責任倫理：行政自制的實現(xiàn)途徑

關鍵詞 責任倫理 行政自制 制度化 行政問責 民本

作者簡介：朱志瓊，廣州市司法職業(yè)學校。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.285

近年來我國學者提出行政自制這一研究新課題。這一研究論點指的是行政機關對內(nèi)部機構責任人員進行內(nèi)部約束和管理的形式。行政自制的主要工具和載體是內(nèi)部行政法，包括內(nèi)在約束和外在約束等不同的形式。行政自制即行政主體包括行政機關和法律法規(guī)授權組織的自我規(guī)制，是行政系統(tǒng)內(nèi)部或者行政主體對自身行使行政職權時違法或不當行為的自我控制調(diào)整以及懲罰，包括上級行政機關對下級行政機關、專門行政監(jiān)督機關對其他機關的制約，反映在公務員這一行政管理權力的具體運行者上，則體現(xiàn)為各種道德性約束與規(guī)范性約束。公務員的責任倫理作為一種內(nèi)向的價值，是確立各種道德性約束和規(guī)范性約束必須慮及的前提。加強公務員的行政責任意識，保障責任倫理制度化，是行政自制的有效約束途徑。本文在行政自制視野下探討行政主體責任倫理與我國傳統(tǒng)行政文化的契合點、責任倫理制度化進程以及對實現(xiàn)行政自制的作用。

一、責任倫理的傳統(tǒng)行政文化契合點

學者張康之在分析中國傳統(tǒng)治理理念與公共行政責任關系時說道：“考察中國傳統(tǒng)的治理理念就會發(fā)現(xiàn)，它是一種通過完善‘官的道德修養(yǎng)來提高其道德責任感的。中國傳統(tǒng)文化注重人的內(nèi)在德性的修養(yǎng)，追求的是‘人皆可為圣人的道德自覺?！?這種道德自覺表現(xiàn)為傳統(tǒng)民本思想，其中包含了“以人為本”的具體理論和思想價值，包括：（1）民為邦本。孟子提出“民為貴，社稷次之?！惫糯t明的君主和大臣都明白民眾是國家的根本，“得民心者則得天下”，要使國家繁榮，政局穩(wěn)定，統(tǒng)治者必須為民眾著想，為官者必須清正廉明，發(fā)動百姓的力量，使他們過上豐衣足食的日子。（2）民貴君輕。這一思想在封建社會時期處于絕對的統(tǒng)治地位，是君主集權從文化、精神、物質(zhì)等方面共同壓制和約束的不平等發(fā)展思想。統(tǒng)治階級要以民為貴，才能夠更加長久的掌握政權。歷史證明暴政苛政雖然能在短時間內(nèi)讓統(tǒng)治階級將自己的專制擴展到全社會，但水能載舟，亦能覆舟，官逼民反，長期的暴政施壓導致民眾對于政局和生活的無望衍生出反抗情緒，當其走投無路時，通過聚集同樣具有反抗情緒的民眾和有一定政治意識的突出領導者，就能夠引起暴亂，威脅統(tǒng)治者統(tǒng)治，從而達到政權更替的效果。因此唐太宗愛民，江山社稷穩(wěn)定。而夏桀王、商紂王、秦始皇、漢靈帝對民眾專橫野蠻，最終被廣大民眾所唾棄，落得了亡國的下場。（3）安民與息民。此為諸葛亮提出的重農(nóng)政策之一。每個朝代開始的一段時間里，君主為了恢復國家的元氣，都會對民眾采取修養(yǎng)生息的措施，力圖依靠民眾的力量發(fā)展國家。朝廷官員和地方官員都必須重視百姓，行政倫理的首要目標便是為民著想，做百姓的父母官。（4）富民，這一行政倫理將民生工作推上了前所未有的高度，使民生建設成為了治理國家的重要思想和手段。歷史上不少開明的君主在農(nóng)、工、商業(yè)上采取惠民措施，提高民眾的生活水平。

民本思想的積極作用在于促使君主和政府官吏以民為重，加強自身的責任意識和道德境界，做到廉潔、誠信、慎獨、內(nèi)省。傳統(tǒng)的民本思想有其局限性，它絕對不等同于近現(xiàn)代提倡的民主和法治。傳統(tǒng)民本思想是以維護封建君主的專制統(tǒng)治為最終目的，它只是君主實施統(tǒng)治的一種策略和手段。民本思想只是一種行政倫理意識，對封建君主和政府官吏并沒有硬性的約束力，也沒有制度規(guī)范的保障。民本思想也暗含前提：統(tǒng)治階級是父母官，由他們決定為民眾所做的事?，F(xiàn)代公務員責任倫理建立在民主基礎上，與法治相融通。民本思想所提倡的為民、內(nèi)省、修身的責任意識能為現(xiàn)代公務員責任倫理提供一個主體建構的方向。

二、我國責任倫理制度化進程：行政問責視角

責任倫理一詞最初由西方理論界提出，通過探討人類行為的道德評價準則，意在說明符合長遠發(fā)展的人類行為及未來。

在責任理論中，公共權力具有強制性的特點。行政機關在現(xiàn)實生活中的優(yōu)勢地位和權力擴張態(tài)勢相當明顯，因此行使行政管理權力的行政主體必須具有強烈的責任意識，尤其應當對自己的行為負責，這樣才能從源頭上保證良好的行政自制效果。庫珀結合“如何處理卡邁克夫人問題”這一案例問題對行政責任實現(xiàn)途徑從行政倫理學上進行突破 。解析了責任沖突的類型，揭示了維持公共組織中的負責任行為：即外部控制和內(nèi)部控制兩種方法。從這些定義中看到，責任倫理實際上是一種行政主體對于其行政行為過程和結果的預測和擔負起道德責任的倫理訴求。它并非僅僅要求行政主體停留在道德的內(nèi)在本質(zhì)的提升和內(nèi)在道德境界的凈化層面，更強調(diào)要有相應的社會輿論、制度作為其體制性的、條件性的支持。

行政問責是我國責任倫理制度化上一項重要體現(xiàn)。行政問責要求行政主體肩負起與其行政管理權力相當?shù)牧x務，對其所作出的行政行為過程和結果追溯責任，從制度約束中塑造行政主體的責任倫理人格。改革開放至今，我國行政問責經(jīng)歷了由概念提出到制度化發(fā)展的過程，體現(xiàn)為從權力問責到制度問責，由制度問責趨向于法治問責。 九十年代末，以權力問責為主的行政問責還沒有明確的制度規(guī)定，主要根據(jù)上級組織或領導的意圖建議，根據(jù)相關的紀律處分規(guī)定和法律法規(guī)的個別條款，集中于有重大過錯的、發(fā)生重大事故的領導干部，給予相應的行政處分，但隨意性較大。從本世紀初至今，形成了相對明確或有針對性的問責制度，在問責主體、對象、范圍、方式等方面進行了規(guī)定，一定程度上減小了問責的隨意性。尤其2003年非典事件之后，不同層次、不同區(qū)域的規(guī)定相繼出臺。如2003年5月國務院頒布《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》、2003年7月《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》、2004年1月《天津市人民政府行政責任問責制暫行辦法》、2005年1月《海南省行政首長問責暫行規(guī)定》、2008年9月《廣東省各級政府部門行政首長問責暫行辦法》、2009年3月《南京市黨政領導干部問責辦法（試行）》，等等。這一階段對行政問責的認識集中在提升行政主體行政效能和對“一把手”權力的監(jiān)督制約上，如2009年上半年廣東各地有8個單位182人受行政問責和過錯責任追究，問責官員多為違反工作紀律和工作作風不實，受到群眾投訴。但這種制度建設多是政府和黨在經(jīng)濟不景氣，民眾對于政治問題反映強烈時期所采取的帶有自由裁量性的行為，主要針對個別領域或某一地區(qū)，國家并沒有形成統(tǒng)一的標準，也沒有形成規(guī)范的制度，同時缺乏民主性和廣泛性，難以保證問責的公平公正。同時，行政問責的制度設計突出對行政權力的外在約束功能，責任倫理作為制度價值基礎的功用并未得到重視。因而，在行政問責制度化進程中，對基于責任倫理基礎上的行政問責法制化訴求越來越高。2009年7月中共中央、國務院共同頒布實施了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》（簡稱《暫行規(guī)定》）向前邁進一步，盡管在本質(zhì)上這仍然是加強反腐倡廉和完善領導干部行為規(guī)范的制度建設，但從規(guī)范構成上看，《暫行規(guī)定》第一次在國家層面上對問責主體、問責對象、問責范圍、問責適用、問責程序、問責救濟等作了規(guī)定，盡管規(guī)定的內(nèi)容還比較抽象，但一定程度上展現(xiàn)了問責法律制度的雛形；從功能作用上看，《暫行規(guī)定》對全國各部門、各地區(qū)提供了一個統(tǒng)一的行政問責標準，有利于避免各部門、各地區(qū)間的隨意性和差異性，保證問責的相對公平公正?！稌盒幸?guī)定》是責任倫理制度化的實踐需要，是邁向行政問責法制化的開頭。這一過程應看到，我國責任倫理制度化需要自上而下得到落實，行政問責法治化大勢所趨。

三、責任倫理：作為行政權力的自我規(guī)制途徑

中國傳統(tǒng)行政文化突出“內(nèi)圣外王”，民本思想實質(zhì)強調(diào)行政官員對百姓的責任感，盡管這種責任感具有較濃厚的道德色彩，沒有從制度上予以保證，與基于人民主權的現(xiàn)代行政責任倫理有本質(zhì)區(qū)別，但其倡導個人審慎的責任倫理使命仍為責任倫理制度化提供內(nèi)省的價值。行政機關及其公務員的責任既可能源于外部規(guī)則的被動強加，也可能源于內(nèi)部規(guī)則的主動創(chuàng)設。責任倫理是以行政機關及其公務員行政行為的過程和結果為邏輯出發(fā)點，適應于內(nèi)部規(guī)則的完善，屬于自我約束與自我克制的范疇，構成了行政自制的一個有效途徑。當然，責任倫理需要制度化實踐，行政問責邁出了一步。然而，當前的行政問責只是責任倫理制度化的雛形，規(guī)范的行政問責還應強化以下方面：（1）完善行政問責的法理依據(jù)。行政問責的法律法規(guī)僅僅限于《公務員法》或一些條例，適用的范圍和內(nèi)容不夠明確細化。（2）確定行政問責主體范圍。按照權責統(tǒng)一的原則追究責任的主體僅限于行政機關首長還是擴大至行使行政權力的公務員以及行政公務人員，不同的行政執(zhí)行主體所受到的處分和懲罰類型。（3）行政問責程序不健全。在問責程序啟動之后，執(zhí)行聽取報告、質(zhì)詢、調(diào)查、罷免、撤職、撤銷等問責環(huán)節(jié)不夠明確。（4）問責的種類設置。責任的種類包括，法律責任和政治責任。其中：教育談話、書面檢查、取消當年評優(yōu)資格、取消當年年度考核獎、通報批評、暫扣或注銷行政執(zhí)法證件、調(diào)離執(zhí)法或工作崗位、免職、辭退、給予行政處分屬于內(nèi)部行政行為的處分種類，主要針對有行政公務員。然而對于行政委托下行政公務人員承擔責任的形式不明確。應該有針對性的對行政級別、崗位性質(zhì)以及職能專業(yè)化屬性設置責任種類。（5）被追究責任者的救濟途徑。目前大多數(shù)地方政府的問責規(guī)定沒有重視被追究者權利的保護，救濟渠道有限，如申訴、仲裁等。 行政問責以責任倫理為依據(jù)，目的是以制度約束、塑造行政機關和公務員的責任倫理人格，為實現(xiàn)行政自制提供內(nèi)部規(guī)則運轉，因此要避免實踐中行政問責的隨意性和形式化，從公正的角度確保行政問責功能的實現(xiàn)。

責任倫理雖然是西方實踐與理論的產(chǎn)物，但它強調(diào)個人對行為和結果的前瞻意識和責任意識，這與我國傳統(tǒng)行政文化中民本思想強調(diào)的個人責任感和使命感在人格維度上有契合處。這使得當前的行政問責完善上更具目標性和價值性，是作為具有行政行為能力的行政機關以及實際履行行政管理權力的公務員主動規(guī)制自我權力的制度實踐，是行政自制實現(xiàn)途徑之一，與其他類型行政自制、他制共同構成行政權力監(jiān)督和制約體系。

注釋：

崔卓蘭、于立深. 行政自制與中國行政法治發(fā)展.法學研究.2010（1）.

張康之. 公共行政中的責任與信念.中國人民大學學報.2001（3）.

韓鍇. 中國民本思想特點芻議.浙江社會科學. 2006（4）.

[德]馬克斯·韋伯著. 馮克利譯.學術與政治.上海：三聯(lián)書店.1998.116.

[美]特里·L·庫珀著.張秀琴譯.行政倫理學：實現(xiàn)行政責任的途徑.北京：中國人民大學出版社.2001.66-84.