政府購買公共服務的政府監(jiān)管研究

邢鴻飛 顧 菁

一、政府購買公共服務的概念述評

學者們基于不同角度，對政府購買公共服務的概念提出了不同看法。有學者主張，政府購買公共服務，是指政府將原來直接提供的公共服務事項，通過直接撥款或公開招標方式，交給有資質的社會服務機構來完成，最后根據(jù)擇定者或者中標者所提供的公共服務的數(shù)量和質量來支付服務費用。①王浦劬、[美]萊斯特.M.薩拉蒙等：《政府向社會組織購買公共服務研究：中國與全球經(jīng)濟分析》，北京大學出版社2010年版，第1-2頁。該觀點通過事實數(shù)據(jù)或現(xiàn)象的收集與實證性的分析研究，在人們面前具體清楚地展現(xiàn)政府購買公共服務是什么樣的事物或現(xiàn)象。有學者認為，政府購買公共服務是指政府將原來由其直接舉辦的、為社會發(fā)展和人民生活提供服務的事項交給有資質的社會組織來完成，并根據(jù)社會組織提供的數(shù)量和質量，按照一定的標準進行評估后支付服務費用，這是一種“政府承擔、定項委托、合同管理、評價兌現(xiàn)”的新型政府提供公共服務方式。②焦述英：《關于政府購買公共服務的探討》，《行政與法》2010年第5期。該觀點從政府購買公共服務的原因、目標角度闡述其核心內容。還有學者認為，政府購買公共服務是指根據(jù)預先訂立的合同，由政府財政提供資金并由政府向服務提供者購買其提供的商品、服務或公共設施，以滿足使用者服務需求的一種制度安排和實施機制。③彭浩：《借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗推進政府購買公共服務》，《財政研究》2010年第7期。該觀點從政府購買公共服務的本質屬性為內容說明了什么是政府購買公共服務。

上述觀點對政府購買公共服務的內涵表達各有優(yōu)勢，但鑒于政府購買公共服務是一種實踐性很強的新模式，對其界定既要經(jīng)得起理論推敲，又要經(jīng)得起實踐檢驗。經(jīng)過分析研究，政府購買公共服務是一種新型公共服務供給模式。因傳統(tǒng)的政府全局、全能地提供社會公眾所需的公共服務模式已不能滿足社會公眾需求和不能適應社會發(fā)展，為了有效利用有限資源，保證公共服務的供給質量和效率，由更專業(yè)的組織做其專業(yè)內的事，政府將原本應由自己提供的公共服務，通過公平競爭選定有資質的營利性組織、非營利性組織、自然人等第三方作為承接主體，與其簽訂合同，將公共服務的供給交由簽約的第三方實施，政府負責監(jiān)督合同履行，并以財政資金支付報酬。

二、政府購買公共服務的政府監(jiān)管責任的基本屬性

西方盛傳授權原理，據(jù)此認為政府與服務提供商簽訂的政府購買公共服務合同是授權的產物，通過簽訂合同，將部分政府職能轉移到服務提供商身上，進而構建了公私混合的體系。①[以色列]Daphne Barak-Erez：《民營化時代的政府行為》，胡敏潔譯，載《行政法論叢》第13卷，法律出版社2010年版，第429-450頁。根據(jù)上述背景下的政府將職權授予承接主體的授權理論，實質意義上被授權組織是政府職權的延伸，當被授權組織行使被授予的職權時，其法律地位等同于政府機關。這種制度設計不太契合我國實踐，我國行政職權的授予必須采用法律、法規(guī)的授權模式，基于公務特許合同不能引發(fā)授權后果，只能產生委托效力。

根據(jù)我國憲法法律體系，政府職責在于管理公共事務，維護公共利益，政府購買公共服務正是政府履行職責的具體體現(xiàn)。雖然國家法律、政策積極提倡、鼓勵社會力量參與公共服務的供給，這只是政府用以合理配置資源、轉變政府職能的手段，僅僅意味著通過公共服務供給主體的改變，政府由直接提供者變?yōu)殚g接提供者，但政府責任并未轉移，政府權力也未放棄。政府不可能也不應該退出公共服務供給領域，其仍然是公共服務的法定供給主體，只不過是基于簡政放權的改革理念和制度安排，通過購買公共服務的方式，最大限度地提升政府管理能力和水平，實現(xiàn)行政績效的最大化。

伴隨著簡政放權的落實，越來越多的社會組織開始承擔原來由政府承擔的行政任務?！爱斦钌畹鼐砣胨饺诵袨?，盡管這些行為具有私行為的現(xiàn)象，但從本質上來看仍然可以被視為政府行為”。②[英]彼得·萊蘭、戈登·安東尼：《英國行政法教科書》，楊偉東譯，北京大學出版社2007年版，第551-569頁。公共服務事關公共目的和多數(shù)公民的權益，理應由國家公共職能予以保障。但政府出于簡政放權的要求，采用購買公共服務的方式尋找合作伙伴，由原來的劃槳人變換成掌舵人，政府不再是公共服務的直接提供者，而轉由第三方平臺為廣大民眾直接提供公共服務。這一轉變從表面上看，政府似乎退出了公共服務的直接供給領域，廣大民眾也不再依賴政府而是依賴服務提供商提供公共服務。但本質上講，民眾所依賴的是公共服務而不是服務提供商。此項公共服務的供給主體雖由政府轉為服務提供商，公共服務的供給作為一項政府職能的本質屬性并未發(fā)生變化，此項改革改變的僅僅是政府在其間的外在角色，其內在職責并無減損，其法定監(jiān)管責任更不容推卸。

在政府購買公共服務過程中，積極引入市場競爭機制，政府通過合同約定，盡可能以最低成本將公共服務供給交由承接主體完成。承接主體可能出于利益最大化的商業(yè)目的，亦或由于情勢變更，無法提供滿足社會公眾需要質量的公共服務，從而導致社會公共權益受損。為維護和保障公共利益，政府對交由第三方平臺承接的公共服務供給事項非但不能放手不管，還得加大對服務提供商依約供給行為的監(jiān)督與控制，實行強有力的政府監(jiān)管。一旦出現(xiàn)服務提供商履約不能或怠于履約時，政府將立即行使單方解約權，及時更換服務提供主體，并對已經(jīng)產生的不利后果施以挽救措施，保障公共服務的供給，實現(xiàn)公共利益?？梢姡畬卜展┙o的第三方履行義務的監(jiān)管，應貫穿其義務履行的全過程、全方位，政府絕不能因所謂的“義務轉嫁”而高枕無憂。

綜上所述，公共服務的供給仍是政府的職責，并不因為供給主體的變化而發(fā)生實質性改變。在符合法律規(guī)定的條件下，由政府和承接主體締結契約，將公共服務供給義務交由第三方平臺承接，再由服務提供商依照法定程序向民眾提供服務。但由于公共服務供給是法律賦予政府的法定職責，此項義務交由承接主體具體實施的終極效力仍然歸屬于政府，政府對公共服務供給所承擔的是兜底責任和最終責任，不得用任何理由、任何借口予以推諉。為了有效防止公共服務供給不到位等情形的發(fā)生，政府有必要對服務提供商的公共服務過程依法予以監(jiān)管、控制，以防民眾權益受損，或者在民眾權益遭受侵害時立即采取措施，防止損害擴大，最大限度地維護公共利益。因此，政府購買公共服務作為一種新型政府治理模式，要實現(xiàn)其內在價值，發(fā)揮高效、低成本的作用，完善監(jiān)管機制非常重要。

三、我國政府購買公共服務的政府監(jiān)管的制度缺失

（一）法律制度層面：監(jiān)管依據(jù)不足

根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第2條第二款的規(guī)定，政府采購是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為?；诖?，政府購買公共服務是政府采購中以服務為購買對象的一種采購方式，當然可以適用《政府采購法》。但由于政府購買公共服務有著不同于一般政府采購的特殊性，特別是對其實施的政府監(jiān)管跟一般政府采購監(jiān)管相比更具復雜性，因此，政府購買公共服務除適用《政府采購法》外，還應有其他特別法依據(jù)。

我國有關政府購買公共服務的立法實踐已經(jīng)啟動，各級、各地政府及其工作部門紛紛出臺了相關政策性、規(guī)范性文件，但其法律位階普遍不高，法律規(guī)范的表現(xiàn)形式也不夠完備。根據(jù)2013年《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號)的部署，財政部、民政部和工商總局于2014年12月15日聯(lián)合發(fā)布了《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜[2014]96號），接著，2016年11月30日財政部和中央編辦又聯(lián)合發(fā)布了《關于做好事業(yè)單位政府購買服務改革工作的意見》（財綜[2016]53號），上述文件雖然是《政府采購法》之外效力等級較高的法律規(guī)范，特別是2014年的《政府購買服務管理辦法（暫行）》以三部門聯(lián)合制定發(fā)布規(guī)章的形式，在明確政府購買服務應遵循的基本原則的基礎上，圍繞購買主體和承接主體、購買內容及指導目錄、購買方式及程序、預算及財務管理、績效和監(jiān)督管理等內容作了較為詳盡的規(guī)定，特別是針對監(jiān)督管理有了很多具體的舉措。以上法律規(guī)范可以視為相對權威的部門發(fā)布的相對完整的規(guī)范性文件，這一狀況比以前即便大有長進，但還遠遠不夠，存在很大的立法缺口。

（二）制度實踐層面：監(jiān)管力度不夠

1.監(jiān)管機構不完善。根據(jù)法律法規(guī)及規(guī)范性文件，我國政府購買公共服務監(jiān)管機構可以分為三類：第一類，各級人大和各級政府的財政部門。憲法法律賦予人大審查和批準預算的職權，由于人大對購買項目預算的監(jiān)督相對抽象，因此，各級財政部門依據(jù)《政府采購法》第13條規(guī)定具體承擔審核批準預算的職責，依法對政府購買公共服務進行監(jiān)督管理。第二類，購買主體。政府作為購買合同一方當事人，既要依照約定履行合同，又要依據(jù)《政府采購法》第11條和《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜[2014]96號）第22條的規(guī)定監(jiān)督管理承接主體。第三類，相關政府部門和社會組織。按照《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號)的要求，我國應建立“政府統(tǒng)一領導，財政部門牽頭，民政、工商以及行業(yè)主管部門協(xié)同，社會參與”的監(jiān)督管理模式。以上監(jiān)管機構設置模式，雖然可以在短期內解決地方政府對公共服務供給監(jiān)管的問題，但是基于全國視角，政府購買公共服務監(jiān)管機構的設置面臨整體不足：一是沒有全國性的政府購買公共服務監(jiān)管機構。行政系統(tǒng)中，監(jiān)管機構設置多樣化，財政、工商及行業(yè)主管部門分管各職，雖賦予財政部門牽頭之名，但是，由于級別問題，無法進行有效協(xié)調。不僅不能對政府購買公共服務進行總體規(guī)劃，無法形成規(guī)模效應，不能達到壓低購買成本、提高購買效率的目標，而且給分配監(jiān)管工作和培訓監(jiān)管人員帶來困擾。二是部門信息不對稱，容易造成公共服務購買的重復或空白。比如某項服務，省一級購買一次，市（縣、區(qū)）也可能再次購買，容易造成資源的浪費；反之，會出現(xiàn)省、市（縣、區(qū)）都沒有購買某種公共服務的現(xiàn)象。

2.監(jiān)管過程不連續(xù)。以上海某區(qū)民政局向某老年協(xié)會購買養(yǎng)老服務為例。項目執(zhí)行前，該區(qū)民政局進行調查，核實該老年協(xié)會是否與所述情況相符；項目執(zhí)行過程中，受老年協(xié)會邀請，再次進行養(yǎng)老服務供給的實地監(jiān)管。在養(yǎng)老服務供給過程中，民政局對老年協(xié)會的監(jiān)管僅進行初步的事前監(jiān)管和服務供給中的臨時性監(jiān)管。盡管民政局另行委托社會組織對老年協(xié)會服務供給進行監(jiān)管，因為費用問題，受托的社會組織并沒有全程連續(xù)監(jiān)管，僅選定第一季度和第三季度走訪調查。從原則上講，政府應當全程監(jiān)管承接主體服務供給的整個過程，即事前、事中、事后的連續(xù)監(jiān)管。對照監(jiān)管的連續(xù)性、持續(xù)性要求，不管是民政局還是民政局委托的獨立評估機構，對于承接主體公共服務供給的監(jiān)督管理都是不夠的。以上雖然是基于個別地區(qū)和個別單位的個案考察，但這一現(xiàn)象在全國范圍具有一定普遍性，應該引起高度重視。

3.監(jiān)管標準不統(tǒng)一。按照《政府采購法》的規(guī)定，政府購買公共服務有多種購買方式，其中，公開招標適用范圍最廣，政府通常選定提供“價低質優(yōu)”的競標者作為承接主體。在公共服務的供給階段，由于信息不對稱，承接主體出于對商業(yè)利益最大化的追求，極有可能提供表面符合合同約定、實質侵害公共利益的服務。因此，政府應當對公共服務的供給進行有效監(jiān)督。有效監(jiān)督，就是指窮盡列舉承接主體提供公共服務過程中應達到的階段標準，按照標準查驗公共服務的供給，減少承接主體侵害公共利益的可能。但是對各種類型合同的相應標準都窮盡列舉難度極大，而且公共服務的階段衡量標準因為類別的不同存在差異。如垃圾清掃服務的供給，重點在于效率，在合同中可以約定某時完成某些地區(qū)的清掃工作；養(yǎng)老服務、精神衛(wèi)生服務的供給，質量是關鍵，而質量是很難確定具體衡量標準的。在簽訂類似養(yǎng)老服務、精神衛(wèi)生服務供給合同時，政府一方無法窮盡列舉各評估時段服務需要達到的質量標準。此外，這種做法也不符合“高效益、低成本”的原則，該主張并未得到廣泛支持。承接主體出于對利益的追逐本性，很可能在監(jiān)管空隙遲延提供或者不提供符合標準的服務，社會公眾的利益難以得到保障。

4.監(jiān)管人員不落實。隨著政府將公共服務的供給通過合同轉交給承接主體，政府機構開始精簡，但簡單化的政府減員可能導致監(jiān)管人員不落實，監(jiān)管職能流于形式，這也是導致監(jiān)管缺位的因素。正如一個公共部門的管理者所說：“我們部門只有12個工作人員卻要管理500多個供應商。在時間和精力有限的條件下，我們只能關注那些非常有必要的工作，對于監(jiān)督所花費的時間和精力則較少?！雹貲avid M.Van Slyke.The Mythology of Privatization in Contracting for Social Services.Public Administration Review，2003.通常認為，政府購買公共服務首先由政府確立一個服務標準，凡是滿足資質要求的主體都可以平等地參與其中，形成有效的競爭機制，最終以最合適的價格獲得盡可能高質量的服務。但是，首先社會公眾的需求具有多樣化，倘若缺少民意表達的途徑，政府制定的標準如何適應社會需求？這一問題必須在廣泛充分的調查研究基礎上才能有效解決，這是一項相當繁重的工作。其次，即使有符合條件的眾多競爭者，在同等條件下，由于慣性思維和熟人效應，政府往往選擇自己更為熟悉或者合作過的競爭者，這對政府監(jiān)管承接主體服務供給的質量和效率是極為不利的。

四、我國政府購買公共服務的政府監(jiān)管的完善途徑

政府購買公共服務監(jiān)管機制的完善是個復雜的系統(tǒng)工程，需要逐步推進。前文提到，政府購買公共服務有著不同于一般政府采購的特殊性。所以，對于政府購買公共服務的政府監(jiān)管除適用《政府采購法》外，還應制定特別法，從宏觀和微觀角度對政府購買服務的政府監(jiān)管加以規(guī)定，以統(tǒng)一指導政府監(jiān)管。

（一）宏觀角度

1.構建完善的政府監(jiān)管法律體系。在法律制度層面，國家應盡快出臺《政府購買公共服務法》，對主管機關、監(jiān)管機構職責、具體的監(jiān)管方式等予以明確。各地方政府以及職能部門應根據(jù)《政府購買公共服務法》的規(guī)定，制定實施細則，形成統(tǒng)一的政府購買公共服務監(jiān)管法律體系，為政府監(jiān)管提供法律依據(jù)。

2.設立獨立的政府監(jiān)管機構。設置政府購買公共服務的監(jiān)管機構，應考慮職責分配和高效、經(jīng)濟的原則，既不能設置過濫，也不能設置偏少。設置過濫，導致監(jiān)管資源浪費、監(jiān)管效率低下；設置偏少，致使監(jiān)管職能無以充分發(fā)揮，無力實施有效監(jiān)管。政府購買公共服務的監(jiān)管機構是在行政系統(tǒng)中設立的獨立監(jiān)管部門，在其職責范圍內履行對公共服務供給的監(jiān)督職責。為排除部門利益的干擾，應設置一個組織級別較高的監(jiān)管機構協(xié)調分配其他各監(jiān)管機構的監(jiān)管事項，保證監(jiān)管工作的有序進行。因為公共服務的供給是民生工程，只有社會公眾享受到實實在在的服務時，其價值才能體現(xiàn)。及時供給公共服務要求政府必須做到“決策精準、執(zhí)行高效、監(jiān)督有力”。決策精準是指政府要根據(jù)社會公眾的需求及時調整政府購買公共服務的范圍、標準和數(shù)額；執(zhí)行高效是指政府決策一經(jīng)作出，必須立即實施，通過成熟的執(zhí)行機制、完備的執(zhí)行程序，實現(xiàn)效益效率最大化；監(jiān)督有力是指在公共服務的供給過程中，發(fā)現(xiàn)不符合合同目的和內容的情況，要及時監(jiān)督救濟。要實現(xiàn)上述目標，相匹配的組織類型是首長負責制，其區(qū)別于強調成員平等表達、整合民意的委員會制，首長負責制意味著民主基礎上的集中，行政首長有充分的決斷權。

（二）微觀角度

政府購買公共服務的監(jiān)管，除了設置獨立監(jiān)管機構協(xié)調安排監(jiān)督事項，購買主體、財政部門、民眾的作用同樣重要。

1.全過程監(jiān)管公共服務的供給。對承接主體服務供給的監(jiān)管，分為締約前的監(jiān)管、服務供給中的監(jiān)管、履行完畢后的監(jiān)管，從各個階段對公共服務的供給進行監(jiān)管，能夠有效保障公共利益。

（1）締約前的監(jiān)管。監(jiān)管機構應設立公共服務需求征集機制，充分發(fā)揮社會組織在民意征集方面的作用，及時發(fā)現(xiàn)民眾的服務新需求。有條件的地方可以建立行業(yè)主管部門、企業(yè)、群眾性自治組織乃至民眾溝通交流的固定平臺，及時收集公共服務需求的信息，結合實際，按照規(guī)定將普遍性需求納入政府購買公共服務的指導性目錄。根據(jù)購買公共服務的目錄，監(jiān)管機構編制預算，報財政部門審批，獲得預算批準。政府及其相關部門根據(jù)公共服務的目錄制定政府購買服務操作指南并向社會公開，符合資質條件的主體參與競爭，由政府會同監(jiān)管機構審查競爭主體的各項資質和服務供給能力，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)參與競爭的主體不符合規(guī)定條件時，就應立即讓其出局。通過嚴格的招投標程序，綜合考慮價格和服務供給能力，選擇最優(yōu)的承接主體。

（2）履約中的監(jiān)管。監(jiān)管機構應加強對公共服務供給合同的履行監(jiān)管。合同監(jiān)管人員的素質高低關系著政府購買公共服務的供給質量，培養(yǎng)有能力、高素質的合同監(jiān)管人員是確保服務供給高質量的關鍵。政府應會同監(jiān)管機構開設或者購買相關課程，培訓合同監(jiān)管的專業(yè)人員。具備專業(yè)知識的人員，不僅能在談判過程中促進承接主體與政府達成一致意見，而且能在公共服務供給過程中，收集到建立規(guī)范服務及其績效測量和評估標準的可靠信息。政府需要收集公共服務供給的監(jiān)管信息，否則，信息不對稱會影響政府對于承接主體服務供給的監(jiān)督效果。購買主體應當會同財政部門建立全過程預算績效管理機制，依據(jù)簽訂合同時確定的各階段績效評估標準開展績效評估管理。財政部門、審計部門、監(jiān)察部門等，要按照職能分工監(jiān)督公共服務的供給，民政、工商管理以及行業(yè)主管部門應將承接政府購買服務行為納入年檢、評估、執(zhí)法等監(jiān)管體系。建立公共信息平臺，將政府購買公共服務活動中的業(yè)務管理事項、工作流程等，移植到信息管理系統(tǒng)，加強各部門間的信息交流，實現(xiàn)實時同步的動態(tài)監(jiān)管。政府應全過程監(jiān)管承接主體的公共服務供給，但是，政府的人員、精力有限，無法同時對轄區(qū)內的所有公共服務供給進行全過程監(jiān)管。為保證服務提供的質量，保護公共利益，政府除了通過監(jiān)管機構、其他相關部門、購買主體等履行監(jiān)管職責，還應發(fā)揮民眾及服務對象、獨立的第三方和專家的作用。民眾及服務對象是公共服務供給質量好壞最直接、最真實的體驗者，承接主體服務供給的質量，民眾最有發(fā)言權。民眾通過向政府、監(jiān)管機構表達感受、體驗等反饋信息，使政府能及時調整合同內容或者在公共服務供給的過程中對承接主體予以約束。民眾的信息反饋已逐漸發(fā)展成為衡量公共服務供給是否符合標準的一種有效手段。同時，第三方獨立的評估主體和專家對公共服務供給進行的監(jiān)督、評估也是行之有效的。由第三方根據(jù)政府編制的詳細評價標準進行評估，既可以節(jié)省政府資源，緩解政府的監(jiān)管壓力，又可以保持監(jiān)管的公正性、準確性和獨立性。

（3）履約后的監(jiān)管。合同履行完畢，購買主體仍需對承接主體進行監(jiān)督，確保其遵循誠實信用原則，對國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私進行有效保護。

2.公共服務供給出現(xiàn)質量問題的懲罰性措施。為了讓承接主體提供優(yōu)質公共服務，我國建立了失信懲戒和黑名單制度。對弄虛作假、冒領財政資金以及有其他違法違規(guī)行為的承接主體，應依法給予行政處罰，并將其列入政府購買服務黑名單。對于公共服務供給質量好與壞的典型事例，均通過政府購買公共服務信息平臺定期披露，鼓勵誠實優(yōu)質的服務供給行為，將其作為典范，警示、懲罰不講信用等瑕疵行為。根據(jù)履行情況對服務供給單位進行信用評級，采取加減分制，扣分滿一定數(shù)額，加入黑名單，限制其參與此項競爭業(yè)務。對于有優(yōu)良記錄或無不良記錄的單位，可分別采取評標加分或增加權重的方式予以優(yōu)先考慮。對于公共服務供給中的違法行為，依法追究法律責任。