可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)研究

田慧坤

摘 要：物有所值（Value for Money，VFM）評(píng)價(jià)是政府評(píng)估PPP模式能否代替?zhèn)鹘y(tǒng)政府采購(gòu)模式提供公共服務(wù)的重要方法，對(duì)PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)決策起非常重要的指導(dǎo)作用，然而我國(guó)現(xiàn)階段的VFM評(píng)價(jià)體系并不完善，在評(píng)價(jià)過(guò)程中沒(méi)有充分考慮到可持續(xù)性。通過(guò)研究可持續(xù)發(fā)展，提取可持續(xù)性指標(biāo)，構(gòu)建出一套以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的PPP項(xiàng)目物有所值定性評(píng)價(jià)體系，結(jié)合實(shí)際案例，采用層次分析法確定各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重，為PPP項(xiàng)目的可持續(xù)性物有所值評(píng)價(jià)提供參考。

關(guān)鍵詞：政府和社會(huì)資本合作（PPP）；物有所值評(píng)價(jià)（VFM）；可持續(xù)發(fā)展；可持續(xù)性指標(biāo)

0 引言

政府和社會(huì)資本合作PPP（Public Private Partnership）模式能夠很好地解決政府面臨的預(yù)算短缺問(wèn)題，吸引高效率的私營(yíng)部門(mén)參與到項(xiàng)目中，已經(jīng)成為政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)最喜愛(ài)的模式之一，根據(jù)《全國(guó)PPP綜合平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)第9期季報(bào)》截至2017年12月，全國(guó)已經(jīng)入庫(kù)的PPP項(xiàng)目已經(jīng)達(dá)14，424個(gè)，總投資額18.2萬(wàn)億元。物有所值英文為Value For Money， 縮寫(xiě)為VFM，是PPP項(xiàng)目的最基本原理，PPP模式能否廣泛應(yīng)用取決于能否獲得VFM，但VFM是什么以及如何衡量仍然是一個(gè)棘手的問(wèn)題。

1 物有所值評(píng)價(jià)研究

VFM的概念和應(yīng)用可以追溯到在貨幣作為交換媒介出現(xiàn)之前。Callender and Johnston （2002） 認(rèn)為VFM與最低成本、最優(yōu)質(zhì)量、最優(yōu)化時(shí)間緊密相連。Moralos and Amekudzi （2008）從專業(yè)的角度認(rèn)為VFM是整個(gè)項(xiàng)目成本節(jié)約，收益和風(fēng)險(xiǎn)分配的最好結(jié)局。VFM不等同于成本的降低和效率節(jié)約，即使他們可以對(duì)VFM產(chǎn)生積極或消極的影響 （Jackson，2012）。Collins（2015）將VFM理解為：經(jīng)濟(jì)（成本最小化），效率（產(chǎn)出）最大化和有效性（充分達(dá)到預(yù)期的結(jié)果），VFM關(guān)注的是全壽命周期內(nèi)的質(zhì)量和表現(xiàn)能否滿足公眾需求。雖然存在各種定義的VFM，簡(jiǎn)單的說(shuō)VFM就是以最少的資源獲得最大的利益。研究人員一致認(rèn)為，PPP模式發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)在于它能否提供物有所值（Maguire and Malinovitch，2004；Grimsey and Lewis，2005）。Burger and Hawkesworths（2011）通過(guò)有一些技術(shù)證實(shí)了這個(gè)理論，但在沒(méi)有正式的實(shí)踐，沒(méi)有適用到所有的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中。Watermeyer（2013）認(rèn)為當(dāng)政府采用PPP模式進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)公眾最關(guān)心的問(wèn)題是“該項(xiàng)目是不是物有所值？”。Liu（2016）從7個(gè)方面分析了影響澳大利亞和中國(guó)PPP項(xiàng)目效率和質(zhì)量的14項(xiàng)關(guān)鍵因素，通過(guò)調(diào)整這些關(guān)鍵因素，政府和社會(huì)資本都可以對(duì)PPP進(jìn)行更好的管理。

PPP模式物有所值評(píng)價(jià)的具體操作與國(guó)家現(xiàn)行的法律法規(guī)以及政治經(jīng)濟(jì)框架密切相關(guān)，這些條件的差異可能會(huì)使各個(gè)國(guó)家所適用的框架大不相同。為了制定出適合我國(guó)國(guó)情的物有所值評(píng)價(jià)框架，我國(guó)的專家學(xué)者進(jìn)行了大量研究。高會(huì)芹、劉運(yùn)國(guó)等（2011）比較研究了英國(guó)、德國(guó)、新加坡的VFM評(píng)價(jià)方法，為完善我國(guó)PPP模式物有所值評(píng)價(jià)提供了思路。李佳嶸（2011）通過(guò)對(duì)不同國(guó)家或地區(qū)的VFM評(píng)價(jià)體系和PSC概念及其計(jì)算方法的研究，為我國(guó)VFM評(píng)價(jià)提供參考。為了與我國(guó)國(guó)情相結(jié)合，袁競(jìng)峰等（2012）引入了適合我國(guó)國(guó)情的定性和定量評(píng)價(jià)方法，分析了定量評(píng)價(jià)PSC的基本構(gòu)成，包括基本PSC、競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整值、可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值、保留風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值四部分。王玉萍（2016）對(duì)PPP項(xiàng)目VFM定量評(píng)價(jià)要點(diǎn)進(jìn)行研究，分析了物有所值定量評(píng)價(jià)主要思路、評(píng)價(jià)要點(diǎn)等。崔彩云、王建平（2016）等分析各國(guó)物有所值評(píng)價(jià)，對(duì)不同國(guó)家PPP項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)因素進(jìn)行深入研究，為完善我國(guó)VFM評(píng)價(jià)提供建議。

綜上所述，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)物有所值評(píng)價(jià)已經(jīng)有了一定的研究，對(duì)物有所值的內(nèi)涵、基本框架、應(yīng)用現(xiàn)狀、可行性研究、將來(lái)的發(fā)展等都進(jìn)行了探討，但對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的VFM評(píng)價(jià)存的不足之處沒(méi)有深入研究，例如：不同類型項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)相似度大，價(jià)指標(biāo)與項(xiàng)目實(shí)際情況有偏差；價(jià)指標(biāo)中由于太注重經(jīng)濟(jì)效益，而忽視了社會(huì)、環(huán)境影響等，這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重影響了物有所值評(píng)價(jià)的客觀性及準(zhǔn)確性，進(jìn)而影響到PPP項(xiàng)目能否健康持續(xù)運(yùn)行，能否在最大程度上服務(wù)于公眾，能否最終達(dá)到物有所值。因此，建立以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的VFM評(píng)價(jià)體系對(duì)PPP項(xiàng)目的成功開(kāi)展有重要影響。

2 基于可持續(xù)發(fā)展的物有所值定性評(píng)價(jià)體系

成功的PPP項(xiàng)目必須要具有可持續(xù)性，其中可持續(xù)性包括：（1）經(jīng)濟(jì)可持續(xù)：PPP項(xiàng)目為社會(huì)資本帶來(lái)“穩(wěn)定，長(zhǎng)期，合理”的投資回報(bào)。（2）社會(huì)可持續(xù)：PPP項(xiàng)目為公眾提供“優(yōu)質(zhì)，價(jià)格低廉，廣泛”的公共產(chǎn)品和服務(wù)。（3）環(huán)境可持續(xù)：PPP項(xiàng)目對(duì)城市居住環(huán)境，生態(tài)環(huán)境以及更廣義上的環(huán)境的影響。PPP項(xiàng)目的可持續(xù)性不僅包括項(xiàng)目本身的可持續(xù)發(fā)展，還需要考慮該項(xiàng)目對(duì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展的影響。

2.1 可持續(xù)發(fā)展研究

1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)（WCED）正式提出了可持續(xù)發(fā)展概念，將可持續(xù)發(fā)展定義為：“既能滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”，該定義產(chǎn)生了廣泛的影響，從那以后，各界專家和學(xué)者一直在對(duì)可持續(xù)發(fā)展的理論進(jìn)行補(bǔ)充和精煉，隨著時(shí)間的推移，可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵越來(lái)越豐富。

現(xiàn)階段對(duì)于PPP模式可持續(xù)發(fā)展已有的研究主要集中在可持續(xù)性評(píng)價(jià)的概念及指標(biāo)體系的建立上。Samuel and Oshani （2011）指出雖然可持續(xù)性的實(shí)際操作在風(fēng)險(xiǎn)分配、物有所值評(píng)價(jià)時(shí)可能已經(jīng)涉及，但是可持續(xù)發(fā)展原則缺少理論和框架。Joop and Bert （2009）認(rèn)為政府的參與能夠增加社會(huì)資本積極參與城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的興趣，提高城市環(huán)境的可持續(xù)性。Nilesh and Boeing（2016）指出現(xiàn)階段的PPP采購(gòu)?fù)塾诙唐谀繕?biāo)而忽略了PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，作者通過(guò)定性的分析方法回答了PPP采購(gòu)過(guò)程的關(guān)鍵成果為什么沒(méi)能夠達(dá)到可持續(xù)這一問(wèn)題。對(duì)于如何將可持續(xù)的理念融入到PPP模式已有的操作機(jī)制，還需要進(jìn)行大量的研究。在城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展迅速，國(guó)家大力推行PPP模式之際，能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展成為關(guān)系到PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期、穩(wěn)定以及高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

2.2 建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

科學(xué)地構(gòu)建指標(biāo)體系的關(guān)鍵問(wèn)題是如何確定合理的指標(biāo)數(shù)量，指標(biāo)太多會(huì)使體系過(guò)于復(fù)雜增加評(píng)估成本；指標(biāo)太少顯得體系不夠完整、系統(tǒng)和全面；同時(shí)還要要充分考慮我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)以及環(huán)境現(xiàn)狀以及不同類型項(xiàng)目的具體情況。

通過(guò)對(duì)20余篇文獻(xiàn)的研究分析，統(tǒng)計(jì)得出16個(gè)高頻指標(biāo)：對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響、增加外來(lái)投資、全生命周期成本、對(duì)當(dāng)?shù)匚幕逃挠绊?、?duì)城市形象的提升、改善當(dāng)?shù)厣鐣?huì)環(huán)境、吸納當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)程度、樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展榜樣、社會(huì)大眾滿意程度、改善公共的健康與安全、科技創(chuàng)新、對(duì)水資源影響程度、對(duì)大氣影響程度、土地消耗及影響、生態(tài)環(huán)境影響、資源利用情況。

3 案例分析

3.1 工程概述

六安市城區(qū)黑臭水體整治工程，項(xiàng)目總投資為75000萬(wàn)元。本次整治六安市城區(qū)九墩塘、蔣家溝水系、小高堰、南大溝、西門(mén)大溝、便門(mén)大溝、北門(mén)大溝、安豐明渠和均河水系9條黑臭水體，總長(zhǎng)約29207m。本次黑臭水體政治工程主要采用控源截污、內(nèi)源治理、生態(tài)修復(fù)和水循環(huán)動(dòng)力等多種措施加以治理，同時(shí)結(jié)合城區(qū)發(fā)展需要，同步考慮打造河道沿線景觀帶，滿足沿線居民景觀親水需求。

3.2 評(píng)價(jià)過(guò)程

選取適合本項(xiàng)目的可持續(xù)性評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的物有所值評(píng)價(jià)體系，用層次分析法確定各指標(biāo)的權(quán)重，通過(guò)專家打分，得出每一項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)分值進(jìn)行加權(quán)。

3.3 結(jié)論分析

由表1可知，傳統(tǒng)物有所值定性評(píng)價(jià)結(jié)果V1=71.5，可見(jiàn)其物有所值程度較低，考慮到可持續(xù)性指標(biāo)的物有所值評(píng)價(jià)V2=83.516，很大程度上增加了其物有所值，能夠增加政府方的重視程度。由V2>V1可以得出這樣的結(jié)論：對(duì)于某些類型的項(xiàng)目（特別是一些民生類項(xiàng)目或者是環(huán)保類項(xiàng)目），充分考慮可持續(xù)性能夠增加項(xiàng)目實(shí)施的概率，更好地完善社會(huì)環(huán)境，為完善社會(huì)服務(wù)做貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

[1] 高會(huì)芹，劉運(yùn)國(guó)，亓霞，傅鴻源. 基于PPP模式國(guó)際實(shí)踐的VFM評(píng)價(jià)方法研究——以英國(guó)、德國(guó)、新加坡為例[J].項(xiàng)目管理技術(shù)，2011，（03）：18-21.

[2] 袁競(jìng)峰，王帆，李啟明，鄧小鵬.基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的VfM評(píng)估方法研究及應(yīng)用[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2012，（01）：27-30.