《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》立法背景及落實(shí)中的問(wèn)題對(duì)策

摘 要 實(shí)施《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》后，農(nóng)機(jī)化可持續(xù)發(fā)展出現(xiàn)了在資金投入、技術(shù)推廣、安全管理、社會(huì)化服務(wù)等方面問(wèn)題。本文通過(guò)分析立法背景目的，針對(duì)落實(shí)中的問(wèn)題，提出法律的修訂和完善，建議人大、政府及相關(guān)部門(mén)通力協(xié)作謀劃思路和對(duì)策，確保農(nóng)機(jī)化在新時(shí)代中國(guó)特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮重要作用。

關(guān)鍵詞 農(nóng)機(jī)化 促進(jìn)法 立法背景 目的 問(wèn)題

作者簡(jiǎn)介：張圣曼，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院〔法律碩士（JM）教育中心〕，碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.252

《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《促進(jìn)法》）于2004年6月25日，由第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)，施行于同年11月1日。這部法律是宏觀上調(diào)控經(jīng)濟(jì)、管理企業(yè)的我國(guó)第一部農(nóng)機(jī)化法律，農(nóng)機(jī)化的法律地位在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中得到明確。農(nóng)機(jī)化應(yīng)有的地位和作用，在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)中進(jìn)一步確立，用法律形式確定一些成熟的扶持政策，依法促進(jìn)農(nóng)機(jī)化的長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制得到建立，農(nóng)機(jī)化從人治向法治的階段開(kāi)啟了，在農(nóng)機(jī)化的歷史上有著極其重要的意義。

一、《促進(jìn)法》立法背景、落實(shí)情況

（一）立法背景

1959年4月29日，“農(nóng)業(yè)的根本出路在于機(jī)械化”的英明論斷為毛澤東同志在《黨內(nèi)通訊》提出。實(shí)踐證明，農(nóng)機(jī)化是發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要內(nèi)容、標(biāo)志及物質(zhì)基礎(chǔ)，已成為世界大多數(shù)國(guó)家發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所驗(yàn)證，是不可超越的路徑。采取扶持措施促進(jìn)發(fā)展農(nóng)機(jī)化，充分利用世界貿(mào)易組織的有關(guān)規(guī)則已成為支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的重要內(nèi)容，許多農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家在支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)初始階段，均將對(duì)農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)納入國(guó)家扶持農(nóng)機(jī)化發(fā)展促進(jìn)政策和措施，并通過(guò)立法和制定有關(guān)政策，規(guī)范、促進(jìn)國(guó)內(nèi)農(nóng)機(jī)化發(fā)展。

（二）立法目的

農(nóng)機(jī)化促進(jìn)法立法目的：

1.鼓勵(lì)扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織使用先進(jìn)適用農(nóng)機(jī)。為強(qiáng)化國(guó)家支持、保護(hù)農(nóng)業(yè)，落實(shí)財(cái)政針對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的資金投入。在黨十六屆三中全會(huì)提出，我國(guó)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織是投資購(gòu)買(mǎi)農(nóng)機(jī)的主力軍，也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體。多年以來(lái)，一系列促進(jìn)農(nóng)機(jī)化發(fā)展扶持政策和措施由國(guó)家和地方人民政府先后制定，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織購(gòu)買(mǎi)、使用農(nóng)機(jī)的積極性得以極大調(diào)動(dòng)，農(nóng)機(jī)化事業(yè)得到較快發(fā)展，大幅提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，農(nóng)民收入、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整都得到較大發(fā)展。我國(guó)廣大農(nóng)民的收入偏低，較弱的自我積累能力，而農(nóng)機(jī)的價(jià)格和使用成本較高，彰顯購(gòu)買(mǎi)農(nóng)機(jī)資金不足，在政策和資金上國(guó)家給予適當(dāng)?shù)墓膭?lì)和扶持，能夠?qū)r(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織農(nóng)機(jī)化發(fā)展起到帶動(dòng)作用。

2.促進(jìn)農(nóng)機(jī)化進(jìn)程，建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。黨十六大提出，全面建設(shè)農(nóng)村小康社會(huì)，重要任務(wù)之一是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。農(nóng)機(jī)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是先進(jìn)農(nóng)藝的重要載體，建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)展農(nóng)機(jī)化是必由之路。

制定農(nóng)機(jī)化促進(jìn)法，目的是為了促進(jìn)我國(guó)農(nóng)機(jī)化的快速發(fā)展，進(jìn)而建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。這是立法指導(dǎo)思想和目的。依據(jù)這一思想、目的，《促進(jìn)法》在促進(jìn)農(nóng)機(jī)化發(fā)展、建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中提供了法律保障。

二、《促進(jìn)法》落實(shí)問(wèn)題

《促進(jìn)法》在貫徹落實(shí)過(guò)程中，主要有以下問(wèn)題：

第一，《促進(jìn)法》第二十八條規(guī)定：根據(jù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，對(duì)農(nóng)機(jī)農(nóng)田作業(yè)用燃油，國(guó)家要落實(shí)財(cái)政予以補(bǔ)貼。作業(yè)用油補(bǔ)貼向農(nóng)機(jī)作業(yè)的農(nóng)民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織直接發(fā)放。具體由國(guó)務(wù)院出臺(tái)相關(guān)規(guī)定。據(jù)調(diào)查，隨城鎮(zhèn)化建設(shè)加快，農(nóng)村青壯勞力進(jìn)城打工每年呈上升趨勢(shì)（在臨泉縣每年在外務(wù)工人員就有70萬(wàn)人），農(nóng)機(jī)已成為糧食生產(chǎn)的主導(dǎo)地位是不爭(zhēng)的事實(shí)。養(yǎng)路費(fèi)因費(fèi)改稅計(jì)入燃油銷(xiāo)售價(jià)格，農(nóng)機(jī)作業(yè)用油成本偏高，《促進(jìn)法》規(guī)定的燃油補(bǔ)貼一直不能落實(shí)，國(guó)務(wù)院也沒(méi)出臺(tái)具體辦法，各地財(cái)政部門(mén)將燃油補(bǔ)貼按土地承包面積直接補(bǔ)貼到戶，農(nóng)機(jī)作業(yè)所需燃油沒(méi)有補(bǔ)貼，形成了“機(jī)手作業(yè)領(lǐng)不到補(bǔ)貼，無(wú)機(jī)作業(yè)的農(nóng)戶得錢(qián)”的不合理現(xiàn)象。

第二，《促進(jìn)法》第三十一條規(guī)定：農(nóng)機(jī)駕駛、操作人員違反規(guī)定的安全操作規(guī)程，違章作業(yè)者，要責(zé)令改正，并依照相關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定給以處罰；構(gòu)成犯罪，進(jìn)行依法追責(zé)。還只是宏觀定論，并沒(méi)有具體規(guī)定怎樣監(jiān)管，可操作性不夠。同年5月1日，實(shí)施的《道路交通安全法》授權(quán)行使本法第八、九、十二、十九、二十三條規(guī)定公安交管部門(mén)管理職權(quán)。農(nóng)機(jī)部門(mén)對(duì)拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)及其駕駛?cè)诉M(jìn)行注冊(cè)登記、年檢和核發(fā)駕駛證等權(quán)力進(jìn)一步明確，但是上路執(zhí)法權(quán)并沒(méi)有賦予。（這里說(shuō)明：同法律之中，同問(wèn)題不同法律規(guī)定，不能沖突，法律之間為一整體）。農(nóng)機(jī)作業(yè)大都行駛在縣鄉(xiāng)主要通道，因農(nóng)機(jī)部門(mén)不能上路執(zhí)法，導(dǎo)致管理出現(xiàn)漏洞，農(nóng)機(jī)監(jiān)管效果差，監(jiān)管脫節(jié)，出現(xiàn)年檢率低，各種違章、無(wú)牌、無(wú)證駕行等違法行為成蔓延之勢(shì)。皖北多地區(qū)農(nóng)機(jī)監(jiān)管存在“公安力不足，農(nóng)機(jī)無(wú)職能。監(jiān)管現(xiàn)真空，隱患出不窮”的現(xiàn)狀。

三、問(wèn)題原因

實(shí)踐得知《促進(jìn)法》存在自身缺陷。法的實(shí)施，為農(nóng)機(jī)化事業(yè)提供了堅(jiān)強(qiáng)支撐、有力保障，所做出的貢獻(xiàn)值、成效有目共睹，全國(guó)各地區(qū)農(nóng)機(jī)化事業(yè)得以快速發(fā)展。但該法立法主導(dǎo)思想、傾向是“重促進(jìn)，輕管理”。

現(xiàn)代公共理念，是現(xiàn)代政府通過(guò)經(jīng)濟(jì)自由化和經(jīng)濟(jì)調(diào)控有機(jī)結(jié)合，管理與服務(wù)是其職責(zé)，兩者同等重要，偏頗不得。處于社會(huì)主義初級(jí)階段的中國(guó)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不健全、不完善情況下，實(shí)施科學(xué)高效的行管措施，依然是十分重要及有力的促進(jìn)措施（據(jù)《中國(guó)農(nóng)機(jī)新聞網(wǎng)》譚德周、楊海林文）。然而，管理手段沒(méi)有足夠力度，純以服務(wù)收到“促進(jìn)”效果，就太難了。該法的這種自身不足，帶來(lái)了施行中的困難可想而知。

四、解決問(wèn)題對(duì)策

《促進(jìn)法》作為興農(nóng)護(hù)農(nóng)農(nóng)機(jī)化重要法律，為使其全面發(fā)揮重要作用，提出以下對(duì)策：

第一，全國(guó)人大常委會(huì)和各級(jí)人大對(duì)轄區(qū)內(nèi)政府落實(shí)《促進(jìn)法》進(jìn)行全面執(zhí)法大檢查。

一看是否依法采取措施支持農(nóng)機(jī)化生產(chǎn)和技術(shù)創(chuàng)新，推進(jìn)農(nóng)機(jī)化發(fā)展是否納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。

二看農(nóng)民和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織購(gòu)買(mǎi)國(guó)家支持推廣的農(nóng)機(jī)是否給予補(bǔ)貼，機(jī)械作業(yè)是否安排燃油補(bǔ)貼。

三看農(nóng)機(jī)化示范區(qū)、點(diǎn)是否建立，先進(jìn)適用的農(nóng)機(jī)和新技術(shù)引導(dǎo)推廣情況及社會(huì)化服務(wù)發(fā)展扶持情況。

第二，法律修善。人類社會(huì)在發(fā)展進(jìn)步，法的完善修訂只有與社會(huì)同步、與客觀實(shí)際相符，方能得到貫徹落實(shí)。《促進(jìn)法》要在實(shí)踐中不斷加以修訂和完善，才能與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化配套并推動(dòng)發(fā)展。

按照全面推進(jìn)依法治國(guó)要求謀劃農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管工作，處理好農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管工作中的突出問(wèn)題要通過(guò)法治思維和法治方式。做好安全標(biāo)準(zhǔn)宣貫工作，進(jìn)一步規(guī)范拖拉機(jī)、收割機(jī)產(chǎn)品，修訂農(nóng)機(jī)安全標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范。堅(jiān)持創(chuàng)新改革，分類管理、優(yōu)化內(nèi)容、程序和高效原則，改革農(nóng)機(jī)安全檢驗(yàn)、探研新機(jī)免檢途徑。學(xué)法尊法守法用法，是全體農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管人員履職盡責(zé)的首要任務(wù)，要以法辦理農(nóng)機(jī)業(yè)務(wù)，規(guī)章要齊全，工作流程要公開(kāi)上墻，全面提高依法管機(jī)水平。

第三，要按照《促進(jìn)法》規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府不僅要按比例逐步提高對(duì)農(nóng)機(jī)化的資金投入，把推進(jìn)農(nóng)機(jī)化發(fā)展列入政府年度發(fā)展計(jì)劃，并采取財(cái)政、稅收、金融等方面的扶持、優(yōu)惠政策。落實(shí)法律法規(guī)對(duì)資金保障及隊(duì)伍建設(shè)等具體辦法，進(jìn)而抓好公益性基礎(chǔ)工作。鼓勵(lì)多元化投入為主體，打造互補(bǔ)的農(nóng)機(jī)公益推廣及經(jīng)營(yíng)協(xié)作機(jī)制。

第四，市、縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加大投入力度，責(zé)成農(nóng)機(jī)主管部門(mén)在不同區(qū)域建立農(nóng)機(jī)化示范基地。首先各地要以建設(shè)全程機(jī)械化示范縣，作為全面落實(shí)國(guó)家主要農(nóng)作物全程機(jī)械化意見(jiàn)的具體行動(dòng)。對(duì)購(gòu)置關(guān)鍵環(huán)節(jié)機(jī)械，重點(diǎn)加大補(bǔ)貼。以央財(cái)資金引導(dǎo)各級(jí)財(cái)政、社會(huì)融資投入，創(chuàng)建全程機(jī)械化示范項(xiàng)目。科學(xué)引領(lǐng)有條件的地區(qū)全程機(jī)械化整體推進(jìn)。加快發(fā)展創(chuàng)新，以農(nóng)機(jī)化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為目標(biāo)，增強(qiáng)高效、優(yōu)質(zhì)、低耗、安全、智能機(jī)械化有效供給，提升農(nóng)機(jī)化高新尖、智能精準(zhǔn)水平。

第五，圍繞“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”技術(shù)，做好農(nóng)機(jī)化與信息化融合服務(wù)。隨著我國(guó)農(nóng)機(jī)化水平越來(lái)越高，大數(shù)據(jù)下農(nóng)機(jī)化凸顯其重要性，要鼓勵(lì)如北斗系統(tǒng)農(nóng)機(jī)作業(yè)、工況監(jiān)測(cè)終端研制應(yīng)用，重點(diǎn)機(jī)具信息智能設(shè)備率先裝配。支持農(nóng)機(jī)生產(chǎn)、流通、管理、服務(wù)等市場(chǎng)化對(duì)接，加強(qiáng)信息化平臺(tái)建設(shè)，進(jìn)而全面提升農(nóng)機(jī)化信息化水平，提高農(nóng)機(jī)服務(wù)效益。通過(guò)應(yīng)用高新技術(shù)，可以讓數(shù)據(jù)跑路代替群眾往返跑路。實(shí)施大數(shù)據(jù)，徹底打通機(jī)手、企業(yè)和農(nóng)機(jī)監(jiān)管部門(mén)之間的通道，推動(dòng)農(nóng)機(jī)化又好又快發(fā)展，提升中國(guó)農(nóng)業(yè)在世界供給體系中的地位和作用。

五、總結(jié)

“十九大”提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，加速農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化上升為國(guó)家強(qiáng)農(nóng)舉措。而農(nóng)機(jī)化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要橋梁和紐帶。相信，通過(guò)《促進(jìn)法》的不斷修訂完善健全，在農(nóng)機(jī)化發(fā)展中一定能發(fā)揮重要的法律保護(hù)作用。新時(shí)代，由農(nóng)機(jī)化延伸的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)工程技術(shù)的發(fā)展應(yīng)用，中國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的命運(yùn)必將徹底改變；中國(guó)必將會(huì)成為一個(gè)有巨大影響的農(nóng)機(jī)科技強(qiáng)國(guó)、使用大國(guó)屹立于世界的東方。

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