通過設立交通發(fā)展基金拓寬公路建設融資渠道的設想

2017年以來，我國公路交通基礎設施建設有了新的、較快的發(fā)展。據(jù)交通運輸部提供的初步統(tǒng)計資料，2017年完成公路建設投資21162.53億元，同比增長了17.7%。2018年前兩個月，全國完成公路建設投資1822.19億元，同比增長了13.8%，標志著公路建設進入了新的快速增長期。為了有利于解決公路建設與發(fā)展中的資金短缺問題，設立政府主導下的交通發(fā)展基金是一個值得關注的選擇。

設想的提出

目前，尚不存在國家有關法律法規(guī)中對基金概念的界定。在社會實踐中，基金的概念涉及到各級政府用財政資金安排的專用基金（目前只有糧食風險基金一項）；具有專門用途的社會保險基金；主要靠社會捐贈形成的、民間非營利組織管理的各項慈善性質(zhì)基金；企事業(yè)單位擁有的具有專門用途的資金（企業(yè)年金基金、事業(yè)單位的職工福利基金等）和按照市場化導向設置的投資基金，包括證券投資基金和產(chǎn)業(yè)投資基金（或創(chuàng)業(yè)投資基金，下同）。

擬用于公路基礎設施建設的交通發(fā)展基金，現(xiàn)行財政體制下采取用各級政府財政資金安排形成的可能性微乎其微；靠社會捐贈形成不僅金額較少，且不具有可持續(xù)性；故具有可操作性的做法是采取產(chǎn)業(yè)投資基金的形式。目前國家有關法律法規(guī)中尚缺乏對產(chǎn)業(yè)投資基金的界定和規(guī)范。經(jīng)國務院批準，1995年9月6日中國人民銀行曾發(fā)布過《設立境外中國產(chǎn)業(yè)投資基金管理辦法》，但目前已被廢止。原國家計劃發(fā)展委員會曾制定的《產(chǎn)業(yè)投資基金試點管理辦法》一直處于討論中，至今尚未正式發(fā)布。

我國內(nèi)地產(chǎn)業(yè)投資基金最早出現(xiàn)在20世紀90年代。1997年12月11日設立的中瑞基金，也許是中國內(nèi)地設立的第一只產(chǎn)業(yè)投資基金。2003年5月11日設立的“中國—東盟中小企業(yè)投資基金”、2004年11月18日設立的“中國—比利時投資基金”、2005年12月設立的渤海產(chǎn)業(yè)投資基金和2007年9月設立的中新高科產(chǎn)業(yè)投資基金等，是我國內(nèi)地通過設立產(chǎn)業(yè)投資基金籌措建設所需資金的進一步積極嘗試。其中，渤海產(chǎn)業(yè)投資基金是我國第一只中資產(chǎn)業(yè)投資基金。

產(chǎn)業(yè)投資基金屬于風險投資基金和私募股權投資基金。用募集的資金投資非上市公司股權的主要目的是為了盈利，為基金持有者獲取最大利益。與此不同，通過設立交通發(fā)展基金募集資金的主要目的，是為了發(fā)展具有社會公益性質(zhì)的公路基礎設施，故交通發(fā)展基金的設立，應當由政府或政府交通運輸主管部門主導，通過適度的財政資金投入或通過國有交通投資公司發(fā)起，設立交通發(fā)展基金來引導社會資本以購買基金的方式，間接投入公路基礎設施建設。地方政府發(fā)起設立交通發(fā)展基金，應符合國家發(fā)展改革委印發(fā)的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金暫行辦法》（發(fā)改財金〔2016〕2800號）的規(guī)定。

產(chǎn)業(yè)投資基金的投資對象主要為非上市企業(yè)的股權，并且一般具有明確的投資領域，故產(chǎn)業(yè)投資基金的形式符合設立交通發(fā)展基金為公路基礎設施建設提供所需資金的初衷。產(chǎn)業(yè)投資基金一般具有有限的投資期限，在所投資企業(yè)發(fā)展到一定程度后，最終都要退出所投資企業(yè)。公路基礎設施項目的特殊性，決定了交通發(fā)展基金也許需要建立不同于一般產(chǎn)業(yè)投資基金的退出機制。

由于投資基金的基本特征是信托投資，對此可以認為，嚴格意義上的產(chǎn)業(yè)投資基金的組織形式應當是契約型。企業(yè)型產(chǎn)業(yè)投資基金，無論是公司型還是有限合伙型，其實質(zhì)是企業(yè)投資，而不是信托投資。故建議交通發(fā)展基金采取契約型的組織形式。

交通發(fā)展基金的國內(nèi)外借鑒

自2010年以來，鑒于高速公路項目具有一定的現(xiàn)金流入可持續(xù)性，以及可預期的較理想的遠期財務效益，國際投資基金越來越多地傾向于對高速公路項目的股權投資。例如，澳大利亞投資基金IFM Investors在2015年收購了擁有總里程為156.28英里（253公里）美國印第安納收費公路的印第安納收費公路項目公司（ITRCC）100%的股權和擁有總里程43公里的英國六號高速公路（M6）的中部高速公路有限公司（Midlands Expressway Limited）100%的股權；2016年2月，加拿大三家養(yǎng)老金基金（Borealis Infrastructure, Canada Pension Plan Investment Board和Ontario Teachers’Pension Plan）通過支付總共28億美元，分別取得了美國芝加哥市的芝加哥高架公路（Chicago skyway）項目公司：高架公路特許經(jīng)營有限公司（Skyway Concession Company，LLC）三分之一的股權。

在國內(nèi)，為推動山西省綜合交通運輸建設，山西省交通運輸廳與交通銀行簽訂協(xié)議共同設立“山西交通產(chǎn)業(yè)投資基金”，首期規(guī)模300億元，用于PPP模式的重點公路建設?！笆濉逼陂g，交通銀行將提供總額600億元的綜合授信額度，支持山西省交通運輸廳基礎設施和重大項目建設。

為切實落實“創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展”戰(zhàn)略，推動交通產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，培育經(jīng)濟發(fā)展新動能，山西路橋建設集團有限公司從全省交通行業(yè)發(fā)展大局出發(fā)，按照“政府引導、市場運作、科學決策、防范風險”原則，進一步加大創(chuàng)新力度，與北京銀行共同出資成立的、規(guī)模為49.16億元、存續(xù)期間為21年的北京絲路陽蟒高速建設投資中心（有限合伙）產(chǎn)業(yè)基金，于2017年6月14日正式落地，成為山西省首支落地的交通產(chǎn)業(yè)基金，募集資金主要用于陽城至濟源高速公路（陽城至蟒河段）建設。

2016年11月30日，齊魯交通發(fā)展集團有限公司和山東通匯資本管理有限公司共同發(fā)起設立山東省基礎設施產(chǎn)業(yè)投資基金，總規(guī)模約500億元。2017年3月17日，一期產(chǎn)業(yè)基金已完成工商注冊，成功募集資金30億元。2017年3月24日，第一筆投資基金10億元已投放到位，全部用于青蘭高速公路東阿至聊城段（魯冀界）建設。

2017年 7月7日，甘肅省交通建設集團有限公司在蘭州與上海浦東發(fā)展銀行股份有限公司簽署了《合作設立甘肅省交通產(chǎn)業(yè)投資基金框架協(xié)議》。

甘肅省交通產(chǎn)業(yè)投資基金由省交通運輸廳牽頭，申請省級財政出資，聯(lián)合上海浦東發(fā)展銀行股份有限公司共同發(fā)起設立。具體由甘肅省交通投資管理有限公司作為政府出資人代表，與浦發(fā)銀行及上海浦耀信曄投資管理有限公司、甘肅交建投資基金管理有限公司共同發(fā)起，以有限合伙制形式設立，基金一期規(guī)模暫定200億元，是甘肅省交通運輸領域設立的一支政府投資基金。甘肅省交通產(chǎn)業(yè)投資基金主要投向納入甘肅省“十三五”及中長期交通運輸發(fā)展規(guī)劃和甘肅省交通提升實施方案，且按照PPP模式建設的國家高速、省級高速公路（一級）、普通國省道、農(nóng)村公路、水運項目、交通支撐系統(tǒng)及其他交通項目的資本金。

對設立交通發(fā)展基金融資的初步分析

設立和投資者出資購買投資基金的主要目的，是通過投資基金的進一步投放，獲取投資收益。投資基金的主要投放對象，是公司制企業(yè)的股權資金，也包括部分公司債券。與證券投資基金的投放對象是上市公司的股權和債券不同，產(chǎn)業(yè)投資基金主要用于投資收購非上市公司的股權。要發(fā)揮交通發(fā)展基金籌措公路建設資金的作用，就需要為投資基金投資購買公路項目公司的股權，以及公路項目公司股權轉(zhuǎn)讓設計相對完整的方案。例如，要保證在山西設立的交通發(fā)展基金對陽城至濟源高速公路（陽城至蟒河段）建設項目的投入，就需要山西路橋集團將所持有的陽城至蟒河段項目公司股權的一部分，有償轉(zhuǎn)讓給該基金，并將轉(zhuǎn)讓股權取得的收入，用于其他高速公路建設項目。如果該項目具有理想的投資效益，山西路橋集團具有轉(zhuǎn)讓該項目公司股權的意愿并且不存在相關法律法規(guī)上的障礙，則通過設立交通發(fā)展基金增加對高速公路建設的投入就具有可行性和可操作性。

同理，設立山東省基礎設施產(chǎn)業(yè)投資基金來加大對青蘭高速公路東阿至聊城段的投入，所需的相關條件是：該項目屬于經(jīng)營性高速公路而不是政府收費高速公路；該項目具有較理想的投資效益，因此對交通發(fā)展基金的投放具有吸引力；不存在轉(zhuǎn)讓該項目公司股權法律法規(guī)上的障礙。

相比較之下，甘肅省通過設立甘肅省交通發(fā)展基金來增加對公路建設投入的可行性就值得商榷。首先，到2017年年底為止，甘肅省的收費公路全部為不以營利為目的的政府收費公路。其次，普通國省公路和農(nóng)村公路屬于公益性項目，不實行車輛通行費制度，這意味著這些項目是沒有收益的。對此如果缺乏創(chuàng)新性的制度設置與合理安排，難以按照市場化的導向吸引交通發(fā)展基金投入這些公路建設項目。

對政府主導下的交通發(fā)展基金融資的思考

設立交通發(fā)展基金需要具備的條件

具有令交通發(fā)展基金出資人滿意的公路投資項目

要令交通發(fā)展基金的出資人滿意，以利于吸引基金的出資人，公路建設項目需要滿足以下要求：

屬于經(jīng)營性項目。2016年年底全國已建成公路網(wǎng)中，收費高速公路所占比重為48%，呈逐年上升趨勢。如果希望間接地通過利用交通發(fā)展基金出資人的資金建設高速公路，意味著高速公路現(xiàn)行建設與管理模式需要進一步向經(jīng)營性公路方面傾斜。

具有令投資者滿意的投資回報率。按照現(xiàn)代財務理論，投資者期望的投資回報率，應當由無風險報酬率加上風險補償率構(gòu)成。如果將銀行貸款利率視為無風險利率，基準利率為5%，則在考慮風險補償率的基礎上，8%以上的投資回報率，才有可能對基金投資者有吸引力。

2010年以來，全國高速公路建設項目普遍呈現(xiàn)投資額不斷攀升、財務效益日趨低下的特點。僅靠項目本身而缺乏必要的政府補助，可能難以產(chǎn)生對基金投資者的吸引力。

設立管理交通發(fā)展基金的公司制企業(yè)

交通發(fā)展基金是通過其管理人：交通發(fā)展基金管理公司，來從事交通發(fā)展基金的投放、投資收益的取得與分配、基金份額贖回等業(yè)務的。

現(xiàn)代企業(yè)制度下交通發(fā)展基金的管理人：產(chǎn)業(yè)投資基金管理公司，應當屬于公司制企業(yè)。管理公司的出資人，可以是基金發(fā)起人或基金認購人，也可以是其他出資人。

具有可供交通發(fā)展基金進行投資的公路經(jīng)營企業(yè)或項目公司

與證券投資基金不同，交通發(fā)展基金的性質(zhì)是股權投資，只能通過投資設立非上市的公路項目公司，或者注資現(xiàn)有的公路經(jīng)營企業(yè)，間接地投資公路建設與經(jīng)營項目。

目前，陜西、甘肅、廣西、福建、新疆、湖北、湖南、江西等多個省和自治區(qū)投資設立的國有公路經(jīng)營企業(yè)（或者可采取“地方政府公路融資平臺公司”的稱謂），主要承擔的是建設與管理政府收費高速公路的職責。按照《收費公路管理條例》的規(guī)定，政府收費公路不以營利為目的，收取車輛通行費主要是為了償還建設債務本息。對此，這些公路經(jīng)營企業(yè)無法爭取盈利，并向投資者分配利潤，也就不具備吸引交通發(fā)展基金建設高速公路的基本條件。因此，需要通過設立新的公司制企業(yè)，作為投資建設經(jīng)營性高速公路的載體。

設立交通發(fā)展基金的思考

全國各級地方交通運輸主管部門有必要按照中共十九大和全國人大十三屆一次會議明確的相關政策導向，積極申請交通運輸部和國家開發(fā)銀行聯(lián)合設置的交通專項基金，增加對本地區(qū)交通建設項目的資本金投入，緩解重大公路項目的資本金籌措壓力，確保今后公路基礎設施的合理投資規(guī)模。

各級地方人民政府有必要認真貫徹落實國務院的有關精神以及《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210號）的規(guī)定，通過用各級財政資金并聯(lián)合相關社會資本設立交通發(fā)展基金的方式，為所在地區(qū)公路基礎設施建設提供所需的項目資本。

設置產(chǎn)業(yè)基金籌措的資金，一部分來自于發(fā)起人的投入；一部分來自于其他基金投資人的投入?；就顿Y人投資購買基金的主要目的是為了獲取投資收益，故通過設置基金籌措的資金，只能投入具有一定盈利能力的經(jīng)營性公路基礎設施建設項目。對于目前主要發(fā)展政府收費高速公路的地區(qū)，如果打算通過設置交通發(fā)展基金的方式籌措高速公路建設所需資金，則有必要將未來建設的高速公路，重新界定為經(jīng)營性高速公路，并通過新組建的非國有獨資性質(zhì)的公司制企業(yè)，作為項目公司來承擔建設與管理的職責。

如果一些地區(qū)目前尚無法改變現(xiàn)行的以政府收費高速公路為主的高速公路管理體制，或打算利用交通發(fā)展基金發(fā)展普通公路建設事業(yè)，則有必要在交通發(fā)展基金的設置上體現(xiàn)新的思路。例如，可通過一些國有大型交通企業(yè)與一些金融類中介機構(gòu)（例如國家開發(fā)銀行等）聯(lián)合出資發(fā)起設立交通發(fā)展基金和基金管理公司，吸引其他社會資本通過投資購買基金份額籌措資金；通過基金管理公司將發(fā)行基金份額募集的資金，作為資本金投入新設立的承擔建設與管理高速公路項目的項目公司。

如果項目公司建設與管理的高速公路屬于政府收費公路，則無法滿足投資基金的投資回報要求，故有必要采取由參與發(fā)起設立的國有交通企業(yè)，在發(fā)起協(xié)議中做出按照固定利率按期給予基金持有人確定金額的投資回報、并在約定期限屆滿后回購基金份額的承諾。這實際上是一種變相的債務融資行為，并且有可能加大未來參與發(fā)起設立基金的交通企業(yè)還本付息的負擔。

針對“十三五”期間后三年我國公路基礎設施建設對項目資本的迫切需求，這無疑是一種有助于緩解項目資本短缺的可行舉措。至于承擔發(fā)起設立交通發(fā)展基金職責的交通企業(yè)在未來如何應對還本付息的資金壓力，則可以結(jié)合“十三五”期間后三年國家相關政策的變化及其最新政策導向，在“十四五”期間乃至以后統(tǒng)籌予以解決。