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    新時代深化“放管服”改革的重點

    2018-04-18 08:30:42沈榮華
    人民論壇 2018年7期
    關(guān)鍵詞:放管服簡政放權(quán)權(quán)責(zé)

    【關(guān)鍵詞】簡政放權(quán) ?“放管服”改革 ?權(quán)責(zé)清單 ? ?【中圖分類號】D63 ? ?【文獻標識碼】A

    黨的十九大報告從我國發(fā)展進入新時代的歷史方位出發(fā),對深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能作出重要部署,強調(diào)要“深化簡政放權(quán),創(chuàng)新監(jiān)管方式,增強政府公信力和執(zhí)行力,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。適應(yīng)新時代要求,要以深化“放管服”改革為抓手,推動政府職能轉(zhuǎn)變。

    以深化簡政放權(quán)激發(fā)市場活力和創(chuàng)新潛力

    新時代發(fā)展的基本特征就是由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,必須以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線,推動發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。在這方面,深化簡政放權(quán)可以大有作為,發(fā)揮重要作用。從發(fā)展改革面臨的突出問題看,我國需要在以下方面加大簡政放權(quán)力度。

    破解企業(yè)設(shè)立“辦證”難題。這是降低市場準入門檻、促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。經(jīng)過前期工商登記“先照后證”、實繳改認繳、前置改后置等項改革,現(xiàn)在企業(yè)設(shè)立辦“照”已容易多了,但在辦“證”開業(yè)上,仍面臨許可多、門檻高、耗時長等情況。為解決“拿照容易辦證難”問題,各地積極探索“證照分離”改革,實行多證合一,乃至幾十個證合一,辦“證”大為提速,說明改革空間很大。應(yīng)當(dāng)加快“證照分離”改革,對可分離的行業(yè)許可證分別采取取消、合并、簡化、備案、書面承諾等方式,以及辦理程序上的聯(lián)審、代辦、限時等做法,大幅放寬市場準入,破除各種隱性障礙,使注冊企業(yè)特別是中小企業(yè)能盡快開業(yè)成長。

    清理項目施工報批障礙。這是降低實體經(jīng)濟成本、促進有效投資的迫切要求。通過幾年改革,目前涉企審批已大幅減少,不少事項很快就可辦結(jié),但在企業(yè)投資特別是項目施工報批方面,仍然存在涉及部門多、環(huán)節(jié)多、評估多等問題,如企業(yè)項目搞施工,從申辦、驗收到開工要涉及10多個部門,20多道程序,蓋90多個公章,交50多筆費用,經(jīng)20多個中介審查評估,耗時300天左右,一些重大交通和基礎(chǔ)設(shè)施項目施工報批甚至需要2-3年,其中許多環(huán)節(jié)和審批是多余的、重復(fù)的,耗費企業(yè)大量時間和經(jīng)營成本,改革難度也很大,成為難啃的“硬骨頭”。因此,要下決心精簡各種多余重復(fù)的審批、環(huán)節(jié)和收費,大力推行多評合一、多審合一、多圖聯(lián)審、聯(lián)合驗收等審批模式,破除企業(yè)投資障礙。

    繼續(xù)清理涉企收費。這是深化供給側(cè)改革、降低企業(yè)成本的重要任務(wù)。應(yīng)當(dāng)在前期減稅降費的基礎(chǔ)上,進一步清理規(guī)范政府性基金和行政事業(yè)性收費,減少經(jīng)營服務(wù)性收費和中介服務(wù)費用,加大對各種亂收費、亂攤派、亂罰款的整治力度。對保留的各類涉企收費,要建立目錄清單并向社會公布,實行動態(tài)化管理,接受社會監(jiān)督。清單之外不得收費或變相收費,防止回潮反復(fù)。

    放寬社會服務(wù)準入門檻。隨著我國社會主要矛盾變化,社會對公共服務(wù)的需求日趨多元化,特別是養(yǎng)老、健康、醫(yī)療康復(fù)、咨詢培訓(xùn)、文化體育、社區(qū)服務(wù)等社會服務(wù),社會需求和發(fā)展?jié)摿薮?,也是?chuàng)業(yè)就業(yè)的增長點,民間資本參與投資興辦的積極性很大,但由于面臨準入門檻高、審批限制多、可操作辦法少等難題,制約了社會服務(wù)業(yè)的發(fā)展。深化簡政放權(quán)的一個重點,就是在社會服務(wù)領(lǐng)域建立政府與社會的合作機制,放寬行業(yè)準入,引入社會力量和民間資本參與投資興辦,增加優(yōu)質(zhì)供給,改善供給結(jié)構(gòu),同時也要加強服務(wù)監(jiān)管,制定服務(wù)標準,接受社會監(jiān)督,防止出現(xiàn)損害公眾利益的行為。

    擴大高??蒲性核灾鳈?quán)。這是強化創(chuàng)新驅(qū)動特別是提高原創(chuàng)性基礎(chǔ)性創(chuàng)新能力的必然要求。應(yīng)當(dāng)在前期探索基礎(chǔ)上,加快政事分開和管辦分離改革,改變行政干預(yù)過多、管得過死等不合理做法,擴大高校和科研院所的自主權(quán),使其在研究布局、自主選題、人才引進、經(jīng)費使用、職稱評審、評價獎勵等方面能按照教學(xué)科研規(guī)律辦事,充分調(diào)動專業(yè)技術(shù)人員的積極性和創(chuàng)造性,促進產(chǎn)學(xué)研融合、產(chǎn)教融合和科研成果轉(zhuǎn)化,為創(chuàng)新發(fā)展提供有力支撐。

    推行審批服務(wù)標準化。這是擴大簡政放權(quán)改革成效的必然要求,也是建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容。過去幾年,地方和部門積極探索創(chuàng)新,不斷簡化審批流程,提高辦事效率,如“一窗受理、一站服務(wù)”、并聯(lián)審批、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、一網(wǎng)通辦、“最多跑一次”、“不見面審批”等做法,深受歡迎和好評,增強了企業(yè)群眾獲得感。下一步,應(yīng)在總結(jié)規(guī)律經(jīng)驗基礎(chǔ)上,全面推進審批服務(wù)流程的標準化建設(shè),實行公共資源配置全程公開和標準化運作,加快各層級各部門政務(wù)信息系統(tǒng)整合和數(shù)據(jù)互通互認,建立一套全國通用的標準化審批流程和辦事規(guī)則,應(yīng)簡盡簡,重點是大幅增加網(wǎng)上服務(wù)事項,能上網(wǎng)的全部網(wǎng)上辦理,為辦事創(chuàng)業(yè)提供更加方便快捷的政務(wù)服務(wù)。

    以創(chuàng)新監(jiān)管維護公平競爭的市場環(huán)境

    簡政放權(quán)不是一放了之,而是要放管結(jié)合,在放權(quán)同時加強事中事后監(jiān)管,維護正常的市場秩序,使市場活而不亂。同時,在建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、推動高質(zhì)量發(fā)展的背景下,迫切需要通過創(chuàng)新監(jiān)管,探索更加有效的監(jiān)管模式,有效維護公平競爭、優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境,促進新舊動能轉(zhuǎn)化,進而破除無效供給,增加有效供給,實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

    建立以信用為基礎(chǔ)的監(jiān)管模式。長期以來,市場監(jiān)管中盛行以罰為主、以罰代管,處罰過多過細,一動就罰、一罰了之,而對違法失信問題又處罰過輕,缺乏震懾力,執(zhí)法成本高效益低。國內(nèi)外經(jīng)驗表明,信用監(jiān)管是現(xiàn)代市場經(jīng)濟運行的基礎(chǔ),也是成本低效益高的監(jiān)管方法。我國應(yīng)當(dāng)改變以罰為主的監(jiān)管方式,抓緊建立以信用為基礎(chǔ)的監(jiān)管模式,健全市場主體征信系統(tǒng)、失信黑名單和守信紅名單以及相應(yīng)的管理制度,事前強調(diào)信用承諾,事中以抽查為主,事后對誠信守法的要鼓勵支持,對失信違法的要加大懲治力度,推行失信聯(lián)合懲戒、巨額懲罰性賠償制度等,使之處處受阻,得不償失,形成有效的守信激勵和失信懲戒機制,使守信守法成為普遍,使失信違法成為個別,從整體上提高監(jiān)管成效。

    強化縱向監(jiān)管,維護統(tǒng)一市場。從全國范圍看,一個開放統(tǒng)一的市場是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必要條件,而市場分割、行政壟斷、地方保護必然造成要素不能自由流動,不同類型、不同地域的企業(yè)不能展開公平競爭,特別是低端落后產(chǎn)能難以退出,優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能難以勝出。對此,需要全面實行市場準入負面清單制度,清除妨礙統(tǒng)一市場的做法,重點之一就是從縱向上加大層級監(jiān)管力度,例如對金融、證券、航運、環(huán)保、統(tǒng)計等全國性或跨區(qū)域事務(wù)的監(jiān)管,中央部門可加強垂直管理,對土地、貿(mào)易、安全生產(chǎn)、投資等中央地方共管事務(wù)的監(jiān)管,中央和省級部門可采取督辦督察等手段,從縱向上督促地方監(jiān)管部門依法履職盡責(zé)并為之撐腰打氣,以維護市場統(tǒng)一和法制統(tǒng)一。

    推行更加簡約實用的監(jiān)管方式。在市場經(jīng)濟條件下,市場主體千千萬萬,活動錯綜復(fù)雜,靠有限的監(jiān)管主體是查不過來的,不能總是人盯人,也不能總是依賴年檢年審、檢查檢測、評比驗收、收費交費等沒有必要又困擾企業(yè)的習(xí)慣做法,而應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新監(jiān)管方式,更多采用簡約有效的監(jiān)管方法,既講究成本效益,又防止監(jiān)管缺失。應(yīng)當(dāng)全面推行“雙隨機一公開”抽查、綜合監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管、智能監(jiān)管、信用監(jiān)管等方法,事中更多采用提前警示、提醒、約談、監(jiān)測等簡單實用方法,預(yù)警在先,更多運用第三方評估、行業(yè)自律、投訴舉報、輿論監(jiān)督等手段,提高監(jiān)管效率。

    對新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)采取包容審慎的監(jiān)管。在“創(chuàng)新驅(qū)動”戰(zhàn)略背景下,網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟、分享經(jīng)濟、移動支付、人工智能等新經(jīng)濟、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)快速發(fā)展,對于新舊動能轉(zhuǎn)換、推動“雙創(chuàng)”、增加就業(yè)、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、引領(lǐng)發(fā)展等方面,都發(fā)揮著重要作用。在這方面,如何進行監(jiān)管目前還缺乏經(jīng)驗,不宜一上來就叫停,也不能出現(xiàn)監(jiān)管空白,這就提出了新的課題。按照鼓勵創(chuàng)新、優(yōu)勝劣汰的準則,對方興未艾的新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)可采取更為包容審慎的監(jiān)管,注重觀察了解,跟蹤研判,對于創(chuàng)新發(fā)展的,可建立符合其特點的監(jiān)管模式,形成規(guī)范健康發(fā)展的環(huán)境;對于借創(chuàng)新名義搞違法經(jīng)營、損害公眾利益的,要加以整治,嚴格監(jiān)管;監(jiān)管部門也要順應(yīng)創(chuàng)新發(fā)展形勢,注重提高監(jiān)管技能,引進專業(yè)技術(shù)人才,創(chuàng)新監(jiān)管手段。

    落實主管部門的監(jiān)管責(zé)任。從實際情況看,目前“重審批輕管理”現(xiàn)象依然存在,有的審批取消下放了,卻沒有相應(yīng)地加強事中事后監(jiān)管,出現(xiàn)監(jiān)管缺失;有的對不是自己審批而出現(xiàn)的問題不管不問。因此,應(yīng)堅持“誰主管誰監(jiān)管”的原則,落實各部門的監(jiān)管責(zé)任,無論是否經(jīng)過審批,只要屬于主管業(yè)務(wù)范圍都要負起監(jiān)管責(zé)任,出了問題就應(yīng)追責(zé)。對于跨行業(yè)跨領(lǐng)域的監(jiān)管,往往涉及多個部門,如互聯(lián)網(wǎng)、食品安全、金融等領(lǐng)域有多個乃至十多個部門都參與監(jiān)管,這就需要明確職責(zé)分工,健全協(xié)調(diào)配合機制,防止都管又都不管。

    以權(quán)責(zé)清單管理鞏固和擴大“放管服”改革成果

    推行權(quán)責(zé)清單管理是黨中央、國務(wù)院作出的改革部署,也是深化“放管服”改革的制度保障。經(jīng)過幾年努力,目前建立權(quán)責(zé)清單已取得明顯進展,全國省市縣三級政府部門已全部公布權(quán)責(zé)清單;國務(wù)院部門2014年已集中公布行政審批清單,2015年在確定7個部委權(quán)責(zé)清單編制試點,總結(jié)經(jīng)驗后全面推行。同時,權(quán)責(zé)清單管理也是一個新生事物,還存在著不同理解和做法,在編制、實施和應(yīng)用上也面臨一些新情況新問題,特別是清單的實用性不夠強,發(fā)揮作用也不夠,下一步要重點在增強應(yīng)用性上下功夫。

    把權(quán)責(zé)清單管理與“放管服”改革緊密結(jié)合起來。無論是編制清單,還是運用清單,都要體現(xiàn)深化“放管服”改革的要求,把該放的權(quán)力放到位,把該管的事落實到位,把該服務(wù)的列清楚,更加清晰界定政府與市場社會的權(quán)責(zé)邊界,使政府部門嚴守邊界,清單之外的不可為,為深化“放管服”改革、轉(zhuǎn)變政府職能提供依據(jù)和遵循。這樣的清單才更有價值,更加有用。

    加快推出權(quán)責(zé)清單升級版。目前權(quán)責(zé)清單制定公布已取得很大成績,但從內(nèi)容到形式還存在一些不合理不規(guī)范之處。一是清單數(shù)量差距較大。依據(jù)法律法規(guī),同級同類政府部門權(quán)力事項的內(nèi)容和數(shù)量應(yīng)當(dāng)大體一致,出入不大,但從已公布清單看,情況并非如此。例如,省級政府部門權(quán)力事項總數(shù),多的可達6000項以上,少的僅1700多項,數(shù)量相差2—3倍。差異如此之大,即便各地情況不同,也顯然超出合理范圍。二是清單內(nèi)容安排不一,存在不同程度缺項,或缺少項目編碼,或缺少流程圖,或缺少責(zé)任清單,或缺少追責(zé)規(guī)定,或缺少監(jiān)督方式。三是法律依據(jù)不同。有的以法律法規(guī)為依據(jù),有的將規(guī)范性文件、“三定”規(guī)定以及政府文件也作為依據(jù),法律依據(jù)不同,清單的規(guī)范性和權(quán)威性也不同。實行權(quán)責(zé)清單管理,不能換個地區(qū)、換個部門、換個人,口徑標準就不一樣了。應(yīng)當(dāng)盡快推出“升級版”的清單制定標準,建立模板標桿,如出臺國家部委權(quán)責(zé)清單,在清單內(nèi)容、權(quán)責(zé)分類、法律依據(jù)等方面加以統(tǒng)一規(guī)范,提供參考樣板。清單越規(guī)范、越清晰,在實行中就越具有操作性和實用性。

    充分發(fā)揮清單管理作用。從實際情況看,對于政府部門公布的權(quán)責(zé)清單,許多企業(yè)和公眾反映看不懂,更不知道怎么用,怎么進行監(jiān)督,缺乏獲得感,就是政府工作人員也感到邊界模糊,不好操作,實用性不強。在運用方面,許多權(quán)責(zé)清單往往只是寫在紙上,掛在網(wǎng)上,缺乏具體的可操作的措施和流程,也沒有建立相應(yīng)的動態(tài)管理機制和監(jiān)督問責(zé)機制,未能使清單成為政府部門履職盡責(zé)的行為規(guī)范,真正發(fā)揮作用。應(yīng)當(dāng)說,地方和部門編制清單花費了大量精力時間,但不能編好了不用或用處不大,而應(yīng)當(dāng)“用”字當(dāng)頭,用好用實。在政府內(nèi)部,要使權(quán)責(zé)清單列入各個部門職責(zé)規(guī)定,進入網(wǎng)上政務(wù)平臺,并建立監(jiān)督檢查和問責(zé)追責(zé)機制,促進政府部門依照清單辦事;在政府外部,應(yīng)設(shè)計一套利企便民的清單網(wǎng)上運行系統(tǒng),在陽光下運行,實現(xiàn)監(jiān)督投訴、核實處理、結(jié)果反饋的閉環(huán)管理,方便企業(yè)和公眾使用清單,監(jiān)督權(quán)力行使,發(fā)揮好清單的作用。

    【參考文獻】

    ①沈榮華:《十八大以來我國“放管服”改革的成效、特點與走向》,《行政管理改革》,2017年第9期。

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