加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)助力杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)

□郭亞欣 蘇斯彬

圖/黃偉光

杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)是浙滬新一輪發(fā)展共同的戰(zhàn)略空間，是上海“五大中心”和浙江“五大樞紐”建設(shè)的重心所在，建設(shè)杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)離不開浙滬協(xié)同，為保證兩地更好的協(xié)同協(xié)作、聚力聚焦，需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立暢通可行的合作協(xié)商機(jī)制。

浙滬合作已有基礎(chǔ)

浙滬兩地人相親、地相鄰、習(xí)相近，雙方合作頗有淵源和成效，改革開放后大量浙商在滬經(jīng)商創(chuàng)業(yè)，目前在滬浙商企業(yè)總數(shù)超10萬家，商人數(shù)達(dá)60萬，約占省外浙商的1/10，近年來更是通過合作開發(fā)小洋山深水港、共建產(chǎn)業(yè)合作平臺(tái)、民生事業(yè)共享等，逐漸成為我國跨行政區(qū)域合作的典范。但現(xiàn)有的兩地協(xié)同合作更多是在長(zhǎng)三角三省一市多邊框架下進(jìn)行，或者是孤立、碎片化的臨時(shí)性合作安排，目前只有寧波、嘉興、舟山等市與上海有著非正式的合作協(xié)商，沒有建立起頂層、雙邊、長(zhǎng)效的合作協(xié)商機(jī)制，缺乏雙方合作的主動(dòng)性和積極性，特別是在具有國家戰(zhàn)略意義、事關(guān)兩地國際競(jìng)爭(zhēng)力的重大事項(xiàng)上合作不足。

推進(jìn)合作頂層制度設(shè)計(jì)

浙滬合作具有共同的國家戰(zhàn)略使命，只有浙滬協(xié)同建設(shè)的杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)，才有媲美世界級(jí)灣區(qū)的戰(zhàn)略價(jià)值和意義。黨的十九大報(bào)告提出，創(chuàng)新引領(lǐng)率先實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。為了促進(jìn)浙滬在杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中更高質(zhì)量、更有效率、更高水平的協(xié)同，充分釋放合作潛能，激發(fā)上海與浙江兩地積極性，須加快推進(jìn)頂層制度設(shè)計(jì)。堅(jiān)持“國際對(duì)標(biāo)、國家使命，市場(chǎng)有效、政府有為，戰(zhàn)略對(duì)接、戰(zhàn)術(shù)協(xié)同，問題導(dǎo)向、重點(diǎn)突破，一體發(fā)展、相向而行”的原則，重點(diǎn)加強(qiáng)雙邊黨政高層協(xié)商、人才交流合作、規(guī)劃編制實(shí)施、民生共建共享、灣區(qū)共同推介、重大平臺(tái)合作等方面加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，建成更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，更好地推動(dòng)杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)關(guān)鍵性重大功能平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)基地、都市新區(qū)和交通網(wǎng)絡(luò)的共規(guī)共建與共享，實(shí)現(xiàn)共同打造綠色智慧的世界級(jí)大灣區(qū)。

建立雙邊黨政高層協(xié)商機(jī)制。一是兩省市分別成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組和相關(guān)專委會(huì)。浙滬兩省市分別建立協(xié)同建設(shè)杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由兩地政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)、常務(wù)副省市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室可設(shè)在兩省市發(fā)改委，杭州灣區(qū)域市縣區(qū)政府、職能部門、省市屬國企作為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和解決杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)和管理中的重大問題。成立由政府職能部門負(fù)責(zé)人、專家學(xué)者、企業(yè)家及其他相關(guān)人員參加的專業(yè)委員會(huì)，著重就區(qū)域規(guī)劃、平臺(tái)合作、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、民生事業(yè)方面提出兩地亟需破解的重大課題。二是設(shè)立浙滬主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)、常務(wù)副省（市）長(zhǎng)參加的聯(lián)席會(huì)議、領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室會(huì)議等制度安排。主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)主要就合作方向、原則、目標(biāo)與重點(diǎn)等重大問題進(jìn)行協(xié)商，聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)推進(jìn)杭州灣區(qū)域重大合作事項(xiàng)，并確定下年度杭州灣合作工作方案。雙方合作初期可在現(xiàn)有長(zhǎng)三角多邊會(huì)議①長(zhǎng)三角三省一市為加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立了“決策層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層”三級(jí)運(yùn)作合作機(jī)制，四省市每年輪流擔(dān)任輪值方，牽頭組織年度重要會(huì)議，包括主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)、合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議、合作與發(fā)展聯(lián)席辦會(huì)議?；诂F(xiàn)有的長(zhǎng)三角合作機(jī)制基礎(chǔ)，針對(duì)浙滬共建杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的實(shí)際，可創(chuàng)新高層協(xié)商機(jī)制的安排。之余召開雙邊會(huì)議，后續(xù)可根據(jù)需要擇機(jī)召開。定期召開由杭州灣周邊市縣區(qū)政府、職能部門、省市屬國企參與的多邊及雙邊發(fā)展協(xié)調(diào)會(huì)，每半年召開一次，由相關(guān)市縣區(qū)輪值舉辦，重點(diǎn)研究杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的共建合作項(xiàng)目，規(guī)范區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)與合作秩序。

人才交流合作機(jī)制。為了加深浙滬兩地干部對(duì)彼此發(fā)展戰(zhàn)略和訴求的了解，促進(jìn)形成開放合作共贏的思想共識(shí)，合力推進(jìn)杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，亟需加強(qiáng)兩地人才交流合作。一是建立對(duì)口合作機(jī)制，互派干部掛職交流。浙滬之間可選派相應(yīng)的干部到對(duì)口單位和杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)相關(guān)市縣掛職，達(dá)到密切聯(lián)系、獲取信息、學(xué)習(xí)借鑒的目的。通過相互掛職交流，增進(jìn)浙滬兩省市干部相互了解，實(shí)現(xiàn)人才互動(dòng)，經(jīng)驗(yàn)共享。二是建立人才互認(rèn)、信息共享機(jī)制。共同搭建人才信息、交流、培養(yǎng)和開發(fā)平臺(tái)，推進(jìn)區(qū)域人才相融互認(rèn)、資源共享和整體開發(fā)，構(gòu)筑杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)人才高地。對(duì)于浙江151人才、錢江人才、兩地千人計(jì)劃人才、曙光學(xué)者等省市高層次人才，實(shí)行浙滬互認(rèn)機(jī)制。建設(shè)杭州灣海外學(xué)子人才庫、優(yōu)秀企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人才庫和人才工作一體化工作網(wǎng)。支持共建創(chuàng)新服務(wù)聯(lián)盟，培育協(xié)同創(chuàng)新服務(wù)機(jī)構(gòu)，共鑄高水平創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)。三是開展智庫交流機(jī)制。以浙滬高端智庫試點(diǎn)單位為重點(diǎn)，建立浙滬間智庫交流機(jī)制，加強(qiáng)雙邊的工作聯(lián)系，通報(bào)擬開展研究的問題，共享相關(guān)領(lǐng)域的思路和經(jīng)驗(yàn)。雙方智庫圍繞大都會(huì)區(qū)、新經(jīng)濟(jì)培育、港航物流等領(lǐng)域開展即時(shí)性和對(duì)策性研究，同時(shí)結(jié)合地方戰(zhàn)略和國家戰(zhàn)略需要，開展灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的前瞻性研究和基礎(chǔ)性研究，提升預(yù)判能力。

規(guī)劃共同編制實(shí)施機(jī)制。一是共同編制杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃。由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭，根據(jù)浙滬兩地合作共建杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的目標(biāo)要求，組織編制中長(zhǎng)期的杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，兩地共同爭(zhēng)取由國家發(fā)改委指導(dǎo)規(guī)劃編制，規(guī)劃編制過程中委托國家高端智庫作專題研究論證。規(guī)劃成果經(jīng)浙滬聯(lián)席會(huì)議審議同意后形成規(guī)劃報(bào)批稿聯(lián)合上報(bào)國家發(fā)改委審批發(fā)布。在杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃框架下，由兩省市各相關(guān)專委會(huì)牽頭組織編制城市群發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技合作等領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審查同意后，報(bào)兩地政府批準(zhǔn)后實(shí)施。二是共同推進(jìn)規(guī)劃落地實(shí)施。建議以三年為期，每三年編制一次相應(yīng)的行動(dòng)方案，確定行動(dòng)目標(biāo)、行動(dòng)重點(diǎn)任務(wù)及相應(yīng)的對(duì)接項(xiàng)目等，更好地推進(jìn)杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)在各領(lǐng)域的合作。同時(shí)根據(jù)規(guī)劃落實(shí)情況實(shí)施規(guī)劃評(píng)估及動(dòng)態(tài)調(diào)整。由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭制定規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制，設(shè)立杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫，做好年度、中期、總結(jié)評(píng)估，充分借助智庫等專業(yè)資源開展杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃及各專項(xiàng)規(guī)劃第三方評(píng)估。

民生事業(yè)共建共享機(jī)制。一是建立環(huán)境共保及聯(lián)合督查機(jī)制。開展聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督和聯(lián)合采樣檢測(cè)，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室確定，雙方定期或不定期的組成聯(lián)合檢查組，共同對(duì)污染防治情況開展現(xiàn)場(chǎng)檢查和聯(lián)合采樣檢測(cè)，重點(diǎn)關(guān)注海洋、太湖流域、飲用水源、大氣環(huán)境等領(lǐng)域。協(xié)同事故應(yīng)急處置，健全跨界突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急演練，逐步實(shí)現(xiàn)專家?guī)臁⒈O(jiān)測(cè)儀器、應(yīng)急車輛、應(yīng)急物資等應(yīng)急資源的緊急共享。建立跨界相鄰地方政府和環(huán)保部門的聯(lián)絡(luò)和溝通平臺(tái)，定期交換交界區(qū)域環(huán)境功能劃線、項(xiàng)目審批、行業(yè)污染整治、環(huán)境質(zhì)量檢測(cè)結(jié)果等信息，確保地區(qū)間信息暢通，實(shí)現(xiàn)信息共享。二是探索科創(chuàng)教育提升機(jī)制。由兩省市科技部門指導(dǎo)，組建依托浙江大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、上海交通大學(xué)等優(yōu)質(zhì)高等院校的國際創(chuàng)新聯(lián)盟，加強(qiáng)與國際頂尖大學(xué)合作，整合全球創(chuàng)新科創(chuàng)資源，突出技術(shù)創(chuàng)新、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、研究中心等載體，建設(shè)杭州灣原創(chuàng)性科技成果產(chǎn)業(yè)化基地。通過資金獎(jiǎng)勵(lì)、項(xiàng)目支撐、政策支持等多種優(yōu)惠措施，重點(diǎn)吸引國家級(jí)企業(yè)技術(shù)中心、工程研究中心或工程實(shí)驗(yàn)室、工程技術(shù)研究中心、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等進(jìn)駐杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)。通過爭(zhēng)取海外名校在杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)設(shè)立國際校區(qū)，與上海及國內(nèi)外名校、名所銜接創(chuàng)辦杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)研究生院，以及自主建設(shè)應(yīng)用型高等院校等多種途徑，大幅度提升區(qū)域內(nèi)高等院校數(shù)量及教育質(zhì)量，建設(shè)一批國際化大院名校集聚區(qū)。三是建立醫(yī)療社保合作機(jī)制。引導(dǎo)兩地醫(yī)療機(jī)構(gòu)跨區(qū)域合作辦院、設(shè)立分院、組建醫(yī)療集團(tuán)，由兩省市衛(wèi)生部門牽頭，協(xié)商共建能夠共享醫(yī)療信息、病患信息、資源信息等的信息平臺(tái)，擴(kuò)大遠(yuǎn)程醫(yī)療合作平臺(tái)聯(lián)結(jié)服務(wù)的城市和醫(yī)療機(jī)構(gòu)范圍。共同推進(jìn)實(shí)現(xiàn)杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)退休異地安置人員就醫(yī)醫(yī)療費(fèi)用聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)結(jié)算，打造協(xié)同一體的“社保無障礙灣區(qū)”。目前，已有浙江省內(nèi)異地就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)結(jié)算平臺(tái)、上海寧波聯(lián)網(wǎng)即時(shí)結(jié)算試點(diǎn)等相關(guān)基礎(chǔ)，可以進(jìn)一步建立杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)即時(shí)結(jié)算平臺(tái)建設(shè)協(xié)調(diào)小組，由上海市、浙江省的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)部門為主，相關(guān)部門如醫(yī)改辦、衛(wèi)生部門以及信息化管理部門共同參與，形成聯(lián)席會(huì)議制度，定期討論解決相關(guān)問題，適時(shí)向兩省市人民政府提交相關(guān)成果。

共同研究灣區(qū)推介機(jī)制。一是共推杭州灣上升為國家戰(zhàn)略。由兩省市發(fā)改委牽頭，抓緊深化杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)專題研究，盡快實(shí)施面向全球的杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃方案征集及形象宣傳計(jì)劃，經(jīng)過兩省市交流溝通達(dá)成基本共識(shí)，深化灣區(qū)整體形象設(shè)計(jì)及包裝推介。推動(dòng)杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)與“一帶一路”、自由貿(mào)易港等國家戰(zhàn)略在更高層次上的融合發(fā)展，強(qiáng)化杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)在國家戰(zhàn)略中的地位和功能。由兩省市發(fā)改委牽頭，適時(shí)將相關(guān)研究、規(guī)劃成果與國家發(fā)改委等有關(guān)部委進(jìn)行對(duì)接、專題交流、請(qǐng)示等，爭(zhēng)取取得國家發(fā)改委等有關(guān)部委的意見指導(dǎo)，完善相關(guān)規(guī)劃編制，爭(zhēng)取納入國家級(jí)戰(zhàn)略規(guī)劃中，進(jìn)入國家戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)。二是聯(lián)合成立杭州灣研究院。建立杭州灣智庫聯(lián)盟，符合一定條件的各級(jí)各類智庫都可以申請(qǐng)注冊(cè)成為聯(lián)盟會(huì)員，成立智庫聯(lián)盟理事會(huì)承擔(dān)聯(lián)盟的日常工作，爭(zhēng)取把聯(lián)盟逐步打造成全球?yàn)硡^(qū)研究的高端學(xué)術(shù)交流、聯(lián)合研究、咨政建言、引導(dǎo)輿論的核心平臺(tái)，成為國內(nèi)外高端智庫聯(lián)合體。依托智庫聯(lián)盟，建立為灣區(qū)發(fā)展提供專業(yè)化技術(shù)支撐的杭州灣研究院，研究院將聯(lián)合浙滬兩地及世界知名高校、科研機(jī)構(gòu)、專家團(tuán)隊(duì)，以政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、投資者、研究機(jī)構(gòu)等為主要服務(wù)對(duì)象，打造國際知名、國內(nèi)一流的高端智庫，為杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)提供政府決策咨詢服務(wù)。打造權(quán)威指數(shù)和數(shù)據(jù)發(fā)布平臺(tái)、構(gòu)建高端論壇體系，提升杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)話語權(quán)和國際影響力。三是舉辦全球?yàn)硡^(qū)發(fā)展論壇。定期舉辦全球?yàn)硡^(qū)發(fā)展論壇，由兩省市人民政府主辦，國家有關(guān)部委協(xié)辦，智庫聯(lián)盟承辦，每年圍繞一個(gè)或若干個(gè)灣區(qū)發(fā)展主題，邀請(qǐng)國內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域知名專家，就灣區(qū)建設(shè)發(fā)展開展研討，助力杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)以更大的開放促進(jìn)發(fā)展。論壇與世界主要灣區(qū)接軌，形成高端的對(duì)話與交流平臺(tái)、國內(nèi)政策發(fā)布平臺(tái)及展示平臺(tái)、數(shù)據(jù)與交易的發(fā)布平臺(tái)。搭建“1+X”論壇體系，“1”是全球大灣區(qū)發(fā)展論壇，“X”為垂直細(xì)分論壇，如跨境電商論壇、大宗商品論壇、科技金融論壇、人文交流論壇等，并依此開展大灣區(qū)考察、交流、培訓(xùn)等學(xué)術(shù)活動(dòng)。

重大平臺(tái)合作機(jī)制。一是建立股權(quán)合作模式。以浙滬企業(yè)為主體，以股權(quán)合作方式共組港口開發(fā)、園區(qū)建設(shè)等合作項(xiàng)目公司，實(shí)現(xiàn)共同開發(fā)，共享發(fā)展紅利，構(gòu)建全方位、緊密型的平臺(tái)合作開發(fā)模式。同時(shí)探索研究GDP指標(biāo)分解和跨區(qū)域合作政府的績(jī)效考核辦法。比如小洋山北側(cè)區(qū)域，港口泊位項(xiàng)目可采用政企合作開發(fā)模式，物流、產(chǎn)業(yè)、綜合配套服務(wù)項(xiàng)目可實(shí)行企業(yè)自主開發(fā)；通用性較高的物流項(xiàng)目、住宅項(xiàng)目、商務(wù)辦公項(xiàng)目、商貿(mào)服務(wù)項(xiàng)目，可實(shí)行地產(chǎn)商開發(fā)。二是設(shè)立專項(xiàng)基金模式。創(chuàng)新設(shè)立杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)基金及其相關(guān)子基金，重點(diǎn)投融資于跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)配套設(shè)施打造。共同設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，對(duì)園區(qū)新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目采取注入資本金、直接參股、跟進(jìn)投資或優(yōu)先股、債權(quán)、可轉(zhuǎn)債等不同“直接投資”的模式進(jìn)行運(yùn)作，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群培育，待企業(yè)發(fā)展到一定階段，通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股票減持、股東回購以及清算等方式實(shí)現(xiàn)退出。共同引進(jìn)全國優(yōu)秀的基金管理團(tuán)隊(duì)，推動(dòng)人才、金融、產(chǎn)業(yè)三者有機(jī)融合。三是共建特別合作區(qū)模式。借鑒廣東深汕特別合作區(qū)的建設(shè)模式，探索共建余慈、嘉善臨滬、平湖科技園等浙滬特別合作區(qū)，合作區(qū)可以從單向接軌轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向合作，從制造業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹圃鞓I(yè)服務(wù)業(yè)并重，從招商合作轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿缓献?。合作區(qū)享有地級(jí)市一級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，浙滬雙方共同組建開發(fā)管理機(jī)構(gòu)，合作區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃由合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)組織編制，經(jīng)合作地雙方人民政府共同審查同意，報(bào)浙江省人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。