試論公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的法律保證

覃輝

摘 要 我國(guó)公務(wù)員現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度既不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，也不適應(yīng)整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的發(fā)展，存在很大問(wèn)題。本文主要提出了公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)立法體系和基本內(nèi)容來(lái)確保公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 公務(wù)員 養(yǎng)老保險(xiǎn) 可持續(xù)發(fā)展 法律保證

中圖分類(lèi)號(hào)：F406文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

養(yǎng)老保險(xiǎn)既是一項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，同時(shí)也是一項(xiàng)法律制度，建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的重要目標(biāo)和基本保證。一方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的健全與否是衡量一個(gè)國(guó)家社會(huì)養(yǎng)老保障體系是否完善的重要標(biāo)志。另一方面，立法先行是國(guó)際社會(huì)保障制度發(fā)展的一條基本經(jīng)驗(yàn)。已經(jīng)建立了比較完善的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的世界各國(guó)，其社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本特征是由國(guó)家立法實(shí)行強(qiáng)制的社會(huì)互濟(jì)，政府和社會(huì)組織依據(jù)立法實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)的各個(gè)項(xiàng)目。

1我國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問(wèn)題

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是上個(gè)世紀(jì) 90 年代建立的，經(jīng)過(guò)十幾年發(fā)展、改革和完善，形成了目前三元制度（城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度）并存、發(fā)展程度各異的格局。

具體而言，我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的主要問(wèn)題是：（1）國(guó)家單位保障。養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由國(guó)家財(cái)政全權(quán)負(fù)責(zé)（改制為企業(yè)的除外），離退休費(fèi)用已超越部分地方財(cái)政承受能力，國(guó)家財(cái)政包袱越來(lái)越重，不利于機(jī)關(guān)公務(wù)員與事業(yè)單位和企業(yè)之間人員的有序流動(dòng)，阻礙公務(wù)員人事制度改革的進(jìn)一步深化;（2）社會(huì)化程度低。養(yǎng)老保險(xiǎn)保障程度與單位待遇高度重合，單位和職工缺乏自我保障意識(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)資金沒(méi)有真正建立社會(huì)保險(xiǎn)基金制度，社會(huì)保障和調(diào)劑功能沒(méi)有得到發(fā)揮;（3）替代率高。公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇與城市其他勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇之間的差距較大，影響社會(huì)公平，特別是機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度二元并存，已引發(fā)各種潛在的社會(huì)矛盾。（4）制度法律化程度低。公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革政策法規(guī)不配套，改革辦法不統(tǒng)一，導(dǎo)致各地發(fā)展不平衡。

2現(xiàn)有問(wèn)題造成嚴(yán)重后果——影響可持續(xù)發(fā)展

現(xiàn)行公務(wù)員退休養(yǎng)老保障制度，對(duì)于穩(wěn)定公務(wù)員隊(duì)伍，保障公務(wù)員離退休人員的生活發(fā)揮著重要的作用，相對(duì)于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，具有很大的“制度吸引力”，改革具有一定的阻力。但是，隨著比較完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和各項(xiàng)改革的逐步深化，這種養(yǎng)老保障模式的深層次問(wèn)題也必然顯現(xiàn)出來(lái)。

第一，與城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度無(wú)法銜接。1991 年以來(lái)，城鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革并逐步擴(kuò)大了覆蓋范圍，建立了職工個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)帳戶，而公務(wù)員養(yǎng)老保障制度沒(méi)有同步進(jìn)行改革，導(dǎo)致兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度無(wú)法實(shí)現(xiàn)銜接。這樣一來(lái)，從機(jī)關(guān)單位流動(dòng)到企業(yè)的人員在待遇上出現(xiàn)了總體上的不平衡和某種程度的下降，同時(shí)從企業(yè)流動(dòng)到機(jī)關(guān)單位的人員養(yǎng)老保障形成雙重管理問(wèn)題，阻礙了人才和勞動(dòng)力在機(jī)關(guān)和企業(yè)之間的正常流動(dòng)，使人力資源得不到合理配置。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，人力資源的有序流動(dòng)和合理配置是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的無(wú)法銜接，必然制約經(jīng)濟(jì)體制改革的深化。

第二，財(cái)務(wù)上的不可持續(xù)問(wèn)題突出。隨著人口老齡化，退休人員的比例越來(lái)越大。加之公務(wù)員個(gè)人離退休金占原工資的比例較高，退休人員自 85%至 95%不等，而離休人員退休金甚至超過(guò)原工資數(shù)額，退休金在國(guó)家財(cái)政撥款比重也越來(lái)越大。隨著退休人員的逐步增加，財(cái)政和一部分單位不堪重負(fù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，機(jī)關(guān)單位退休費(fèi)用總額 1990 年為 59.5 億元，到 2002 年達(dá) 1187.6 億元，增加近 20 倍，年均遞增 25%，明顯高于工資 18%的增長(zhǎng)速度。由于機(jī)關(guān)單位退休費(fèi)用負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，財(cái)政和單位已不堪重負(fù)，在一些困難地區(qū)和單位已發(fā)生了拖欠退休金的現(xiàn)象，甚至一些單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)地區(qū)甚至也出現(xiàn)了養(yǎng)老金“空帳”問(wèn)題。

3公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的法律保證

3.1公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)立法體系

機(jī)關(guān)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的立法體系，主要涉及兩個(gè)問(wèn)題：一是《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》（或社會(huì)保險(xiǎn)法）與機(jī)關(guān)單位管理方面法律法規(guī)的關(guān)系;二是有沒(méi)有必要建立單獨(dú)的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)的問(wèn)題。我們認(rèn)為，由于現(xiàn)階段社會(huì)保險(xiǎn)制度尚不完備，社會(huì)保險(xiǎn)立法還處于初創(chuàng)時(shí)期，要制定綜合性的社會(huì)保險(xiǎn)法或社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法作為基本法，再在此基礎(chǔ)上制定若干部社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法，顯然存在極大困難。但是，綜合性的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法，對(duì)中國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)法制建設(shè)而言十分重要，有助于克服目前中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法層次低，隨意性強(qiáng)和過(guò)于分散的弊端，應(yīng)是中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)法制建設(shè)必須達(dá)到的目標(biāo)之一。

基于上述分析，我們認(rèn)為，公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)體系在縱向結(jié)構(gòu)上應(yīng)由憲法、社會(huì)保險(xiǎn)基本法、養(yǎng)老保險(xiǎn)基本法和公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)單項(xiàng)法規(guī)構(gòu)成;在橫向機(jī)構(gòu)上應(yīng)包括全部的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)法律規(guī)范及相關(guān)的配套法規(guī)。其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)基本法是核心法律。公務(wù)員法要進(jìn)一步明確公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本原則，養(yǎng)老保險(xiǎn)基本法應(yīng)具體明確規(guī)定公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)法的具體內(nèi)容（與企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不同）：保障對(duì)象和覆蓋范圍、基金、待遇、管理和監(jiān)督、相關(guān)的法律責(zé)任等。以上只是公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)立法體系的基本架構(gòu)，另外，還應(yīng)制定一系列相關(guān)法規(guī)與之配套，如養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理法等。只有這樣，才能構(gòu)建一個(gè)綜合的公務(wù)員的國(guó)家化和社會(huì)化相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)法制系統(tǒng)。

3.2公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)基本內(nèi)容構(gòu)想

3.2.1關(guān)于公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行的法律規(guī)范問(wèn)題

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是根據(jù)法律法規(guī)建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)資金，其籌集和保值增值和管理涉及國(guó)家、單位和社會(huì)成員等社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)主體權(quán)利和義務(wù)的平衡，是國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能否順利實(shí)施和正常發(fā)揮作用的關(guān)鍵。因此，在養(yǎng)老保險(xiǎn)基本法中必須建立一套完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金法律制度，其核心內(nèi)容是資金籌集的法律模式和資金運(yùn)營(yíng)的法律模式。為此，一方面，要確立符合中國(guó)國(guó)情的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金籌集法律模式，通過(guò)法律的強(qiáng)制手段確保社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)稅費(fèi)及時(shí)足額征繳。要在技術(shù)上正確處理養(yǎng)老保險(xiǎn)基本法和現(xiàn)行《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》的關(guān)系。另一方面，要建立和完善公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)的法律機(jī)制。本文認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)該通過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本法建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)經(jīng)費(fèi)的基金化和專(zhuān)業(yè)化管理隊(duì)伍和安全有效的基金投資制度，規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值的方式和途徑，通過(guò)法律的強(qiáng)制性來(lái)杜絕社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)的隨意性。

3.2.2關(guān)于法定退休年齡問(wèn)題

與公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革關(guān)系最密切的就是公務(wù)員人事退休制度，它主要包括退休條件以及男女基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇平等問(wèn)題，其中，爭(zhēng)議主要集中在公務(wù)員退休年齡條件，即公務(wù)員是否可以推遲退休甚至取消強(qiáng)制性退休。退休年齡是享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的首要資格條件。一般做法，享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的年齡應(yīng)與退休年齡一致。世界上大多數(shù)國(guó)家的法定退休年齡為 60～65 歲（美國(guó)目前的法定退休年齡是 67 歲，而歐盟國(guó)家一般為 65 歲），規(guī)定雇員在達(dá)到退休年齡以后，方可領(lǐng)取退休金。并且大多數(shù)國(guó)家規(guī)定男女從業(yè)人員享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的年齡相同。20世紀(jì) 80 年代以來(lái)，許多國(guó)家基于平均壽命的延長(zhǎng)，特別是發(fā)達(dá)國(guó)家日趨嚴(yán)重的老齡化，普遍提高退休年齡。中國(guó)的退休年齡明顯偏低，有必要進(jìn)行調(diào)整。中國(guó)現(xiàn)行退休年齡的規(guī)定（男 60 歲，女干部 55 歲，女工 50 歲）是建國(guó)初期確定的，而當(dāng)時(shí)我國(guó)平均人口壽命是 42 歲。退休年齡應(yīng)根據(jù)預(yù)期平均壽命增長(zhǎng)而延長(zhǎng)，國(guó)際上普遍延長(zhǎng)退休年齡從而使工作時(shí)間大大高于養(yǎng)老時(shí)間，而中國(guó)目前的工作時(shí)間與養(yǎng)老時(shí)間之比越來(lái)越小，大量職工“未老先退”，導(dǎo)致退休隊(duì)伍年輕化。因此，中國(guó)應(yīng)提高法定退休年齡。從老齡化的角度看。50 年代出生的人口將在 2010 年至 2020 年加入退休人員的行列，而那時(shí)恰好是勞動(dòng)力增長(zhǎng)和相應(yīng)的繳費(fèi)來(lái)源急劇下降的時(shí)期。在 2025 年，65 歲和 65 歲以上的人口將達(dá) 12%，僅比美國(guó)、加拿大和其他發(fā)達(dá)國(guó)家少一點(diǎn)。中國(guó)有像發(fā)達(dá)國(guó)家一樣的老年人口，但卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。因此，面對(duì)規(guī)模之大，速度之快的老齡化問(wèn)題，養(yǎng)老保險(xiǎn)的直接對(duì)策只能是提高退休年齡。

3.2.3關(guān)于政府責(zé)任的界定問(wèn)題

在養(yǎng)老保險(xiǎn)基本法中的政府責(zé)任問(wèn)題包括兩個(gè)方面，即行政管理責(zé)任問(wèn)題和財(cái)政責(zé)任問(wèn)題。國(guó)家作為公權(quán)者，為勞動(dòng)者提供和組織基本生活保障，履行必要的監(jiān)管職責(zé)，是其義不容辭的一項(xiàng)責(zé)任。中國(guó)現(xiàn)行《憲法》第 45 條和《勞動(dòng)法》第 70 條都明確規(guī)定了國(guó)家對(duì)勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任和義務(wù)。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)基本法中應(yīng)明確規(guī)定相應(yīng)的國(guó)家行政管理責(zé)任的條款;國(guó)家的財(cái)政責(zé)任又包括兩個(gè)部分，即舊體制的遺留責(zé)任和新制度中的責(zé)任。國(guó)家作為國(guó)有財(cái)產(chǎn)的所有者，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下直接介入生活生產(chǎn)過(guò)程及企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，將企業(yè)盈利通過(guò)各種途徑收歸財(cái)政，沒(méi)有將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金獨(dú)立出來(lái)單獨(dú)積累，因而造成了所謂的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金歷史欠賬和個(gè)人賬戶空帳運(yùn)行的問(wèn)題。對(duì)此，在養(yǎng)老保險(xiǎn)基本法中應(yīng)明確國(guó)家在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中應(yīng)負(fù)的相應(yīng)責(zé)任，通過(guò)有效途徑將部分國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，解決個(gè)人（包括公務(wù)員）養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶空帳運(yùn)行問(wèn)題。當(dāng)然，這一規(guī)定應(yīng)當(dāng)具有相對(duì)的時(shí)間性限制，當(dāng)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)賬成本全部彌補(bǔ)之后，國(guó)家的財(cái)政責(zé)任主要體現(xiàn)在對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的相關(guān)稅收優(yōu)惠的制度安排中，應(yīng)當(dāng)說(shuō)這種制度安排才具有長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。

3.2.4關(guān)于公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的司法保護(hù)問(wèn)題

行政執(zhí)法和司法保護(hù)是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本法的重要內(nèi)容，是確保養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度正常運(yùn)行具有強(qiáng)制性的法律措施。在中國(guó)目前人們養(yǎng)老保險(xiǎn)法制觀念不強(qiáng)，各種拒繳、欠繳、擠占、挪用社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等現(xiàn)象嚴(yán)重存在的情況下，加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)的行政執(zhí)法和司法保護(hù)顯得尤為重要。因此，必須通過(guò)立法嚴(yán)格規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律責(zé)任，以保證基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的順利實(shí)施。特別是要在養(yǎng)老保險(xiǎn)法中明確規(guī)定責(zé)任追求訴訟程序。對(duì)于拒絕履行繳納社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)稅費(fèi)的法定義務(wù)人，相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)和社會(huì)成員有權(quán)提請(qǐng)行政執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行處理，或直接提起訴訟;社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)受益人對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)及其工作人員玩忽職守等非法行為使其遭受損害時(shí)，有權(quán)提請(qǐng)行政裁決或司法裁決，追究責(zé)任人的行政責(zé)任、民事責(zé)任直至刑事責(zé)任。

總之，公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和運(yùn)行是一項(xiàng)巨大的社會(huì)系統(tǒng)工程，包括繳費(fèi)體系的運(yùn)作、支付體系的運(yùn)作、監(jiān)督體系的運(yùn)作、資金保值增值的運(yùn)作等等，所有這些都必須以法律的強(qiáng)制性為基本保證手段。公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)法通過(guò)對(duì)權(quán)利和義務(wù)的配置，使公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系主體的權(quán)利和責(zé)任明晰化、法制化，從而有利于公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有效運(yùn)行。

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