新時代殘疾人福利權(quán)保障的發(fā)展演進與立法建議
——從理念、政策到法治化*

徐 爽

前言

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“中國特色社會主義進入了新時代?！边@是對我國社會發(fā)展歷史階段的科學論斷。新時代下，我國殘疾人福利事業(yè)開啟了新征程，從理念、政策到法律保障都經(jīng)歷著深刻的變化。由福利發(fā)展為權(quán)利，國家保障殘疾人的福利權(quán)，提升殘疾人生活質(zhì)量，滿足社會發(fā)展需求，確保社會公平正義[1]。

1.殘疾人享有福利權(quán)，是殘疾人權(quán)益保障的趨勢

福利不是一種“憐憫”，更不是一種“恩賜”。在現(xiàn)代國家中，社會成員的生存和生活受到來自各方面激烈競爭的壓力，處于某種“不安全”狀態(tài)。為保障其基本生活的安穩(wěn)、消除生存之虞的威脅，社會成員需要獲得國家和社會提供的經(jīng)濟、社會、文化方面的幫助和支持，這些幫助和支持就構(gòu)成了福利的主要內(nèi)容。現(xiàn)代國家把公民福利納入其權(quán)利保障的范圍內(nèi)，福利成為每一個公民以其公民身份即可向國家主張的權(quán)利，而得到尊重、保障和促進。以至于誰的福利權(quán)利如果沒有得到尊重，就可以正當?shù)財嘌运蛩龥]有被當作平等的公民加以對待[2]。

福利從早期的由國家提供的政策性支持和扶助，發(fā)展為一項權(quán)利，其實質(zhì)反映了國家與個人之間的新型關(guān)系，即，國家不再扮演過去的“消極守夜人”角色，而是積極作為，通過提供物資經(jīng)費、公共服務(wù)等方式，支持社會成員的基本生活，并且著重扶助社會群體中的弱勢者，補齊不足，縮小社會分化中各個層級間的差距，以構(gòu)造一個平等而正義的社會。福利權(quán)的興起與發(fā)展，無論對國家還是對受益者個人來說，都是社會文明程度提高的表現(xiàn)。

在享有福利權(quán)的主體中，殘疾人作為特別困難的群體，也就是羅爾斯在《正義論》中所講“最少受益者”，理應得到國家特別關(guān)注和保護。因為他們的生存和生活處于社會邊緣，福利權(quán)對于他們而言，其意義較之健全人，更為重要和迫切。我國現(xiàn)行憲法第四十五條規(guī)定：“公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！瓏液蜕鐣椭才琶?、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。”在該條第一款中，“疾病”指經(jīng)醫(yī)務(wù)部門診斷由于患有某種疾病而部分或完全喪失勞動能力，而“喪失勞動能力”則是指年老體弱，身體患病或因傷、殘等各種情況造成的部分勞動能力喪失[3]。這些情況都與殘疾密切相關(guān)，憲法莊嚴承諾，國家發(fā)展社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)以保證出現(xiàn)前述困難的社會成員能獲得物質(zhì)幫助。在第三款中，憲法更是明確規(guī)定“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”。這為殘疾人享有福利權(quán)提供了直接的憲法依據(jù)。殘疾人是享有福利權(quán)的主體；與之相對應的，國家和社會賦有保障殘疾人福利權(quán)得以實現(xiàn)的責任。

2.新時代，殘疾人福利權(quán)理念和內(nèi)容的更新

“福利權(quán)”作為一項權(quán)利，其中“福利”代表福利權(quán)指向的內(nèi)容，“權(quán)利”表明福利權(quán)的權(quán)利屬性[4]。隨著時代不斷進步，福利權(quán)的內(nèi)容經(jīng)歷了從“狹義福利”到“廣義福利”即“大福利”的過程。

2.1 我國殘疾人福利權(quán)保障的時代變遷

狹義的福利概念，通常是指國家和社會為增進與完善社會成員尤其是困難者的基本生活而實施的一種社會制度，旨在通過提供資金和服務(wù)，保證社會成員最低限度的生活水平。我國長期以來，一直對殘疾人群體提供維持其基本生活的福利保障。李克強總理曾指出：“殘疾人是困難群體中的困難群體，是短板中的短板。既然有短板，就要補上，而且要優(yōu)先補上?！庇纱?，從福利權(quán)的享有來看，殘疾人應當“優(yōu)先補上”，保障其基本生活水準。

不僅如此，從福利權(quán)所包含的內(nèi)容來看，殘疾人的福利權(quán)從“狹義”不斷擴展到“廣義”。在我國，福利權(quán)過去普遍被界定為“社會保障權(quán)下的一項子權(quán)利”[5]，大多數(shù)學者通常認為福利屬于社會保障的一部分，也就是說，社會保障包括社會保險、社會救助、社會福利以及殘疾軍人和傷殘警察的撫恤優(yōu)待等。然而，在國際社會，尤其是福利制度最早興起的德國、英國、美國等國家，情況恰恰相反。福利權(quán)被認為是“比社會保障權(quán)更為含義寬泛的一種權(quán)利”[6]，其內(nèi)容涵蓋國家和社會為保障社會成員享有適足的生活水準和發(fā)展機會而提供的各種資金補貼和社會服務(wù)。即是說，以保證人有尊嚴的生活為目的，一切與社會保障和公共服務(wù)制度相關(guān)聯(lián)的物質(zhì)、文化生活幫助和“好處”都被納入福利權(quán)的范疇。這其實是一個內(nèi)容相當豐富的廣義的福利概念，也就是通常所稱的“大福利”概念。

我國在改革開放以前，由于經(jīng)濟發(fā)展水平低下和殘疾人福利理念滯后，針對殘疾人的福利主要集中于福利企業(yè)的生產(chǎn)指導和傷殘軍人的優(yōu)待，受益群體人數(shù)少、保障程度低。改革開放以后，以1988年殘疾人聯(lián)合會成立為標志，殘疾人福利工作逐漸發(fā)展起來。這一時期的殘疾人政策以人道主義思想為主，以殘疾人自立為目標，通過一系列傾斜性配置制度對殘疾人發(fā)揮庇護作用。政策內(nèi)容囊括了特殊教育、康復、就業(yè)、福利行政和權(quán)益保障等方面。隨著《殘疾人保障法》《殘疾人就業(yè)條例》《殘疾人教育條例》等一系列法律法規(guī)的頒布，殘疾人權(quán)益保障逐步獲得了穩(wěn)定可靠的制度化支撐。

隨著改革開放的深化和經(jīng)濟實力的提升，我國逐步具備了足夠的國力來建設(shè)高水平的社會福利制度。2007年，國家提出將推進社會福利由“補缺型”向“適度普惠型”升級。城鄉(xiāng)居民共享、地區(qū)差異縮小且覆蓋范圍廣的適度普惠型社會福利制度正是保障殘疾人福利權(quán)實現(xiàn)的重要平臺。借助這樣的社會福利制度，殘疾人群體可從中優(yōu)先享有福利權(quán)的特殊保護，平等、充分地參與和融入社會生活，將自身發(fā)展融入并促進社會進步的進程中，謀求共同發(fā)展。

2008年，我國批準加入《殘疾人權(quán)利公約》后，殘疾人事業(yè)再次邁進新的歷史階段。這一年，《關(guān)于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》以最高規(guī)格的文件形式對殘疾人事業(yè)作出總體部署，要求“健全殘疾人社會保障制度，加強殘疾人服務(wù)體系建設(shè)，……努力使殘疾人同全國人民一道向著更高水平的小康社會邁進”。其中，“社會保障”和“公共服務(wù)”兩個體系的建設(shè)，對接了國際通行的“大福利”觀，標志著我國殘疾人福利權(quán)的內(nèi)涵得到大幅擴展。

以1988和2008兩個時間節(jié)點為標志，我國殘疾人福利事業(yè)從理念到政策、再到制度建設(shè)，不斷實現(xiàn)“躍遷式”發(fā)展。這一歷史進程絕非孤立，它正是以整體的社會福利事業(yè)以及經(jīng)濟社會發(fā)展為基礎(chǔ)的，同時，也是與整體的社會福利事業(yè)以及經(jīng)濟社會發(fā)展進程相同步的。

2.2 殘疾人福利權(quán)內(nèi)容的跨度：從民生保障到積極福利

福利權(quán)保障從理念到政策隨時代進步而不斷更新，與之對應的殘疾人福利內(nèi)容大為拓展，覆蓋了從基本生活水準到個人發(fā)展的最大可能性。一方面，增強人自身的生存能力來面對和解決各種風險，另一方面，支持殘疾人自我實現(xiàn)和發(fā)展。

首先，根據(jù)《農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，2012年農(nóng)村地區(qū)仍有2000萬以上的貧困殘疾人；到2015年，588萬農(nóng)村貧困殘疾人擺脫貧困，這意味著，目前我國還有1400多萬農(nóng)村貧困殘疾人。由于殘疾影響、受教育程度偏低、缺乏技能、機會不均等、扶貧資金投入不足等原因，農(nóng)村殘疾人和貧困人口這兩個群體存在高度重合的現(xiàn)象。他們迫切需要從福利權(quán)中受益的內(nèi)容，正是傳統(tǒng)福利中的扶貧和救助部分。按照《貧困殘疾人脫貧攻堅行動計劃（2016—2020年）》的部署，農(nóng)村符合條件的殘疾人應全部納入最低生活保障，農(nóng)村殘疾人按規(guī)定參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療。截至2015年，我國城鄉(xiāng)1088.5萬殘疾人被納入最低生活保障范圍[7]；2016年，城鄉(xiāng)殘疾居民參加社會養(yǎng)老保險達到79.0%以上，其中代繳養(yǎng)老保險費比例達到92.5%。領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇的人數(shù)達到936.1萬人[8]。從2015年起，有517.7萬和440.1萬城鄉(xiāng)殘疾人分別享受了貧困殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼。

從福利所涵蓋的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障、兩項補貼、養(yǎng)老金以及保險費代繳等內(nèi)容看，殘疾人所享有的這部分福利權(quán)就是要保障殘疾人及其家庭不愁吃、不愁穿，過上不失去尊嚴的生活，重點放在消除貧困、維持生存上，可以說是一種生存型福利。生存型福利為殘疾人群體編織了一張基本生活的安全網(wǎng)，真正兜住民生底線。

其次，在新時代下，我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。“日益增長的物質(zhì)文化需要”已經(jīng)不能準確地反映民眾的主要訴求了。因為，“物質(zhì)”已相對豐富，而民眾對社會“文化”生活的期望也大大提升。由此，福利權(quán)包含的內(nèi)容也變得更加豐富，繼而傳導到殘疾人福利權(quán)，除了前述維持基本生活、扶貧濟困的生存型福利部分，還有支持鼓勵殘疾人積極參與公共活動、融入社會主流的發(fā)展型福利[9]部分，包括保障殘疾人免費乘坐市內(nèi)交通工具，無障礙地使用圖書館、文化館、紀念館、體育場館、社區(qū)健身器材等公共文化場所和設(shè)施，參與各種體育、文化、娛樂活動等。發(fā)展型福利所提供的，正是成就殘疾人自信自強，不斷完善自我、追求理想的條件和手段。

殘疾人福利權(quán)覆蓋的跨度從“生存”到“發(fā)展”。如此，這樣一個具有足夠包容度的“大福利權(quán)”既是維護殘疾人個人社會性生存所必需的基本權(quán)利；又具有向上提升的各種可能，將殘疾人視為人的多樣性的一部分和人類的一分子，提供其平等、充分融入社會生活的便利條件，最終服務(wù)于人與社會發(fā)展的最高目標。

3.《意見》和《規(guī)劃》勾畫出殘疾人福利新政策

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》（簡稱《意見》和《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》第十一章（簡稱《規(guī)劃》）這兩個綱領(lǐng)性文件為新時代下殘疾人福利工作的發(fā)展描繪了清晰藍圖，也為殘疾人享有的“大福利權(quán)”勾畫出完整邊界。

《意見》提出的“兩個體系”建設(shè)是對殘疾人福利工作提出的總體要求，使殘疾人生存、醫(yī)療、康復、教育、就業(yè)等基本需求得到制度性保障，殘疾人生活狀況得到改善。而《規(guī)劃》明確宣示了政府的義務(wù)，指出“享有基本公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利，保障人人享有基本公共服務(wù)是政府的重要職責?！薄兑?guī)劃》在劃分出的公共教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生等八個領(lǐng)域中，專門為殘疾人服務(wù)單辟一個領(lǐng)域，列出適合殘疾人特殊需求的基本公共服務(wù)，創(chuàng)造便利化條件和友好型環(huán)境，讓殘疾人安居樂業(yè)。對此，《規(guī)劃》細化了10個服務(wù)項目，包括：兩項補貼、無業(yè)重度殘疾人最低生活保障、殘疾人基本社會保險個人繳費資助和保險待遇、殘疾人基本住房保障、殘疾人托養(yǎng)服務(wù)、殘疾人康復、殘疾人教育、殘疾人職業(yè)培訓和就業(yè)服務(wù)、殘疾人文化體育、無障礙環(huán)境支持。這份由政府提供的公共服務(wù)清單對應的，正是殘疾人能享有的種種福利權(quán)利。

4.《殘疾人福利條例》：殘疾人福利權(quán)保障的法治化

權(quán)利之所以能成為一項權(quán)利，其重要特征就是有相關(guān)法律法規(guī)加以規(guī)定，使其能以“法定權(quán)利”的形式體現(xiàn)和具化。福利權(quán)自然亦不例外。相較于其他權(quán)利而言，福利權(quán)的內(nèi)容涉及公民個人生活及社會化存在的方方面面，內(nèi)容龐雜而細碎，并且很多都隱藏在公民日常生活的各個角落，似乎不那么引人注目。而恰恰因為福利權(quán)與個人生活息息相關(guān)，所以，對于殘疾人而言，這一維系生活的“基礎(chǔ)性”價值和意義就顯得更為重要，也因此急需立法的保護。

4.1 目前我國立法中殘疾人福利權(quán)的相關(guān)規(guī)定

1990年第七屆全國人大常委會通過了《殘疾人保障法》。2008年，《殘疾人保障法》全面修訂，成為我國殘疾人權(quán)益保障事業(yè)的法律依據(jù)。依據(jù)該法，國務(wù)院陸續(xù)制定了《康復條例》《殘疾人教育條例》《殘疾人就業(yè)條例》《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》以及部門規(guī)章等實施細則。與此同時，我國約有50部法律直接涉及殘疾人的某些特別事項或?qū)埣踩藱?quán)利作出特別規(guī)定。各省、自治區(qū)、直轄市均制定了《〈殘疾人保障法〉實施辦法》等法規(guī)規(guī)章。以《殘疾人保障法》為“母法”、四條例為“支架”搭建起來的殘疾人保障法律體系已經(jīng)初步形成。

具體到殘疾人福利這一領(lǐng)域，在殘疾人權(quán)益保障體系中，關(guān)于殘疾人福利權(quán)的規(guī)定主要分布在《殘疾人保障法》第五章文化生活、第六章社會保障部分，以及四條例的相應章節(jié)。此外，其他一些法律法規(guī)規(guī)章，如《社會保險法》《社會救助暫行辦法》等也零散涉及殘疾人的社會保險等福利問題。

4.2 制定《殘疾人福利條例》的必要性

如上所列，我國關(guān)于殘疾人福利的立法已經(jīng)取得了成就；在相關(guān)法律的指引下，殘疾人相關(guān)權(quán)益得到實現(xiàn)。但時代在發(fā)展，社會主義新時代要求我們持續(xù)保障殘疾人基本權(quán)利，提升殘疾人福利水平，制定專門的《殘疾人福利條例》成為發(fā)展殘疾人事業(yè)的重要組成部分。

4.2.1 新時代發(fā)展的需求

立法必須立足現(xiàn)實，滯后立法與不切實際的超前立法都不合適。是否立法、如何立法，歸根結(jié)底取決于殘疾人事業(yè)自身的需要與本國的經(jīng)濟社會條件。

首先，從社會進步來講，在改革開放后相當長一段時期，由于國家實力增長與殘疾人事業(yè)自身發(fā)展的規(guī)律，殘疾人事業(yè)任重道遠。在有限的條件下，只能首先關(guān)注殘疾人最基本的福利，也就是他們的生存權(quán)。時至今日，改革開放逾四十年，中國人的生活發(fā)生了巨大變化，殘疾人的福利也應有同步的改善。由于殘疾人群體的特殊性，他們很難像普通人那樣自然而然地分享改革紅利，所以，在新時代，國家將以更積極的作為來改善殘疾人的生活。

其次，從保障能力上講，隨著國力的提升與殘疾人事業(yè)自身的發(fā)展，殘疾人事業(yè)在人力與物力兩方面都得到很大改善。我們有健全的組織、充足的財政，社會團體、企事業(yè)單位與個人也能給予前所未有的支持。和四十年前相比，這是優(yōu)越的資源，但也是復雜的局面。如何統(tǒng)籌、優(yōu)化各項資源，使它們有序且有效地轉(zhuǎn)化為殘疾人福利，是我們面對的挑戰(zhàn)。在提高國家治理能力的進程中，我們需要制定專門的《殘疾人福利條利》對之加以全面規(guī)范。

再次，從觀念革新來講，改革開放以來，殘疾人事業(yè)在已有成就的基礎(chǔ)上，需要繼續(xù)發(fā)展。這種發(fā)展是物質(zhì)上的，也是觀念上的。我們需要用專門的殘疾人福利立法來統(tǒng)一殘疾人事業(yè)參與者的認識，更需要這樣一部條例來提升全社會的殘疾人福利觀。在快速進步的時代，立法不僅僅是經(jīng)驗總結(jié)的結(jié)晶，亦要引領(lǐng)這個時代?！稓埣踩烁＠麠l例》的制定必能潛移默化地充實和完善社會主義價值觀，為殘疾人福利的進一步發(fā)展奠定思想基礎(chǔ)。

4.2.2 完善現(xiàn)有立法體系的要求

就目前關(guān)于殘疾人福利權(quán)的法律規(guī)定來看，雖然相應規(guī)定已經(jīng)不少，但總的來說，《殘疾人保障法》中關(guān)于殘疾人福利權(quán)的規(guī)定過于原則化，而具體福利權(quán)的法條又“埋沒”于各法律法規(guī)中，存在著零散化、碎片化的情況。這就造成殘疾人福利權(quán)法律規(guī)定缺乏系統(tǒng)性，有交叉重復也有部分“盲區(qū)”，繼而法律執(zhí)行實施力度不足，評估監(jiān)督機制也難以到位。

由此，我們迫切需要采用立法這一實質(zhì)性行動制定專門的《殘疾人福利條例》，補上現(xiàn)有體系中條例層級的“短板”，將殘疾人福利覆蓋的范圍、殘疾人福利的標準、各級政府的責任、社會組織的力量、殘疾人福利權(quán)實現(xiàn)的保障措施和法律責任等科學合理地規(guī)定出來，使得殘疾人福利權(quán)保障專門化、系統(tǒng)化、法律化，為殘疾人事業(yè)發(fā)展提供堅實的法治基礎(chǔ)。

圖1 《殘疾人福利條例》為殘疾人權(quán)益保障法律體系補上“短板”

4.3 《殘疾人福利條例》的立法建議

我們建議制定《殘疾人福利條例》，作為殘疾人福利一體化的專門性法律，補上殘疾人權(quán)益法律保障體系的最后一個“缺口”，以實現(xiàn)現(xiàn)有體系的完備、周延和內(nèi)在協(xié)調(diào)，切實為殘疾人福利權(quán)利保障提供法律支撐。

4.3.1 《殘疾人福利條例》的定位與宗旨

《殘疾人福利條例》的立法不能定位于簡單的條文匯總，而是需要細化現(xiàn)有的《殘疾人保障法》中關(guān)于福利的原則性規(guī)定，清理、整合現(xiàn)有殘疾人福利的相關(guān)規(guī)定，將全部立法條文形成一個系統(tǒng)化的整體，精準地反映殘疾人群體的現(xiàn)實需求，精準地解決殘疾人群體的現(xiàn)實困難。

制定《殘疾人福利條例》并不是鼓勵殘疾人脫離勞動、坐享福利，而是通過福利制度恢復和增強其自我發(fā)展能力，最大限度激發(fā)殘疾人的內(nèi)生動力，增強殘疾人的自我發(fā)展能力和社會參與能力，幫助殘疾人通過自身努力創(chuàng)造更加幸福的生活。推動發(fā)展殘疾人福利，并不是使殘疾人成為被隔離的群體，而是促使其平等、充分地參與和融入社會生活。殘疾人群擁有融入社會的權(quán)利，這是保障殘疾人尊嚴和發(fā)展的必要方式。殘疾人群的全面發(fā)展，不止吃飽穿暖，還有精神、心理和價值上的追求，即作為社會平等的一員，更加充分地參與經(jīng)濟、政治、社會和文化等各個方面，實現(xiàn)和社會的全方位融合。

4.3.2 《殘疾人福利條例》的框架與主要內(nèi)容

由于殘疾人福利權(quán)涵蓋的范圍廣泛、內(nèi)容雜多，從福利權(quán)的具體內(nèi)容考慮，《殘疾人福利條例》所要調(diào)整的，主要集中于《殘疾人保障法》中尚未有專門的條例規(guī)定“文化生活”和“社會保險”兩大領(lǐng)域，整合龐雜的福利規(guī)定，形成包括“公共服務(wù)”與“社會保障”在內(nèi)的兩大領(lǐng)域，既對接“大福利”概念，又實現(xiàn)了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》確立的“兩體系”建設(shè)法治化。

具體來說，《殘疾人福利條例》的主要內(nèi)容應包括以下幾方面。

第一，明確殘疾人福利保障的目的和基本原則

制定該條例的目的是為了維護殘疾人的合法權(quán)益，發(fā)展殘疾人福利，促進殘疾人平等、充分地參與和融入社會生活，共享社會發(fā)展成果。由此，制定條例所貫徹的立法原則：首先，消除基于殘疾的障礙，為殘疾人提供“兜底型”福利，使其實現(xiàn)有尊嚴的生活，促進殘疾人能力的恢復和發(fā)展；其次，消除基于殘疾的歧視，保障殘疾人平等地充分享有法律規(guī)定的福利。通過該條例確立政府主導、社會參與、市場推動、家庭盡責的福利供給機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、地域之間和不同殘疾類型之間的福利均衡，使殘疾人小康進程與全社會小康進程相協(xié)調(diào)、相適應，不讓殘疾人在全面建設(shè)小康進程中掉隊。

第二，為殘疾人提供通用盲文和手語服務(wù)

條例的制定很有必要完善《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》中關(guān)于盲文和手語的特別保護的規(guī)定，增加在突發(fā)事件的發(fā)布中、在重大會議和活動以及廣播電視文化節(jié)目中配播手語和字幕，保證殘疾人充分知曉信息，加強殘疾人文化建設(shè)。

第三，給予殘疾人公共交通的便利和優(yōu)惠

在現(xiàn)有規(guī)定和實踐的基礎(chǔ)上，建議條例適度擴大殘疾人出行的公共交通便利和優(yōu)惠力度，包括：為殘疾人提供遠程鐵路、民航、公路和水運等交通服務(wù)票務(wù)優(yōu)惠；將免費乘坐市內(nèi)公共交通工具的范圍擴大到所有殘疾人；殘疾人可免費攜帶導盲犬、使用輪椅等輔具出行。規(guī)定的目的在于使殘疾人走出家門，充分享受公共資源，為殘疾人增強能力、融入社會提供更多的便利和機會，把我們的生活環(huán)境變?yōu)檎嬲盁o障礙”環(huán)境。

第四，解決殘疾人社會保障中的現(xiàn)存問題

社會保障是條例的核心內(nèi)容，也是殘疾人群體最關(guān)注、最期待的福利項目。該部分內(nèi)容主要包括殘疾人社會保險和社會救助，涉及最低生活保障、臨時救助、生活補貼、專項救助、專項福利、優(yōu)撫安置等，以及社會慈善和托養(yǎng)機構(gòu)等。

總的來說，關(guān)于殘疾人社會保險的規(guī)定，需努力解決現(xiàn)存的多重立法難題。首先，我國相當多的殘疾人處于無業(yè)、失業(yè)或靈活就業(yè)狀態(tài)，因此，條例應重點考慮為無業(yè)、失業(yè)或靈活就業(yè)的殘疾人參加社會保險預留制度通道，鼓勵他們參加社會保險，解決其后顧之憂，為他們分享社會發(fā)展成果創(chuàng)造條件。其次，農(nóng)村殘疾人的社會保險問題，事關(guān)全面建成小康社會的目標，也是落實2020年脫貧計劃的具體要求，因此，如何統(tǒng)一規(guī)定城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會保險，是立法的重要問題。再次，合理差別的補貼制度應在條例中得到體現(xiàn)。

第五，提供殘疾人參與和救濟的渠道

在制定和推行殘疾人福利體系過程中，需要建立完善殘疾人的權(quán)利救濟機制，為其建立制度性的利益表達和救濟渠道。因此，建立專門針對殘疾人權(quán)益糾紛的解決機制，以此加強對殘疾人弱勢群體的行政和司法保護。特別是殘聯(lián)應當進一步開展法律援助工作，確立殘聯(lián)在殘疾人維權(quán)中的工作模式。

表2 《殘疾人福利條例》的框架與主要內(nèi)容

4.3.3 《殘疾人福利條例》立法應注意的幾個問題

《殘疾人福利條例》作為推動殘疾人福利權(quán)保障的基本法，需要探索適合中國國情、又引導社會發(fā)展方向的立法模式，逐步統(tǒng)一和提高殘疾人的福利水平，改進現(xiàn)有殘疾人福利保障實踐中尚存的問題，處理好條例與現(xiàn)有法律法規(guī)之間的銜接。這既涉及立法技術(shù)問題，也直接關(guān)系到立法的理念和資源問題。

第一，殘疾人福利權(quán)保障的標準問題。確立殘疾人福利保障的標準，往往難以回避標準的統(tǒng)一性和地區(qū)差異的矛盾、標準的確定性和動態(tài)調(diào)整的矛盾、標準的完備性和實現(xiàn)能力的矛盾。現(xiàn)階段確立殘疾人福利的保障標準，需要從殘疾人最直接、最現(xiàn)實、最迫切的需求入手，著力解決殘疾人因殘疾產(chǎn)生的生活保障問題和享有公共服務(wù)以參與社會生活的問題。我們希望通過《殘疾人福利條例》立法為全國及地方各級殘疾人福利制度確立科學、統(tǒng)一、規(guī)范的標準，及時總結(jié)各地殘疾人福利保障的先進經(jīng)驗和做法，將全國及地方各級殘疾人福利工作納入法治軌道，同時消除部門壁壘，尤其是在建立殘疾人工作協(xié)調(diào)機制方面，應注重科學配置權(quán)責分工，適度擴充殘聯(lián)職權(quán)，比如擴充殘聯(lián)在推動殘疾人精神文化生活、發(fā)放殘疾人補貼、進行殘疾人維權(quán)公益訴訟等事項上的職權(quán)，使其有權(quán)有能地開展工作，切實推進殘疾人福利。

第二，殘疾人福利制度中一些籠統(tǒng)的設(shè)計需要通過立法來完善。就殘疾人福利保障實踐來看，福利提供和殘疾人實際需求之間最大的矛盾在于殘疾人的特殊困難被普遍化規(guī)定所“遮蔽”。由此，在《殘疾人福利條例》立法中，要注意福利覆蓋的范圍要全面、完整、無遺漏，保證殘疾人群體能夠獲得普遍化的福利，同時又能針對不同的殘疾主體、殘疾類別、發(fā)展訴求等具體情況區(qū)分出不同種類的福利。此外，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、殘疾人生活保障需求、殘疾人的康復情況和生活變化等情況，對福利標準進行適時調(diào)整。建立科學、合理、便民的福利評價機制，提高管理和服務(wù)的效能。

第三，與既有福利制度銜接問題。立法能否順利推行和立法后的實施效果，很大程度上取決于立法與原有制度的銜接。在《殘疾人福利條例》立法中，需要處理該法與其他社會福利制度的外部銜接問題，以及與殘疾人權(quán)益保障法律體系中其他法律法規(guī)的內(nèi)部銜接問題。注重殘疾人福利與社會救助、社會保險、公益慈善有效銜接，避免殘疾人因獲得福利而喪失其他社會保障的情況發(fā)生，比如：推動殘疾人康復福利與工傷保險制度銜接，推動殘疾人照料服務(wù)與養(yǎng)老保險制度結(jié)合，將殘疾人就業(yè)福利與現(xiàn)行社會保險制度對接，以此實現(xiàn)殘疾人福利與社會保障制度的融合對接。此外在殘疾人權(quán)益保障福利體系內(nèi)部，也需要注意其他法律法規(guī)之間的銜接，做到全面覆蓋、分類細致、內(nèi)外協(xié)調(diào)、合理可行，構(gòu)建統(tǒng)一完備的殘疾人福利權(quán)法律體系。

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