我國防治大氣污染的公共政策演進(jìn)

王文婷

摘要：改革開放以來，我國創(chuàng)造了中國式的發(fā)展奇跡，但與此同時，大氣污染問題也日益凸顯，并呈現(xiàn)出季節(jié)性惡化、區(qū)域性差異和擴(kuò)圍性發(fā)展等特點。我國政府對大氣污染治理的關(guān)注始于1973年的全國環(huán)境保護(hù)會議，而后不同時期的環(huán)境政策呈現(xiàn)出了不同特點，從缺乏有針對性的治理舉措，且行政管理色彩濃厚到逐步走向具體化和法治化，隨后經(jīng)濟(jì)激勵性政策興起并流行。在2013年后，大氣治理進(jìn)入了體系化環(huán)境政策指導(dǎo)下的綜合治理階段。過去的進(jìn)步值得贊許，但我國當(dāng)下的環(huán)境公共政策仍然存在許多問題，大氣污染防治形勢仍然嚴(yán)峻。

關(guān)鍵詞：大氣污染；防治；公共政策

中圖分類號：D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-198X（2018）02-0083-06

一、中國大氣環(huán)境危機(jī)及風(fēng)險特質(zhì)

改革開放40年以來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和增長規(guī)模令世界矚目，但長期以來國家的高速經(jīng)濟(jì)增長卻是以忽視甚至犧牲環(huán)境為代價，引發(fā)了日益嚴(yán)重的環(huán)境問題。進(jìn)入21世紀(jì)以來，環(huán)境問題已然成為阻礙我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的絆腳石，嚴(yán)重制約著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和質(zhì)量。2007年，世界銀行與中國國務(wù)院發(fā)展研究中心合作完成的《中國污染的代價：人身損害的經(jīng)濟(jì)評估》報告中指出，中國每年因污染導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)6千億元至1萬8千億元人民幣之間，占GDP的5.8%。人類生存環(huán)境狀況的惡化也對人體健康造成了不可估量的消極影響，空氣污染、噪音污染、水體污染、土壤污染、固體廢棄物污染等不斷侵蝕著中國人的身心健康。

黨的十八大提出“五位一體”總體布局、“美麗中國”的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)及綠色發(fā)展理念以來，在中央的高度關(guān)注、統(tǒng)一部署和堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)從認(rèn)識到實踐發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性和全局性變化，生態(tài)文明建設(shè)取得顯著成效。以大氣污染為例，經(jīng)過有關(guān)部門的中期評估，自2013年國務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》（以下用其俗稱“大氣十條”）以來，全國城市空氣質(zhì)量總體改善，PM2.5、PM10、二氧化氮（NO₂）、二氧化硫（SO₂）和一氧化碳（CO）年均濃度和超標(biāo)率均逐年下降，大多數(shù)城市重污染天數(shù)減少。但嚴(yán)峻的環(huán)境形勢依然無法有效緩解。

大氣污染具有不同于其他類型環(huán)境污染的風(fēng)險特質(zhì)，它主要是在一定氣象條件下人類過度排污的行為后果，特別是重污染天氣的發(fā)生往往伴隨著氣象與人為兩方面的因素結(jié)合，大氣的無邊界、流動性和易變性特質(zhì)使得污染顆粒物的累積、擴(kuò)散和消解無法進(jìn)行有效的人為控制，加上長期排污的累積效應(yīng)，造成不利氣象條件下重污染天氣的產(chǎn)生。具體表現(xiàn)在三個方面。

1.從時間分布來看，冬季重污染問題突出，范圍廣、持續(xù)久、程度深的重污染天氣屢屢發(fā)生且難以控制。2016年12月16日至21日，京津冀及周邊地區(qū)出現(xiàn)大范圍持續(xù)性霧霾天氣，23個大中城市發(fā)布重污染天氣紅色預(yù)警。霧霾天氣之所以集中多發(fā)于冬季且難以改善，與冬季污染物排放的體量疊加效應(yīng)和氣象條件的擴(kuò)散能力減弱有關(guān)。既有的工業(yè)及機(jī)動車排放加上冬季集中供暖所產(chǎn)生的排放，這“三大元兇”造成污染物排放的季節(jié)性疊加，再加上冬季易產(chǎn)生不利于污染物擴(kuò)散的氣象條件，大氣環(huán)境的自凈能力呈現(xiàn)季節(jié)性減退。從冬季霧霾天氣有效治理的現(xiàn)狀來看，其最終化解往往并不是靠對污染物排放的緊急控制，而是靠氣象環(huán)境的自然切換。

2.從區(qū)域分布來看，區(qū)域大氣污染狀況差異顯著。當(dāng)前，我國重污染天氣的頻發(fā)區(qū)和重災(zāi)區(qū)主要分布在京津冀及其周邊地區(qū)，2017年環(huán)保部發(fā)布1-10月全國城市空氣質(zhì)量狀況，其中京津冀及其周邊地區(qū)城市占據(jù)了排行榜后十位的大多數(shù)席位。

3.從污染物類型來看，除了已有的PM2.5、PM10等可吸入顆粒物污染、粉塵污染、有害氣體污染等以外，重點區(qū)域大氣臭氧（O₃）污染問題也開始顯現(xiàn)，據(jù)全國74個城市空氣質(zhì)量統(tǒng)計顯示：2015年6月所有超標(biāo)天數(shù)中，以臭氧為首要污染物的天數(shù)最多，超過了以PM2.5為首要污染物的天數(shù)。

總而言之，我國大氣污染呈現(xiàn)的季節(jié)性惡化、區(qū)域性差異和擴(kuò)圍性發(fā)展等特點，不僅使得在防治大氣污染的道路上依舊挑戰(zhàn)重重，也促使著政府治理大氣污染的決心和舉措不斷強(qiáng)化與革新。

二、新中國成立以來

防治大氣污染的公共政策變遷史

（一）政府管制：改革開放前環(huán)境管理的起航

自新中國成立到20世紀(jì)70年代初期，我國對于環(huán)境保護(hù)缺乏重視。在以階級斗爭為綱的歷史時期，全國上下普遍認(rèn)為“環(huán)境污染是資本主義的事情，社會主義要解決吃飯問題”。隨著1972年國內(nèi)相繼發(fā)生大連灣灘涂養(yǎng)殖業(yè)污染、北京官廳水庫魚污染、松花江水系污染等幾起環(huán)境事件，加之國外環(huán)境保護(hù)運動的積極推進(jìn)，我國開始重視環(huán)境保護(hù)。真正起到轉(zhuǎn)折意義的事件發(fā)生于1972年，中國政府派代表團(tuán)參加在瑞典斯德哥爾摩召開的人類環(huán)境會議。次年，中央以國務(wù)院名義首次召開了全國環(huán)境保護(hù)會議，審議通過了中國第一個具有法規(guī)性質(zhì)的環(huán)境保護(hù)文件——《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行）》，其中規(guī)定了“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”的32字環(huán)保工作方針。改革開放前我國環(huán)境保護(hù)處于開創(chuàng)時期，主要以“三同時”制度、限期治理問題的提出、環(huán)保機(jī)構(gòu)的建立、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的編制、環(huán)保法規(guī)的出臺、環(huán)保群眾運動的興起等為標(biāo)志。改革開放之前我國環(huán)境污染問題并不突出，但仍有局部污染事件的發(fā)生，中央決策層開始認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)的重要性。

在此期間，由于環(huán)境問題尚不太突出，政府出臺的環(huán)境政策主要側(cè)重于對三廢污染的統(tǒng)一規(guī)定，不僅缺乏具體針對性的治理舉措，并且行政管理色彩濃厚。具體到大氣污染領(lǐng)域，1973年的《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行）》中相關(guān)規(guī)定，如“排放有毒廢氣，不得設(shè)在城鎮(zhèn)的上風(fēng)向”“各單位的排煙裝置，都要采取行之有效的消煙除塵措施”“工業(yè)設(shè)備和交通運輸工具的設(shè)計盡量減少三廢的排放”等，但并未作專門的具體規(guī)定，操作性不強(qiáng)。1973年4月，我國頒布了《關(guān)于進(jìn)一步開展煙囪除塵工作的意見》，同年11月17日，國家計委、國家建委、衛(wèi)生部聯(lián)合頒布第一個環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)：《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ4-73），規(guī)定二氧化碳、一氧化碳等13種工業(yè)污染源廢氣中有害物質(zhì)的排放標(biāo)準(zhǔn)。1974年9月，國家建委在沈陽召開全國消煙除塵經(jīng)驗交流會，并作《關(guān)于全國消煙除塵經(jīng)驗交流會的情況報告》，提出大氣污染防治的目標(biāo)和一些重要措施。

新中國成立至改革開放之前，隨著我國工業(yè)化，工業(yè)生產(chǎn)與環(huán)境之間的矛盾日益顯露，政府解決環(huán)境污染缺乏先進(jìn)的管理經(jīng)驗，政策目標(biāo)不清晰且出臺的措施以行政管制為主，主要表現(xiàn)為制定排放標(biāo)準(zhǔn)，重點控制工業(yè)點源污染，以防治工業(yè)三廢為主要工作內(nèi)容，目的在于保護(hù)勞動環(huán)境、安全生產(chǎn)和保持城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生。這一時期，“我國的大氣污染防治尚處于起步階段，既未進(jìn)入政府專項治理的決策議程之中，又缺乏科學(xué)性和針對性的規(guī)劃，治理政策及技術(shù)工具也較為匱乏，社會各界對大氣污染防治問題的重視程度和認(rèn)知水平有限”?？傊苤扑季S突出，體現(xiàn)市場功能的財稅政策尚未成為環(huán)境工具，而且這一時期我國實行計劃財政體制，政府征收上來的賦稅和費用圍繞著計劃經(jīng)濟(jì)下的資源分配而展開，尚未轉(zhuǎn)入到現(xiàn)代意義上的公共財政，財政收支服務(wù)于中央的統(tǒng)一計劃安排而非公共社會需要。

（二）引導(dǎo)參與：法制準(zhǔn)備期內(nèi)環(huán)境政策創(chuàng)新

1978年改革開放后至1992年確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)期間，我國的環(huán)境保護(hù)逐漸走上了政策支持、制度建構(gòu)和法制準(zhǔn)備的發(fā)展階段。首先，在政策支持方面，1981年4月24日，國務(wù)院作出《關(guān)于在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》，明確指出，“管理好我國的環(huán)境，合理地開發(fā)利用自然資源，是現(xiàn)代化建設(shè)的一項基本任務(wù)”。1983年第二次全國環(huán)境保護(hù)會議召開，正式確立“環(huán)境保護(hù)是現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)中的一項基本國策”，并提出“同步發(fā)展方針”，即要求“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展，經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一”。其次，在制度建構(gòu)方面，1989年召開的第三次全國環(huán)境保護(hù)會議上提出了環(huán)境保護(hù)的“三大政策”（即：預(yù)防為主、防治結(jié)合；誰污染誰治理；強(qiáng)化環(huán)境管理）和“八項制度”（即：環(huán)境影響評價制度、城市環(huán)境綜合整治定量考核制、三同時制度、排污收費制度、環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制、排污許可證制、限期治理制、集中控制制度）。最后，在法制準(zhǔn)備方面，1978年2月，第五屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法》，明確規(guī)定“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其它公害”，環(huán)境保護(hù)入憲拉開了我國環(huán)境保護(hù)法治化的序幕。之后，1979年9月第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》，1989年12月第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》。此外，根據(jù)環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，國務(wù)院及有關(guān)部門制定了一系列環(huán)境保護(hù)的行政法規(guī)和規(guī)章。

具體到大氣污染領(lǐng)域，這一時期表現(xiàn)為管制措施的具體領(lǐng)域化、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的針對性和政策工具的創(chuàng)新化。首先，在環(huán)境管制措施上，呈現(xiàn)具體領(lǐng)域化的趨勢。針對大氣污染領(lǐng)域，早在20世紀(jì)50年代，我國就注意到大氣污染問題，并相繼作出了一些規(guī)定，此后的七八十年代，我國主要通過出臺排放標(biāo)準(zhǔn)政策來試圖控制空氣污染物排放，直至1979年我國頒布實施《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》，環(huán)境保護(hù)開始走上了全面法治化之路。然而，由于缺乏專門的大氣污染防治法，沒能構(gòu)成一個完整的大氣環(huán)境保護(hù)法體系。直到20世紀(jì)80年代，我國才開啟了大氣污染防治法的立法工作，經(jīng)過數(shù)年研究、起草、論證和修訂，1987年6月11日，在第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議上，當(dāng)時的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部部長葉如棠受國務(wù)院的委托，就大氣污染防治法草案作了說明，他指出，“因大氣污染問題引起的糾紛時有發(fā)生，已在一定程度上給我國的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和安定團(tuán)結(jié)帶來不利影響。所以，大氣污染是我國環(huán)境保護(hù)中的一個突出問題?！弊罱K，1987年9月5日，第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議通過《中華人民共和國大氣污染防治法》，于1988年6月1日起施行，并于1991年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)公布了《大氣污染防治法實施細(xì)則》。另外，為解決不同來源的大氣污染問題，國務(wù)院及相關(guān)部委也先后出臺了《關(guān)于發(fā)展民用型煤的暫行辦法》《城市煙塵控制區(qū)管理辦法》《汽車排氣污染監(jiān)督管理辦法》等。

其次，在環(huán)境的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上，更為針對和細(xì)致。1982年，中國第一個環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)——《大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》由國務(wù)院發(fā)布，將大氣環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行分級、分區(qū)管理。針對各種類型的污染物，也制定實施了相應(yīng)的排放標(biāo)準(zhǔn)，如1983年和1989年分別頒布的第一批、第二批機(jī)動車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)，1984年頒布的《鍋爐煙塵排放標(biāo)準(zhǔn)》《汽油車怠速污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》《硫酸工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等。

最后，在政策工具的創(chuàng)新方面，以財稅政策為主的市場激勵型工具開始興起。1979年的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》中就規(guī)定，“國家對企業(yè)利用廢氣、廢水、廢渣作主要原料生產(chǎn)的產(chǎn)品，給予減稅、免稅和價格政策上的照顧，盈利所得不上交，由企業(yè)用于治理污染和改善環(huán)境”。1982年國務(wù)院出臺《征收排污費暫行辦法》，積極回應(yīng)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》第十八條關(guān)于“超過國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)排放污染物，要按照排放污染物的數(shù)量和濃度，根據(jù)規(guī)定收取排污費”的規(guī)定。此外，這一時期公眾參與型政策工具也得以蓬勃發(fā)展，1973年我國召開的第一次全國環(huán)境保護(hù)會議中就提出了“依靠群眾，大家動手”的政策方針，此后政府對環(huán)境宣傳教育投入了更多重視，既在高等院校設(shè)置了環(huán)保專業(yè)，也設(shè)立了環(huán)境專業(yè)圖書出版機(jī)構(gòu)，國家環(huán)保局并設(shè)立了環(huán)境宣傳教育司，1990年和1992年國家環(huán)保局又分別召開了全國第一次環(huán)境宣傳工作會議和環(huán)境教育工作會議等。環(huán)境宣傳教育的形式豐富多樣，并且由封閉式轉(zhuǎn)向開放式，由系統(tǒng)內(nèi)部推向全社會，通過提升公民的環(huán)保意識，培育擁護(hù)環(huán)境正義的公民社會，鼓勵和引導(dǎo)公民自覺采取環(huán)保行動。

（三）市場興起：經(jīng)濟(jì)激勵型政策的流行

1992年至2013年國務(wù)院印發(fā)“大氣十條”，這一時期，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立和不斷完善，政府日益重視市場機(jī)制在環(huán)境治理當(dāng)中的作用。首先，稅費制度愈來愈貼合大氣環(huán)境的治理需求。我國在應(yīng)對環(huán)境問題的財稅手段經(jīng)歷了由費轉(zhuǎn)稅的發(fā)展演變，從1982年發(fā)布實施的《征收排污費暫行辦法》到2002年制定通過的《排污費征收使用管理條例》，基本上處于排污收費的行政時代。而自從我國現(xiàn)有的稅種體系基本同1994年分稅制改革一同生效實施后，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，依賴于稅收手段實現(xiàn)環(huán)境治理逐漸成為一種趨勢，呈現(xiàn)出稅費結(jié)合下的環(huán)境財政工具構(gòu)造。特別自21世紀(jì)以來，借鑒于國外環(huán)境稅收制度上的先進(jìn)經(jīng)驗，面對日益惡化的大氣污染問題，我國逐步走上了一條稅制綠化的道路。一是在消費稅、資源稅、車船稅中都涵蓋有針對產(chǎn)生大氣污染的汽車、能源等稅目；二是為鼓勵能耗低、污染少的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及推廣清潔性新能源汽車，我國還出臺了相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策；三是對給予有助于控制污染排放的技術(shù)設(shè)備以直接的折扣、返還或免稅等財稅政策。其次，除了環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段中的稅費革新以外，一些新型的經(jīng)濟(jì)政策工具也相繼出現(xiàn)，如排污權(quán)交易制度、押金一返還制度以及環(huán)境污染責(zé)任保險制度等。如2007年國家環(huán)境保護(hù)總局、中國保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》，以及國務(wù)院有關(guān)部門組織天津、河北、內(nèi)蒙古等11個?。▍^(qū)、市）開展排污權(quán)有償使用和交易試點，但總體上該類創(chuàng)建市場型環(huán)境政策工具尚處于起步階段，這一時期還是偏向注重以財稅政策為主的利用市場型政策工具。

（四）綜合治理：邁向體系化的環(huán)境政策

2013年“大氣十條”出臺以來，我國在防治大氣污染上逐步走向綜合手段的治理格局，邁向了環(huán)境政策的體系化?！按髿馐畻l”主要包括污染物類型的綜合治理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、企業(yè)技術(shù)改造、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、嚴(yán)格節(jié)能環(huán)保準(zhǔn)入、完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、嚴(yán)格依法監(jiān)督管理、統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理、建立預(yù)警應(yīng)急機(jī)制、明確責(zé)任動員全民參與等十項要求。此后2014年修訂通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》也明確提出應(yīng)堅持“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)”的原則。大氣污染的綜合治理要求表現(xiàn)在以下方面：

1.大氣環(huán)境污染類型的全面規(guī)制和突出區(qū)域與重污染天氣的重點規(guī)制。大氣污染主要來源于工業(yè)排放、生活排放和交通排放，涉及固定源污染和移動源污染兩種類型，要實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的整體提升，就要對超標(biāo)排放的各種污染來源進(jìn)行管理。通觀整個新環(huán)保法，最為顯著的特點就是創(chuàng)新和強(qiáng)化了政府管制環(huán)境的方式與力度，體現(xiàn)為對制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和研究環(huán)境基準(zhǔn)的統(tǒng)一規(guī)定，跨區(qū)域污染聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，賦予環(huán)保部門實施查封扣押等行政強(qiáng)制措施的權(quán)力，通過目標(biāo)責(zé)任制、考核評價機(jī)制和環(huán)境報告義務(wù)督促地方政府積極履行環(huán)境治理責(zé)任，實行重點污染物排放總量控制制度、排污許可制度和產(chǎn)品淘汰制度等。2015年修訂通過的《大氣污染防治法》更是突出政府規(guī)制的主導(dǎo)地位，分為大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)和限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃、監(jiān)督管理，主要大氣污染物的防治措施，重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治和重污染天氣應(yīng)對等幾個章節(jié)。這表明，我國政府規(guī)制越來越受到重視，為盡快達(dá)到政府治理環(huán)境的效果，對于污染嚴(yán)重的區(qū)域和重污染天氣實行重點防治。

2.環(huán)境主體的共同參與。政府、企業(yè)、市場和公民都是治理大氣污染的主體，各自扮演著不同角色，享有相應(yīng)的權(quán)利（力）與義務(wù)。只有在政府主導(dǎo)下，加大執(zhí)法監(jiān)管力度，確保企業(yè)積極履行治理責(zé)任，強(qiáng)化市場激勵引導(dǎo)綠色生產(chǎn)和消費的驅(qū)動力，提升公益機(jī)構(gòu)維護(hù)環(huán)境公共利益的組織功能，培育具有環(huán)保觀念的現(xiàn)代公民，才可有效化解大氣污染危機(jī)。無論是新《環(huán)保法》、新《大氣污染防治法》，還是“大氣十條”，都規(guī)定了各級政府和部門、企業(yè)事業(yè)單位和公民在大氣環(huán)境保護(hù)中承擔(dān)各自相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，其中“大氣十條”總體要求中提出要形成“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場驅(qū)動、公眾參與”的大氣污染防治新機(jī)制，更是很好地概括了環(huán)境合作治理的理想模式。

3.環(huán)境政策工具的綜合運用。大氣污染的有效治理絕非單純靠一項政策工具就可完成，而是多元復(fù)合政策工具的共同發(fā)力，形成相互補充、協(xié)調(diào)互動的政策工具體系?！按髿馐畻l”中提出的一項總體要求是“堅持政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合”，積極回應(yīng)了黨的十八屆三中全會提出的“市場在資源配置過程中起決定性作用”這一理念。此外2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第21條還明確規(guī)定“國家采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施”，第31條提出要“建立健全生態(tài)保護(hù)補償制度，通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補償”，第52條指明“國家鼓勵投保環(huán)境污染責(zé)任保險”等。這一時期內(nèi)政府著力利用市場、優(yōu)化市場和建設(shè)市場，出臺了一系列市場調(diào)節(jié)型環(huán)境政策。例如，2014年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》，提出到2017年，在試點地區(qū)基本建立起排污權(quán)有償使用和交易制度。2014年修訂通過的《政府采購法》第9條規(guī)定，“政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等”，由此可見，綠色采購已然被政府所吸納。在技術(shù)性舉措上，國家環(huán)保部門先后印發(fā)了一些環(huán)境技術(shù)政策、指南、方案、規(guī)則等，如《環(huán)境空氣細(xì)顆粒物污染綜合防治技術(shù)政策》《大氣污染防治先進(jìn)技術(shù)匯編》《大氣污染防治重點工業(yè)行業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)推行方案》《重點行業(yè)二噁英污染防治技術(shù)政策》《火電廠污染防治技術(shù)政策》等。同時，為響應(yīng)新環(huán)保法提出的展開環(huán)?；鶞?zhǔn)方面的研究，2017年環(huán)保部還專門發(fā)布《國家環(huán)境基準(zhǔn)管理辦法（試行）》，環(huán)境基準(zhǔn)作為一項強(qiáng)調(diào)“以人（生物）為本”及自然和諧的理念，科學(xué)理論上人與自然“希望維持的標(biāo)準(zhǔn)”，更好地將環(huán)境保護(hù)與人類健康相聯(lián)系。此外，公眾參與型政策工具也逐步得到運用和發(fā)展，2014年環(huán)境保護(hù)部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見》中提出，要“堅持以人為本，尊重和保障公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，積極構(gòu)建全民參與環(huán)境保護(hù)的社會行動體系”，大力推進(jìn)在環(huán)境法規(guī)和政策制定、環(huán)境決策、環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境影響評價和環(huán)境宣傳教育等方面的公眾參與。2015年環(huán)保部又專門制定了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，其中規(guī)定了一些引導(dǎo)公眾參與的有效方法，如環(huán)保相關(guān)活動的公開征求意見，環(huán)境聽證，保證公民舉報環(huán)境問題的路徑暢通，設(shè)立環(huán)境保護(hù)有獎舉報專項資金，支持符合條件的公益組織提起環(huán)境公益訴訟，加強(qiáng)環(huán)保宣傳教育，通過項目資助、購買服務(wù)等方式支持、引導(dǎo)社會組織參與環(huán)境保護(hù)活動等。

三、環(huán)境公共政策的演變邏輯與現(xiàn)狀反思

縱觀我國的整個大氣污染防治政策變遷史，就是一部不斷趨于科學(xué)理性，逐漸邁向多維整體合作的生態(tài)文明史。隨著大氣污染問題愈加復(fù)雜惡化，環(huán)境風(fēng)險的日益提升，尤其是霧霾極端天氣的常見多發(fā)，促使我們想盡一切方法來認(rèn)清大氣污染的產(chǎn)生原因和主要來源，并開始尋求更加強(qiáng)硬和更為有效的政策工具，以此獲得一個更令人滿意的大氣環(huán)境。值得肯定的是，我國政府對于大氣環(huán)境污染風(fēng)險的認(rèn)識和采取針對性行動相對較早，使得我國的大氣環(huán)境很少像許多發(fā)達(dá)國家一樣出現(xiàn)過大規(guī)模的環(huán)境災(zāi)害，但近年來空氣污染的累積效應(yīng)已然開始顯露和爆發(fā)，也對民眾的身心健康造成了潛緩的侵害。雖然國家在治理環(huán)境上的認(rèn)識和決心值得稱許，但自新中國成立特別是改革開放以來環(huán)境保護(hù)工作的實施效果并非完美無缺。中國一直將自己定位為發(fā)展中國家，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心始終占據(jù)著國家政治話語的主導(dǎo)地位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先于環(huán)境保護(hù)的觀念深植于政府官員心中。在我國，更多地表現(xiàn)為先污染后治理的環(huán)境管理模式，不僅地方政府為獲得地區(qū)間競爭的相對經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，對管轄區(qū)域內(nèi)的污染問題不加以重視，而且中央政府基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要對地方的選擇性環(huán)境執(zhí)法也很少予以追究，重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保的政治脈象比較清晰。基于這一政治脈象上的環(huán)境政治運作系統(tǒng)和政策工具體系，當(dāng)然難以發(fā)揮有效治理大氣污染的功效，甚至?xí)霈F(xiàn)事倍功半的效果，例如地方官員會借環(huán)境治理的借口隨意侵?jǐn)_市場，排污費違規(guī)征收，普遍存在不征、少征或超征等問題，環(huán)境執(zhí)法儼然成為政府權(quán)力濫用的多發(fā)領(lǐng)域。

即使中央已經(jīng)制定了較為體系化的環(huán)境公共政策，但命令控制型政策工具依然在環(huán)境治理中起主要作用，全體社會形成了對“環(huán)?？凑?，中央靠地方”的行政管制模式的強(qiáng)烈心理寄托和行為依賴，過度強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)和上令下從，就擠壓了市場調(diào)節(jié)的空間，挫傷了地方自主治理的積極性，從而大大降低了環(huán)境治理的有效性、靈活性和創(chuàng)新性。我們可以看到，黨的十八屆三中全會以來，中國政府認(rèn)識到市場在資源配置中的決定性地位，開始利用、優(yōu)化和創(chuàng)制市場機(jī)制，用多項經(jīng)濟(jì)政策激勵市場主體主動減少污染排放量。但一些留存的制度弊端仍繼續(xù)阻礙著制度效力的正常發(fā)揮，導(dǎo)致環(huán)境政策非理性設(shè)計依然存在。另外，公眾參與機(jī)制還不夠成熟完善，環(huán)境權(quán)既未成為我國憲法中明確規(guī)定的公民基本權(quán)利之一，而且國家在保障公民環(huán)境權(quán)和引導(dǎo)公民履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)的制度建設(shè)上還不夠全面深入?？傊?，當(dāng)前我國的環(huán)境公共政策呈現(xiàn)出政府管制比重過大，指向環(huán)境污染預(yù)先防控的經(jīng)濟(jì)激勵和公眾參與等政策工具剛剛起步，政府對這種新型環(huán)境政策認(rèn)識還不夠深入，運用上也有待改進(jìn)，如何準(zhǔn)確認(rèn)知并整合完善這兩種環(huán)境政策工具對于我國既是必要任務(wù)也是巨大挑戰(zhàn)。當(dāng)然，任何政策的制定和實施都得依賴于權(quán)力機(jī)構(gòu)的政治運行邏輯，在我國權(quán)力相對集中于政府，市場和社會擁有的自治權(quán)利容易受到政府干預(yù)的滋擾，這使得我國的環(huán)境政策既要注重執(zhí)行效果也要強(qiáng)調(diào)執(zhí)行過程的合法性控制。

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