關(guān)于改進(jìn)價格備案管理機(jī)制的提案及復(fù)文

一是明確備案管理的對象。制定《價格備案管理目錄》，將與人們?nèi)罕娙粘Ｉ铌P(guān)系密切、價格變動。對百姓生活影響較大的商品和服務(wù)作為價格備案管理的對象和范圍，并實行動態(tài)管理。

二是明確管理程序。制定的《價格備案管理規(guī)定》應(yīng)就價格備案的時限、程序及經(jīng)營者需提供的資料、價格主管部門辦理價格備案的要求、價格備案的效力與作用、履行備案手續(xù)后的管理與規(guī)范等進(jìn)行規(guī)定，以便價格備案機(jī)關(guān)在進(jìn)行價格備案工作中有法可依、有章可循。

三是明確價格備案管理的方式。對不同的價格備案項目分別采取備案管理方式，對于行政許可前置程序的備案項目，采用發(fā)文備案的方式；對不是前置程序的備案項目，采用簽章備案管理方式。

四是明確法律責(zé)任。對價格管理相對人違反價格備案規(guī)定不進(jìn)行備案所承擔(dān)的責(zé)任、對相對人不遵循公平合法和誠實信用的原則規(guī)定，所備案的價格明顯虛高或存在價格欺詐時所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行明確。對于管理機(jī)構(gòu)，則要明確其不履行相關(guān)價格備案的程序、備案后的管理等義務(wù)承擔(dān)責(zé)任。

國家發(fā)展改革委復(fù)文

一、改進(jìn)價格備案管理機(jī)制確有必要

目前《價格法》第三十條規(guī)定了“當(dāng)重要商品和服務(wù)價格顯著上漲或者有可能顯著上漲”時，國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以對部分價格采取調(diào)價備案制度等干預(yù)措施，除此之外，《價格法》中并沒有其他有關(guān)價格備案的條款。但在價格管理的實踐中，對于實行市場調(diào)節(jié)價的部分重要商品和服務(wù)，主管部門或地方政府通過規(guī)章或規(guī)范性文件規(guī)定，設(shè)立了價格備案管理方式。目前價格備案確實存在性質(zhì)不明、范圍模糊、程序不清、責(zé)任不明確等問題，易導(dǎo)致價格監(jiān)管出現(xiàn)缺位或越位。

（一）價格備案性質(zhì)不夠明確

由于《價格法》未對價格備案予以明確定義。實踐中，關(guān)于價格備案是否可以作為一種日常價格管理方式（與臨時價格干預(yù)措施相區(qū)別），有不同的觀點。有觀點認(rèn)為，《價格法》規(guī)定的價格備案是一種價格臨時干預(yù)措施，價格備案措施只能作為價格臨時干預(yù)措施在特殊情形下才能使用，不能適用于其他情形。也有觀點認(rèn)為，《價格法》并沒有規(guī)定日常價格管理中不能使用價格備案管理方式，實踐中對于部分商品和服務(wù)價格，價格主管部門需要掌握其價格情況，因此價格備案有必要作為一種日常價格管理手段存在。

價格備案屬于行政備案范疇。上述對價格備案的不同理解，涉及對行政備案的性質(zhì)認(rèn)定問題?？v觀我國行政備案管理實踐，不僅是價格備案存在上述問題，其他行政備案也都存在上述問題。行政備案作為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下政府管理經(jīng)濟(jì)和社會的方式之一，已被越來越多的國家機(jī)關(guān)所關(guān)注和采用。但至今，我國尚無一部統(tǒng)一的行政備案的規(guī)范性法律文件。近年來，對于何為行政備案，學(xué)者們基于不同的研究視角，給出的定義莫衷一是。

有學(xué)者基于行政管理的現(xiàn)狀，將行政備案分為三類，分別是許可性行政備案、確認(rèn)性行政備案和監(jiān)督性行政備案。其中許可性行政備案具有行政許可的性質(zhì)，只有經(jīng)審查批準(zhǔn)后才能從事相關(guān)活動；確認(rèn)性行政備案并不直接為當(dāng)事人設(shè)定權(quán)利義務(wù)，只是在法律上對該行為或事實存在與否給予明確，以便行政機(jī)關(guān)統(tǒng)計匯總或公眾查詢以維護(hù)交易；監(jiān)督性行政備案則是指由申請人向主管機(jī)關(guān)告知相關(guān)事情的事由、材料等，主管機(jī)關(guān)予以存檔以便日后審查或為其他行政活動獲得相關(guān)資訊。

也有學(xué)者認(rèn)為，在當(dāng)前行政審批制度改革、簡政放權(quán)的大背景下，不能以“行政備案”為名，行“行政許可”之實，行政備案應(yīng)當(dāng)僅指監(jiān)督性行政備案，即行政機(jī)關(guān)依法要求公民、法人和其他組織，報送其從事特定活動的有關(guān)材料，并將報送材料存檔以便日后備查和進(jìn)行監(jiān)督的事后監(jiān)管方法。即使這種行政備案也會加重經(jīng)營者負(fù)擔(dān)，也應(yīng)嚴(yán)格控制適用范圍，不能濫用。實踐中已存在的具有行政許可性質(zhì)和行政確認(rèn)性質(zhì)的行政備案，都不應(yīng)使用備案一詞。

（二）價格備案范圍程序等缺乏統(tǒng)一規(guī)范指導(dǎo)

不同類型的行政備案的法律效力不同，其適用范圍、程序要求、備案方式和法律責(zé)任自然也不同。長期以來，由于對行政備案的性質(zhì)和功能認(rèn)識不統(tǒng)一，我國行政備案法律制度不健全，在實踐中，行政備案尚未形成如行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制那樣完備統(tǒng)一的程序，也缺乏救濟(jì)機(jī)制和處罰機(jī)制。在缺乏統(tǒng)一的行政備案法律制度的現(xiàn)狀下，這將可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)權(quán)力的濫用或不用（不作為），從而影響行政備案的實際效果。

價格備案作為一種行政備案，也存在適用范圍、實施程序、備案方式、法律責(zé)任不明確的問題。實踐中價格主管部門通過價格規(guī)章或規(guī)范性文件設(shè)立的價格備案，在實施程序方面不統(tǒng)一，材料內(nèi)容要求、受理時限以及備案方式也不同，并且沒有相應(yīng)配套的法律責(zé)任。如法律責(zé)任方面，除了《價格法》規(guī)定的調(diào)價備案臨時干預(yù)措施，實際工作中存在的價格備案都是由規(guī)范性文件提出，并沒有法律依據(jù)，也不能設(shè)定法律責(zé)任。根據(jù)《立法法》和《行政處罰法》，經(jīng)營者不執(zhí)行價格備案規(guī)定情況下，實踐中也不能實施處罰。

二、已有規(guī)范措施和開展的工作

（一）出臺部門規(guī)章對調(diào)價備案價格干預(yù)措施予以規(guī)范

除《價格法》有關(guān)規(guī)定外，國家發(fā)改委于2003年頒發(fā)了《非常時期落實價格干預(yù)措施和緊急措施暫行辦法》（國家發(fā)展改革2003年第5號令），進(jìn)一步明確了價格干預(yù)措施的適用范圍、實施程序和法律責(zé)任。該《暫行辦法》第三條規(guī)定“價格干預(yù)措施適用于價格顯著上漲或者有可能顯著上漲的實行市場調(diào)節(jié)價的商品和服務(wù)”。該《暫行辦法》第二條規(guī)定，在出現(xiàn)規(guī)定的適用情形時，“國務(wù)院價格主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市價格主管部門應(yīng)當(dāng)向本級人民政府提出實行價格干預(yù)措施的建議”，第五條規(guī)定，“國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府作出實行價格干預(yù)措施或者緊急措施的決定后，同級人民政府價格主管部門應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的決定，及時向社會公告實施價格干預(yù)措施或者緊急措施的具體范圍和有關(guān)政策”。該《暫行辦法》第十一條規(guī)定，“經(jīng)營者不執(zhí)行價格干預(yù)措施、緊急措施的，責(zé)令改正，沒收違法所得，可以并處違法所得五倍以下的罰款；沒有違法所得的，可以處四萬元以上四十萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓，或者由工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任?！?/p>

（二）積極防范價格備案法律風(fēng)險

為掌握部分放開價格商品和服務(wù)的價格情況，合理調(diào)控價格、避免價格大幅波動，部分情形下價格主管部門需要經(jīng)營者向其報送相關(guān)價格。國家發(fā)改委在制定價格規(guī)范性文件要求經(jīng)營者向價格主管部門報送價格時，已盡量避免使用“備案”一詞，而是使用“告知”、“報送”、“抄送”等用詞，也在相關(guān)的價格法制培訓(xùn)班、座談會和工作會議上，提醒地方價格主管部門注意防范“價格備案”的法律風(fēng)險。

（三）開展價格備案情況調(diào)查

已經(jīng)部署各省、自治區(qū)、直轄市價格主管部門對省級及所轄各地市的人大、政府及價格主管部門印發(fā)的有關(guān)價格備案的地方性法規(guī)、價格規(guī)章規(guī)范性文件進(jìn)行全面梳理，對價格備案政策執(zhí)行情況進(jìn)行全面調(diào)研，為下一步規(guī)范指導(dǎo)工作打好基礎(chǔ)。根據(jù)目前掌握的情況看，各省、自治區(qū)、直轄市的價格備案事項差異較大，數(shù)量從2項到20余項不等，備案內(nèi)容主要集中在教育、房地產(chǎn)及物業(yè)服務(wù)、醫(yī)療等領(lǐng)域，部分省份在交通、能源、旅游、調(diào)控等領(lǐng)域設(shè)立了價格備案事項。

三、下一步工作打算

一是深入開展規(guī)范價格備案工作調(diào)研。國家發(fā)改委將督促各地盡快報送價格備案政策情況，并根據(jù)各地報送情況及時開展研究分析，認(rèn)真總結(jié)《價格法》等相關(guān)法律實施以來價格備案工作積累的經(jīng)驗和遇到的新情況、新問題，深入開展價格備案理論研究，赴有關(guān)行業(yè)、地方開展調(diào)研，進(jìn)一步聽取地方價格主管部門、行業(yè)主管部門、經(jīng)營者、消費(fèi)者、社會組織以及專家學(xué)者等對清理規(guī)范價格備案的建議，形成規(guī)范價格備案管理意見。

二是對價格備案開展清理規(guī)范工作。督促各地對地方性法規(guī)、價格規(guī)章規(guī)范性文件中規(guī)定的各類價格備案的法律法規(guī)依據(jù)進(jìn)行審查，分類清理規(guī)范。初步清理思路是：對于有法律法規(guī)依據(jù)的價格備案，確有必要保留的，要對備案管理對象（適用范圍）、備案程序、備案方式、備案效力和法律責(zé)任予以進(jìn)一步規(guī)范；沒有必要保留的，則及時修改相關(guān)法律法規(guī)。對于沒有法律法規(guī)依據(jù)的價格備案，要通過規(guī)章規(guī)范性文件的“立改廢”、專項清理等方式予以取消；確有必要保留的，許可性價格備案要及時上升為法律法規(guī)要求，其他性質(zhì)的價格備案，則應(yīng)當(dāng)及時修改相關(guān)政策規(guī)定，規(guī)范用語，明確性質(zhì)、程序等。

三是積極探索其他事中事后監(jiān)管方式。國家發(fā)改委將研究探索通過加強(qiáng)價格監(jiān)測，制定價格行為指南、交易規(guī)則，加強(qiáng)價格監(jiān)督檢查，加大價格違法行為處罰力度等方式，對經(jīng)營者價格行為開展事中事后監(jiān)管。

（具體承辦單位：國家發(fā)展改革委價格司）