(jié)性缺水和枯水年份缺水非常突出的情況。2020年，預(yù)測(cè)全市用水量為4.27億方，能維持基本平衡，但到2030年，萊蕪市用水量將達(dá)到4.85億方，水資源緊缺，供需矛盾將更加突出[9]。

2.3 萊蕪市森林資源生態(tài)問(wèn)題分析

萊蕪市森林覆蓋率較低，林地結(jié)構(gòu)單一現(xiàn)象依然存在，生物多樣性依然貧乏。山區(qū)采石問(wèn)題較為嚴(yán)重。萊蕪市域內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)仍然較弱，主要體現(xiàn)在涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、維護(hù)生物多樣性、滯洪分洪等方面，還不能真正成為改善環(huán)境、改善生態(tài)、保護(hù)人民生產(chǎn)、生活的有效生態(tài)屏障。山體利用存在的問(wèn)題有：采石挖土問(wèn)題、劈山建設(shè)問(wèn)題、亂搭亂建問(wèn)題、植被結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題、毀林種果問(wèn)題等。

2.4 土地利用現(xiàn)狀問(wèn)題分析

萊蕪市未來(lái)自身可直接利用的土地十分有限，土地資源日益緊張，為求自身發(fā)展，其占用耕地、園地、林地進(jìn)行建設(shè)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。根據(jù)2009年二次調(diào)查數(shù)據(jù)萊蕪市耕地面積為72,366.73公頃，人均耕地面積僅0.054公頃，接近0.045公頃/人的國(guó)際警戒線。萊蕪市規(guī)劃在2020年劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積為67,357.07公頃，生態(tài)用地總體呈現(xiàn)減少趨勢(shì)，導(dǎo)致其生態(tài)環(huán)境脆弱性增強(qiáng)。

3 萊蕪市生態(tài)紅線劃定范圍確定

3.1 萊蕪市生態(tài)紅線區(qū)識(shí)別劃定原則

依據(jù)國(guó)家《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》和《山東省生態(tài)紅線劃定技術(shù)方案》的總體要求，萊蕪市生態(tài)紅線范圍初步確定為三大類(lèi)，分別是禁止開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)/生態(tài)敏感區(qū)和其他重要區(qū)域[7、8]。萊蕪市禁止開(kāi)發(fā)區(qū)主要包括森林公園、地質(zhì)公園、飲用水源地保護(hù)區(qū)。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主要包括水源涵養(yǎng)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、水土保持生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、生物多樣性保護(hù)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)和防風(fēng)固沙生態(tài)功能保護(hù)區(qū)。生態(tài)敏感區(qū)包括水土流失敏感區(qū)和土地沙化敏感區(qū)。其他重要區(qū)域主要包括雪野水庫(kù)和國(guó)家級(jí)公益林等。

3.2 禁止開(kāi)發(fā)區(qū)

基于生態(tài)紅線區(qū)識(shí)別劃定原則，萊蕪市禁止開(kāi)發(fā)區(qū)紅線包括3種類(lèi)型，包括森林公園、地質(zhì)公園和飲用水水源保護(hù)區(qū)。其中，森林公園共2處，分別為華山國(guó)家森林公園和棋山幽峽國(guó)家森林公園，將國(guó)家森林公園的全部區(qū)域納入生態(tài)紅線，總面積90.116km2，占萊蕪市國(guó)土總面積的4.01%。地質(zhì)公園共1處，即九龍大峽谷省級(jí)地質(zhì)公園。將地質(zhì)公園一級(jí)、二級(jí)和三級(jí)保護(hù)區(qū)劃入生態(tài)紅線，總面積4.54km2，占萊蕪市國(guó)土總面積的0.20%。飲用水源保護(hù)區(qū)共10處，其中地表飲用水源地保護(hù)區(qū)3處，地下水飲用水源地保護(hù)區(qū)7處，將水源保護(hù)地的一級(jí)、二級(jí)保護(hù)區(qū)劃入生態(tài)紅線，總面積87.19km2，占萊蕪市國(guó)土總面積的3.88%。將飲用水水源保護(hù)地一級(jí)保護(hù)區(qū)納入省級(jí)生態(tài)紅線一級(jí)管控區(qū)，總面積為1.79km2，占萊蕪市國(guó)土總面積的0.08%。

3.3 重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)及生態(tài)敏感區(qū)

根據(jù)不同類(lèi)型重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)的主要服務(wù)功能，開(kāi)展生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)重要性和敏感性評(píng)價(jià)與等級(jí)劃分，評(píng)價(jià)內(nèi)容包括水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性保護(hù)等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，將高等級(jí)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)重要區(qū)納入生態(tài)紅線；水土流失和土地沙化等敏感性評(píng)價(jià)，將極敏感區(qū)納入生態(tài)紅線區(qū)域[7、8]。萊蕪市水源涵養(yǎng)功能紅線主要分布在萊蕪市中部、東部等區(qū)域，共劃定水源涵養(yǎng)生態(tài)紅線區(qū)14個(gè)，總面積為158.40km2，占全市國(guó)土面積的7.05%。萊蕪市水土保持功能紅線主要分布在萊蕪市北部、東部和南部等區(qū)域，共劃定水土保持生態(tài)紅線區(qū)15個(gè)，總面積為297.27km2，占全市國(guó)土面積的13.24%。

4 生態(tài)紅線管控措施

4.1 生態(tài)紅線管控實(shí)施原則

生態(tài)紅線須依據(jù)生態(tài)服務(wù)功能類(lèi)型和管理嚴(yán)格程度實(shí)施分類(lèi)、分區(qū)管理，做到分類(lèi)施策[7]。生態(tài)紅線劃定后，應(yīng)不斷夯實(shí)工作基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)以下管控要求：1）性質(zhì)不轉(zhuǎn)換：生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)的自然生態(tài)用地不可轉(zhuǎn)換為非生態(tài)用地，生態(tài)保護(hù)的主體對(duì)象保持相對(duì)穩(wěn)定；2）功能不降低：生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)功能能夠持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮，退化生態(tài)系統(tǒng)功能得到不斷改善；3）面積不減少：生態(tài)紅線區(qū)邊界保持相對(duì)固定，區(qū)域面積規(guī)模不可隨意減少；4）責(zé)任不改變：生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)的林地、草地、濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)按照現(xiàn)行行政管理體制實(shí)行分類(lèi)管理，各級(jí)地方政府和相關(guān)主管部門(mén)對(duì)紅線區(qū)共同履行監(jiān)管職責(zé)。

4.2 實(shí)施生態(tài)紅線區(qū)分級(jí)管控

依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能保護(hù)的重要程度及保護(hù)和管理的嚴(yán)格程度，生態(tài)紅線區(qū)域?qū)嵭蟹旨?jí)管理[7、8]，分為一級(jí)管控區(qū)和二級(jí)管控區(qū)。一級(jí)管控區(qū)至少包含以下區(qū)域：飲用水水源保護(hù)區(qū)的一級(jí)保護(hù)區(qū)、省級(jí)及以上地質(zhì)公園的一級(jí)保護(hù)區(qū)、省級(jí)及以上森林公園的保育區(qū)等。未納入一級(jí)管控區(qū)的生態(tài)紅線區(qū)為二級(jí)管控區(qū)。一級(jí)管控區(qū)是生態(tài)紅線的核心，實(shí)行最嚴(yán)格的管控措施，按照各類(lèi)區(qū)域要求，除必要的科學(xué)實(shí)驗(yàn)、教學(xué)研究以及供水、防洪、森林防火等重大民生工程及保護(hù)與修復(fù)設(shè)施外，禁止任何形式的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)；二級(jí)管控區(qū)實(shí)行負(fù)面清單管理制度，根據(jù)紅線區(qū)主導(dǎo)生態(tài)功能維護(hù)需求，制定開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，嚴(yán)禁有損主導(dǎo)生態(tài)功能的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。負(fù)面清單根據(jù)不同功能區(qū)保護(hù)對(duì)象的不同，設(shè)立不同限定對(duì)象和限定要求，允許開(kāi)展一定限度的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。負(fù)面清單中列明對(duì)生態(tài)紅線區(qū)性質(zhì)、范圍、主要生態(tài)功能等產(chǎn)生損害的產(chǎn)業(yè)和建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入的特別管理措施。凡列入負(fù)面清單的項(xiàng)目，投資主管部門(mén)不予立項(xiàng)，金融機(jī)構(gòu)不得發(fā)放貸款，土地、規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等部門(mén)不得辦理相關(guān)手續(xù)。未列入負(fù)面清單中的產(chǎn)業(yè)和建設(shè)項(xiàng)目，視為允許類(lèi)，應(yīng)嚴(yán)格履行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，但與國(guó)家、山東省有關(guān)法律、法規(guī)與產(chǎn)業(yè)政策等不符的除外。負(fù)面清單具有動(dòng)態(tài)調(diào)整性，根據(jù)環(huán)境保護(hù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定以及區(qū)域生態(tài)保護(hù)要求、環(huán)境質(zhì)量變化與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等需要，負(fù)面清單適時(shí)進(jìn)行調(diào)整更新。

4.3 實(shí)施生態(tài)紅線區(qū)分類(lèi)管理

依據(jù)生態(tài)紅線區(qū)功能和類(lèi)型的不同，分類(lèi)實(shí)行不同的管理措施，堅(jiān)持以生態(tài)功能保護(hù)為核心的原則，針對(duì)生態(tài)紅線區(qū)的生態(tài)功能，制定相應(yīng)的管理對(duì)策[8]。水源涵養(yǎng)生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)，禁止新墾農(nóng)田、果園等經(jīng)濟(jì)林，只能進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐，禁止新建有損涵養(yǎng)水源功能和污染水體的項(xiàng)目，區(qū)內(nèi)已有的企業(yè)和建設(shè)項(xiàng)目如若對(duì)水源涵養(yǎng)功能有影響的必須限期整改或逐步退出。生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)土壤，禁止資源開(kāi)發(fā)、采石、取土，禁止毀林開(kāi)荒，禁止在二十五度以上陡坡地開(kāi)墾種植農(nóng)作物，禁止在崩塌、滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動(dòng)，禁止可能造成水土流失的建設(shè)項(xiàng)目，區(qū)內(nèi)已有的企業(yè)和建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)水土保持功能有影響的必須限期整改或逐步退出。上述生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)點(diǎn)狀、斑塊狀分布的森林公園、地質(zhì)公園、飲用水水源地保護(hù)區(qū)等現(xiàn)有各類(lèi)保護(hù)區(qū)域，應(yīng)嚴(yán)格遵守現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)及管理規(guī)定。

5 結(jié)語(yǔ)

萊蕪市地處魯中山地丘陵區(qū)，是典型的重工業(yè)城市，土地資源、水資源較為緊缺，森林覆蓋率較低，環(huán)境承載壓力較大。從禁止開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)及生態(tài)敏感區(qū)等方面科學(xué)劃定生態(tài)紅線，從而明確了市域內(nèi)生態(tài)恢復(fù)的方向，對(duì)資源城市開(kāi)展環(huán)境保護(hù)管理工作具有重大意義，同時(shí)對(duì)其它地市劃定生態(tài)保護(hù)紅線具有重要參考作用。

參考文獻(xiàn)：

[1] 萬(wàn)軍，于雷，張培培，等．城市生態(tài)保護(hù)紅線劃定方法與實(shí)踐[J]．環(huán)境保護(hù)科學(xué)，2015，41（1）：6-11．

[2] 楊曉棠．關(guān)于縣域生態(tài)文明建設(shè)思路探討[J]．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40（5）：44-46．

[3] 田志強(qiáng)，賈克敬，張輝，等．我國(guó)劃定生態(tài)紅線的政策演進(jìn)分析[J]．生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2016，32（9）：40-44．

[4] 張憲堯，魏開(kāi)寶，薛林，等．礦山地質(zhì)環(huán)境與生態(tài)文明建設(shè)研究[J]．中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2016，26（S1）：232-235．

[5] 王琳琳，劉志峰．山東省城市大氣污染防治形勢(shì)分析及對(duì)策建議[J]．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41（1）：132-133．

[6] 王燕，高吉喜，鄒長(zhǎng)新，等．生態(tài)保護(hù)紅線劃定及其生態(tài)資產(chǎn)變化研究[J]．中國(guó)環(huán)境科學(xué)，2017，37（6）： 2369-2376．

[7] 山東省生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃（2016-2020年）[R]．山東省環(huán)境保護(hù)廳，2016．

[8] 山東省萊蕪市生態(tài)紅線劃定方案[R]．萊蕪市環(huán)境保護(hù)局，2016．

[9] 張雙峰．萊蕪市水資源開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀及保護(hù)對(duì)策[J]．山東水利，2015（7）：53-54．