少數(shù)民族自治地方生態(tài)保護(hù)立法研究

金晶

在建設(shè)生態(tài)文明的過程中，完善生態(tài)立法是加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、提高生態(tài)治理力度最主要和最有效的手段。近年來(lái)少數(shù)民族自治地方在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面雖然取得了一定的成效，但沒有認(rèn)識(shí)到生態(tài)文明涉及的面較廣，很多內(nèi)容尚未納入民族立法中，民族立法難以發(fā)揮保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的作用。因此，不斷加強(qiáng)和完善少數(shù)民族自治地方的生態(tài)保護(hù)立法工作是努力實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)的必由之路。

一、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)立法是實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要保障

（一）少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)資源豐富但環(huán)境脆弱

我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)大多地處生態(tài)資源較為豐富的西部地區(qū)和邊疆地區(qū)，生態(tài)環(huán)境狀況極其復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略地位非常重要，同時(shí)少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境也極為脆弱。改革開放以來(lái)，少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)獲得了較快的發(fā)展，但是為了生產(chǎn)和生活的需要，少數(shù)民族地區(qū)森林面積大幅度減少、資源過度開發(fā)，原有的生態(tài)平衡被日漸破壞，環(huán)境問題日益突出。一些曾經(jīng)生態(tài)良好、資源豐富的地區(qū)因生態(tài)環(huán)境的破壞導(dǎo)致滑坡、泥石流等自然災(zāi)害頻發(fā)，從而嚴(yán)重影響了少數(shù)民族地區(qū)的人民生產(chǎn)生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。因此，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)是實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

（二）少數(shù)民族的自然生態(tài)觀及習(xí)慣法的影響日漸衰微

長(zhǎng)期以來(lái)，為了適應(yīng)復(fù)雜的自然環(huán)境，各少數(shù)民族形成了獨(dú)具特色的生態(tài)文化，為少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮了重要作用。在云南，少數(shù)民族有著許多善待自然的習(xí)俗和傳統(tǒng)觀念。如傣族“有了森林才會(huì)有水，有了水才會(huì)有田地，有了田地才會(huì)有糧，有了糧才會(huì)有人的生命”的樸素自然生態(tài)觀，哈尼族的“竜林”和“梯田”則顯示出人與自然和諧相處、相融共生的美好景象。少數(shù)民族的這些傳統(tǒng)生態(tài)倫理思想不同程度的反映在他們的神話傳說、宗教信仰、村規(guī)民約和習(xí)慣法中，并起到了很好的約束和規(guī)范作用。然而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，少數(shù)民族傳統(tǒng)的生態(tài)保護(hù)意識(shí)在逐漸弱化，年輕一代不僅沒有繼承生態(tài)保護(hù)的傳統(tǒng)，反而加劇了對(duì)環(huán)境的掠奪和破壞。另外，少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)村生活垃圾、飲用水污染和濫用化肥農(nóng)藥等環(huán)境生態(tài)問題日益嚴(yán)重。

（三）少數(shù)民族自治地方生態(tài)保護(hù)立法的初步探索

少數(shù)民族自治地方的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，如果僅由國(guó)家層面和省級(jí)層面進(jìn)行立法是很難有效推進(jìn)的，必須通過自治州和自治縣一級(jí)通過立法實(shí)現(xiàn)針對(duì)性的環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)。近年來(lái)，少數(shù)民族自治地方尤其是縣一級(jí)也不斷加大了生態(tài)保護(hù)的立法力度，通過立法實(shí)現(xiàn)了針對(duì)性的環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)。如《云南省景谷傣族彝族自治縣環(huán)境污染防治條例》《云南省寧洱哈尼族彝族自治縣環(huán)境污染防治條例》《云南省瀾滄拉祜族自治縣環(huán)境污染防治條例》《云南省景東彝族自治縣環(huán)境保護(hù)條例》。有的民族自治地方還針對(duì)本民族地方的實(shí)際，制定相應(yīng)的單行條例，如云南省瀾滄拉祜族自治縣為了加強(qiáng)對(duì)擁有千年萬(wàn)畝古茶園——景邁山的保護(hù)管理，根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，制定了《云南省瀾滄拉祜族自治縣景邁山保護(hù)條例》，對(duì)景邁山保護(hù)區(qū)的范圍、保護(hù)主體、保護(hù)的內(nèi)容、開發(fā)利用的權(quán)限以及法律責(zé)任等進(jìn)行了規(guī)定。該條例于2015年公布實(shí)施，整個(gè)立法目的明確、結(jié)構(gòu)合理、條文可操作性強(qiáng)，是質(zhì)量較高的民族自治地方立法。

二、少數(shù)民族自治地方生態(tài)保護(hù)立法存在的不足

（一）立法目的不明確

少數(shù)民族自治地方生態(tài)保護(hù)立法的目的主要受立法價(jià)值觀指導(dǎo)，但是一些少數(shù)民族自治地方的生態(tài)保護(hù)立法的內(nèi)容通常只是在經(jīng)濟(jì)立法中提及，且制定的條文數(shù)量較少。從少數(shù)民族自治地方生態(tài)立法的實(shí)踐看，少數(shù)民族自治地方主要是要求在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的過程中應(yīng)充分注意環(huán)境保護(hù)的問題，并且在立法中做原則性的規(guī)定。然而在實(shí)際運(yùn)行的過程中，少數(shù)民族自治地方尚未將環(huán)境保護(hù)法可持續(xù)發(fā)展原則放在優(yōu)先考慮的位置，由于片面重視地區(qū)經(jīng)濟(jì)的立法目的從而造成少數(shù)民族自治地方的生態(tài)環(huán)境立法始終依附在經(jīng)濟(jì)立法之上。

（二）條文缺乏可操作性

1.立法漏洞多

目前，少數(shù)民族自治地方生態(tài)保護(hù)立法漏洞較多，導(dǎo)致很多領(lǐng)域無(wú)法可依，一些必要的環(huán)境保護(hù)法缺位。如在少數(shù)民族自治地方，關(guān)于污染防治、有毒化學(xué)品管理、濕地保護(hù)、荒漠化防治以及野生動(dòng)植物保護(hù)等方面的問題無(wú)法可依的情況大量存在。此外，我國(guó)的少數(shù)民族自治地方立法較為滯后，往往是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到某種程度的時(shí)候才對(duì)實(shí)際情況進(jìn)行立法。這樣就會(huì)導(dǎo)致法律規(guī)定無(wú)法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，從而不利于生態(tài)保護(hù)的事前風(fēng)險(xiǎn)防范、事中行為規(guī)范和事后糾紛解決。

2.立法語(yǔ)言不規(guī)范

在少數(shù)民族自治地方的立法規(guī)范方面，必須明確將適用的主體、調(diào)整的對(duì)象和規(guī)范的內(nèi)容列出來(lái)。然而，由于少數(shù)民族自治地方的立法機(jī)構(gòu)對(duì)少數(shù)民族自治地方生態(tài)立法內(nèi)容在規(guī)范體系中的地位認(rèn)識(shí)不足，所以普遍存在生態(tài)保護(hù)方面的自治條例和單行條例的條文表達(dá)不準(zhǔn)確的現(xiàn)象。如當(dāng)前在一些民族自治地方的自治條例中使用了政策性語(yǔ)言和道德要求的語(yǔ)言，而并不是法律規(guī)范的語(yǔ)言。

3.原則性規(guī)定多

我國(guó)當(dāng)前的少數(shù)民族自治地方的一些自治立法和變通立法的原則性條款較多，可操作性的條款較少，在執(zhí)行的過程中存在一定的難度。通過制定相關(guān)的配套和變通規(guī)定的目的是為了更好地解決立法的操作性問題。如果缺乏操作性，法律條文就是一紙空文。從另外一個(gè)方面講，粗略和不具體的法律條文對(duì)地方生態(tài)保護(hù)立法的執(zhí)行和實(shí)施存在不利的影響，也不利于公民正確、全面的理解法律法規(guī)的內(nèi)容。如果法律規(guī)定缺乏度量標(biāo)準(zhǔn)，便無(wú)法準(zhǔn)確判斷它的法律效力。如對(duì)生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任的規(guī)定，其如果只是原則性規(guī)定承擔(dān)行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任，并沒有相應(yīng)的適用情形和具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)部門在實(shí)踐中就無(wú)法執(zhí)行，一些生態(tài)環(huán)境方面的矛盾糾紛就無(wú)法得到有效的解決。

4.立法內(nèi)容模仿上位法

在少數(shù)民族自治地方生態(tài)保護(hù)立法中，民族自治地方的立法機(jī)關(guān)為了能與上位法保持一致，常常會(huì)選擇采用照搬照抄國(guó)家法的立法模式。因?yàn)檫^度模仿國(guó)家立法，少數(shù)民族自治地方的生態(tài)保護(hù)立法缺乏針對(duì)性，在少數(shù)民族自治地方的生態(tài)保護(hù)立法配套上難以真正發(fā)揮具體化和補(bǔ)充性的作用。民族自治地方的立法與國(guó)家立法，以及不同少數(shù)民族自治地方的立法之間存在較多的重復(fù)性現(xiàn)象，也嚴(yán)重浪費(fèi)了少數(shù)民族自治地方的立法資源。

（三）立法程序復(fù)雜低效

少數(shù)民族自治地方生態(tài)保護(hù)立法的程序復(fù)雜，立法周期長(zhǎng)，通常要經(jīng)過提議、起草以及法案的提出、審議、表決和批準(zhǔn)生效等程序。如一個(gè)單行條例的制定，首先要由自治地方人大或政府納入立法規(guī)劃中，并在立項(xiàng)之后啟動(dòng)草案起草工作，再征求自治地方人民政府有關(guān)部門意見和反復(fù)修改草案。只有當(dāng)人大常委會(huì)接受了政府關(guān)于單行條例草案審議的請(qǐng)求之后，這個(gè)單行條例草案才能正式進(jìn)入立法程序中。如果人大常委會(huì)未通過便又要回到征求意見和反復(fù)修改的過程中，這樣一來(lái)，基本立法程序走完需要幾年的時(shí)間。另外，由于我國(guó)的民族自治地方大部分都是財(cái)政困難的西部地區(qū)或邊疆地區(qū)，立法隊(duì)伍人才缺乏，立法資金投入有限，立法質(zhì)量也不高。

三、依法治國(guó)背景下完善少數(shù)民族自治地方生態(tài)保護(hù)立法的策略

著名的法學(xué)家吉爾茨曾經(jīng)說過：“法律就是地方性知識(shí)”?！暗胤健痹谶@里并不只是指空間、時(shí)間、階級(jí)和各種問題，而主要是指特色，也就是一個(gè)地區(qū)所發(fā)生的各種事件在本地認(rèn)識(shí)與可能發(fā)生的事件的合理想象緊密聯(lián)系在一起，所以準(zhǔn)確把握和理解少數(shù)民族自治地方生態(tài)保護(hù)特色具有非常重要的意義。

（一）根據(jù)不同少數(shù)民族自治地方實(shí)際進(jìn)行立法

少數(shù)民族自治地方的自然條件和生態(tài)環(huán)境各具特色，所以少數(shù)民族自治地方生態(tài)保護(hù)立法應(yīng)依據(jù)本民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及環(huán)境資源保護(hù)利用的特點(diǎn)制定民族自治法規(guī)。這不但能克服國(guó)家統(tǒng)一立法缺乏針對(duì)性的弊端，而且能解決國(guó)家法實(shí)施過程中難以獲得少數(shù)民族心理認(rèn)同的缺陷，最能體現(xiàn)民族自治地方的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，同時(shí)借助民族自治法規(guī)的強(qiáng)制性力量實(shí)現(xiàn)對(duì)民族自治地方環(huán)境資源的有效保護(hù)和利用。如云南省瀾滄拉祜族自治縣針對(duì)珍稀古茶樹資源保護(hù)，頒布實(shí)施了《云南省瀾滄拉祜族自治縣古茶樹保護(hù)條例》，其中第十一條這樣規(guī)定：“對(duì)景邁、芒景古茶樹上衍生的特有藥材‘螃蟹腳，實(shí)行單數(shù)年采摘，嚴(yán)禁在雙數(shù)年采摘、收購(gòu)、加工和出售。”該條文的內(nèi)容不僅體現(xiàn)了少數(shù)民族尊重自然、順應(yīng)天時(shí)的自然生態(tài)觀，并且少數(shù)民族的習(xí)慣法重新通過現(xiàn)代立法被賦予了更強(qiáng)大的約束力。

（二）結(jié)合少數(shù)民族習(xí)慣法進(jìn)行立法

我國(guó)疆域遼闊、民族眾多，各個(gè)少數(shù)民族地區(qū)的民族習(xí)俗、宗教和文化等深深受到民族習(xí)慣法、村落習(xí)慣法和宗教習(xí)慣法的嚴(yán)重影響，長(zhǎng)期以來(lái)讓廣大少數(shù)民族形成了較為濃厚的習(xí)慣法觀念、習(xí)慣法意識(shí)。從某種程度上講，國(guó)家的制定法與習(xí)慣法相比較，習(xí)慣法與普通民眾的生活更加貼近，對(duì)人們的行為規(guī)范影響非常大。然而制定法因?qū)γ褡逄攸c(diǎn)的把握不準(zhǔn)確，缺乏針對(duì)性，所以在經(jīng)過慎重的權(quán)衡利弊和嚴(yán)格的立法程序之后，依然在實(shí)施過程中遭遇困境，無(wú)法較好的得到貫徹。因此，在少數(shù)民族自治地方生態(tài)保護(hù)立法中，應(yīng)充分發(fā)揮少數(shù)民族習(xí)慣法的地位和作用，合理處理少數(shù)民族習(xí)慣法與制定法之間的關(guān)系。同時(shí)，針對(duì)一些習(xí)慣法中存在的不符合當(dāng)前法制的要求，以及與當(dāng)前法律制度相沖突的地方應(yīng)進(jìn)行非常慎重的考慮，始終以有利于國(guó)家法制統(tǒng)一、有利于少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)出發(fā)，正確處理好國(guó)家制定法和少數(shù)民族習(xí)慣法之間的關(guān)系，以便能在當(dāng)前尚無(wú)條件以國(guó)家制定法替代少數(shù)民族習(xí)慣法的同時(shí)，積極進(jìn)行自治變通立法。

（三）增強(qiáng)立法的實(shí)效性和可操作性

少數(shù)民族自治地方生態(tài)保護(hù)立法的制定應(yīng)緊密結(jié)合少數(shù)民族自治地方的實(shí)際特點(diǎn)，并根據(jù)實(shí)際需求進(jìn)行有序推進(jìn)。切忌盲目的追求少數(shù)民族自治地方生態(tài)保護(hù)立法體系的完整性，并對(duì)一些上位法中已有的規(guī)定不能再簡(jiǎn)單重復(fù)進(jìn)行，合理的將生態(tài)保護(hù)立法的重點(diǎn)放在生態(tài)保護(hù)過程中實(shí)際遇到問題的銜接配套上，提高民族自治地方生態(tài)立法的實(shí)效性和可操作性。少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單靠一個(gè)地區(qū)、一級(jí)政府或一個(gè)部門的力量是不夠的，民族自治地方立法要著力解決好生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的多頭管理和利益分割的問題，通過立法形成合力，共同推進(jìn)民族自治地方生態(tài)環(huán)境的治理力度。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，在依法治國(guó)的背景下，少數(shù)民族自治地方在快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的重要性。因此，為了更好地推動(dòng)少數(shù)民族自治地方生態(tài)朝著可持續(xù)方向發(fā)展，需要根據(jù)實(shí)際情況完善少數(shù)民族自治地方生態(tài)保護(hù)立法，為少數(shù)民族自治地方的生態(tài)保護(hù)提供有力的法律保障。

（作者單位：普洱市委黨校）