宅基地?fù)Q房：本地農(nóng)民工居住問(wèn)題的解困思路

劉　悅，楊忠偉

（蘇州科技大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，江蘇 蘇州，215011）

據(jù)《2015年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，至2015年底中國(guó)農(nóng)民工總數(shù)已突破2.7億人[1]。這些農(nóng)民工一年大部分時(shí)間均生活在務(wù)工城市，他們的居住問(wèn)題依舊離不開臟、亂、差，擁擠、無(wú)保障等。與此同時(shí)，大部分農(nóng)民工農(nóng)村的宅基地長(zhǎng)時(shí)間處于閑置狀態(tài)，使得宅基地具有的用益物權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

由于城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，過(guò)去30年中，中國(guó)城市建設(shè)面積增長(zhǎng)了6.4倍，而耕地則以10%以上的速度逐年下降。作為典型的農(nóng)業(yè)大國(guó)，早在2013年，中央農(nóng)村會(huì)議就提出“堅(jiān)守18億畝耕地紅線”的目標(biāo)。在農(nóng)村宅基地用地不集約、閑房過(guò)多、耕地減少，建設(shè)用地指標(biāo)吃緊的雙項(xiàng)背景下，提出了“宅基地?fù)Q房”的策略，并在部分地區(qū)開展試點(diǎn)工作。文章在分析農(nóng)民工居住現(xiàn)狀以及宅基地?fù)Q房出現(xiàn)的背景上，對(duì)宅基地?fù)Q房解決本地農(nóng)民工居住及城鄉(xiāng)土地互通問(wèn)題帶來(lái)的好處，以及實(shí)施過(guò)程中面臨的地緣、操作、環(huán)境等問(wèn)題作出剖析并給出相應(yīng)建議。

1　雙重矛盾激發(fā)宅基地?fù)Q房的出現(xiàn)

1.1　農(nóng)民工“離地難，進(jìn)城難”的矛盾

人口學(xué)家巴格內(nèi)著名的“推拉”理論（push and pull theory）表示，農(nóng)民工受到來(lái)自流入地的“拉力”和流出地“推力”的影響，徘徊于城鄉(xiāng)之間[2]。農(nóng)民工進(jìn)城既給流入地帶來(lái)豐富的勞動(dòng)力，同時(shí)也造成地區(qū)資源配置緊張，臟、亂、差是農(nóng)民工居住的普遍問(wèn)題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工城市人均居住面積3～10 m2[3]。不僅房屋本身硬件設(shè)施配套不全，公共服務(wù)設(shè)施也是極度缺乏，尤以學(xué)校和醫(yī)院為最。

圖1　部分大城市2006-2015年房?jī)r(jià)走勢(shì)

房?jī)r(jià)的攀升是農(nóng)民工城市買房的最大阻礙。2015年底，能夠憑借自身能力在務(wù)工地自購(gòu)住房的僅占1.3%[1]。以蘇州商品房為例，七年內(nèi)均價(jià)從2008年的7 836元/m2上漲至12 267元/m2（見圖1）。相比之下在“十二五”期間，農(nóng)民工的月均工資僅從2010年的1 690元上漲至3 072元。這意味著他們僅靠現(xiàn)有資本積累，在無(wú)政府扶持且生活無(wú)開銷的前提下，需要30～100年才能在大城市購(gòu)買商品房。就租房而言，花在居住上的資金比重最大，據(jù)調(diào)查，居住支出在生活支出中占近50%（見圖2）?，F(xiàn)北京、上海、南京、蘇州等地為了限制城市人口增長(zhǎng)，開始采取積分制落戶作為門檻，外來(lái)人口必須采取“賺分”的方式才能解決入戶、子女入學(xué)、入醫(yī)等問(wèn)題[4]。這又成為本來(lái)文化程度不高的農(nóng)民工進(jìn)城的第二重障礙（見圖3）。

圖2　不同地區(qū)農(nóng)民工月均生活及消費(fèi)支出

圖3　農(nóng)民工文化程度構(gòu)成

對(duì)農(nóng)民工的居住困境，各地積極探索解決方式，在2003年廣州市就提出要“妥善解決農(nóng)民工住房問(wèn)題”[5]，上海、重慶、天津等多市著手建立農(nóng)民工也可享受的保障性住房，湖州、南通等市也嘗試將農(nóng)民工納入住房公積金覆蓋范圍[6]。這些政策條例雖能解決一部分農(nóng)民工的居住問(wèn)題，但不斷地資金投入也帶來(lái)了政府的財(cái)政壓力，覆蓋面有限。而大部分農(nóng)民工無(wú)法享受城市住房保障的同時(shí)卻擁有遠(yuǎn)在農(nóng)村的大面積宅基地，由此帶來(lái)的宅基地閑置現(xiàn)象越來(lái)越普遍。農(nóng)民工既“農(nóng)”又“工”的雙重身份，意味著土地作為他們最大最踏實(shí)的保障，難以輕易放棄，但較低的收入促使農(nóng)民工不愿繼續(xù)務(wù)農(nóng)，進(jìn)而造成“離地難、進(jìn)城難”的矛盾。

1.2　城市建設(shè)用地緊張與宅基地閑置的矛盾

二元體制嚴(yán)重阻斷了城鄉(xiāng)土地要素的互通[2]。數(shù)據(jù)顯示，從1981年到2014年，中國(guó)城市建設(shè)用地以年增長(zhǎng)率6.27%的速度從0.67萬(wàn)km2增至4.99萬(wàn)km2，增長(zhǎng)6.44倍[7]。從2005年至2015年，城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)了20 904萬(wàn)人，農(nóng)村人口減少了14 198萬(wàn)人。面對(duì)增長(zhǎng)迅速的城市建設(shè)用地，農(nóng)村居民點(diǎn)用地不降反增，從1997年的193 m2增至2007年的218 m2。農(nóng)村建設(shè)用地面臨面積大、零散的現(xiàn)狀，村里青壯年勞動(dòng)力多外出務(wù)工導(dǎo)致農(nóng)房閑置，與此同時(shí)城市建設(shè)用地不斷擴(kuò)張，指標(biāo)吃緊。這“一大一小”“一松一緊”的現(xiàn)實(shí)使城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展處于尷尬狀態(tài)。若將閑置零碎的宅基地整理規(guī)劃，與城市建設(shè)用地交換，則有利于實(shí)現(xiàn)用地的占補(bǔ)平衡，也能為有意愿扎根城市的農(nóng)民工提供住房或者負(fù)擔(dān)部分房款，同時(shí)增加房產(chǎn)市場(chǎng)的有效供給。

1.3　宅基地?fù)Q房的出現(xiàn)及政策背景

2005年，國(guó)土資源部頒發(fā) 《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》（國(guó)土資發(fā)［2005］207號(hào)），先后在天津、重慶等地開展建設(shè)用地增減掛鉤的試點(diǎn)工作；2008年，國(guó)土資源部頒布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國(guó)土資發(fā)［2008］138號(hào)），用于指導(dǎo)試點(diǎn)工作[8]；到2015年，中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳又印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，其中提到要探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，方案探索農(nóng)村集體組織通過(guò)出租、合作、退出等方式盤活空閑農(nóng)房及宅基地?？梢妼?duì)宅基地的置換、盤活工作被逐漸重視。

所謂宅基地?fù)Q房，是指在堅(jiān)持耕地面積不減、承包責(zé)任制不變更、尊重農(nóng)民意愿的情況下，按照一定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，村民以宅基地?zé)o償換取安置區(qū)中的住宅并遷入小城鎮(zhèn)居住，將原有宅基地進(jìn)行復(fù)墾整理，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，節(jié)約出來(lái)的集體建設(shè)用地可通過(guò)市場(chǎng)以招拍掛的形式出讓，收益用以安置農(nóng)民和彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金缺口[9]（見圖4）。

圖4　宅基地?fù)Q房流程

宅基地?fù)Q房先出現(xiàn)于江蘇等地，首次突破了土地瓶頸，繼而發(fā)展為“三集中”[10]；嘉興的“兩分兩換”模式解決了農(nóng)民工的社保問(wèn)題[11]；重慶的“地票”政策實(shí)現(xiàn)了戶籍制度的“破冰”[2]，其中2005年天津市模式的宅基地?fù)Q房較為典型，突破了土地資金雙瓶頸。2005年，在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》的指導(dǎo)下，天津市首開46個(gè)宅基地?fù)Q房試點(diǎn)區(qū)。先由城建規(guī)劃部門及村委會(huì)建立工作組對(duì)各戶宅基地進(jìn)行普查，測(cè)量，并確定各戶人口數(shù)量，入檔；再由政府領(lǐng)導(dǎo)組織編制宅基地復(fù)墾整合規(guī)劃；同時(shí)成立小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)投資機(jī)構(gòu)，按市場(chǎng)化原則，管理小城鎮(zhèn)的貸款建設(shè)，復(fù)墾，簽訂協(xié)議等事宜；村民申請(qǐng)達(dá)90%以上，方可實(shí)施換房，開展小城鎮(zhèn)建設(shè)或安置房建設(shè)工作[12]。復(fù)墾后耕地的承包權(quán)仍歸農(nóng)民所有。復(fù)墾的宅基地按國(guó)土部土地增減掛鉤的要求一方面平衡耕地，另一方面換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)建設(shè)農(nóng)民工小區(qū)，同時(shí)辟出一部分經(jīng)營(yíng)性用地用于出讓，以出讓金補(bǔ)貼貸款及建設(shè)資金，以此實(shí)現(xiàn)資金平衡。

表1　天津市宅基地?fù)Q房模式分析

2　宅基地?fù)Q房政策成效顯著

2.1“以利換利”——本地農(nóng)民工的福音

由于全國(guó)每個(gè)地區(qū)對(duì)本區(qū)域的土地問(wèn)題采取不同的態(tài)度，因此宅基地?fù)Q房政策具有區(qū)域性，即該政策的對(duì)象是本城市周邊地區(qū)的農(nóng)民工家庭，也就是城市本地的農(nóng)民工。研究發(fā)現(xiàn)，至2015年，全國(guó)本地農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到10 863萬(wàn)人，接近農(nóng)民工總數(shù)的40%[1]，數(shù)量龐大，“宅基地?fù)Q房”可以說(shuō)為這部分農(nóng)民工的城市落戶問(wèn)題提供了可能。換房可以直接為農(nóng)民工置換住房或者為想扎根城市的本地農(nóng)民工提供部分住房資金，同時(shí)化解“城里房子住不起村里房子被閑置”的尷尬局面，也擺脫了每天上下班往返于城鄉(xiāng)之間的困擾。受該政策的影響，2007年起，天津市每年約有50萬(wàn)的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口[13]。

2.2“化繁為簡(jiǎn)”——實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地占補(bǔ)平衡

非農(nóng)建設(shè)用地的占用是我國(guó)耕地大幅減少的原因之一。宅基地?fù)Q房能夠在保持耕地不變的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)的需要以及建設(shè)用地的整合。換房時(shí)要堅(jiān)持耕地保質(zhì)保量的原則[14]，如天津市規(guī)定在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)總面積不得大于拆舊地面積，復(fù)墾地的面積不得低于項(xiàng)目建設(shè)用地新占耕地面積，天津市華明鎮(zhèn)的12個(gè)村莊復(fù)墾建設(shè)用地800 hm2，高于新建的560 hm2小城鎮(zhèn)用地，真正實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地占補(bǔ)平衡[14]。宅基地?fù)Q房實(shí)現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)土地集約利用，集中居住有利于集中整治環(huán)境，完善基礎(chǔ)設(shè)施以及建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。

3　謹(jǐn)慎推行——來(lái)自人心、操作、地域的難題

3.1　根深蒂固的地緣思想

自古以來(lái)，農(nóng)民與土地密不可分，但受到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)及戶籍制度的影響，孕育出了農(nóng)民工這樣的特殊群體，相比城市苛刻的入戶條件，不完善的農(nóng)民工保障體系，宅基地才是他們最基本的保障之一。雖然農(nóng)民對(duì)他們的宅基地沒(méi)有所有權(quán)，但其使用權(quán)沒(méi)有年限，而有的地區(qū)安置房的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)問(wèn)題并不明確，直接決定了農(nóng)民工到手的安置房能否買賣，這成為了農(nóng)民工考慮是否進(jìn)行宅基地?fù)Q房的阻礙因素之一[15]。因地緣而產(chǎn)生的復(fù)雜穩(wěn)固的鄰里關(guān)系也是影響農(nóng)戶接受宅基地?fù)Q房的因素，住進(jìn)商品房意味著鄰里關(guān)系的破壞，許多人認(rèn)為城市社區(qū)之間的鄰里感情遠(yuǎn)沒(méi)有農(nóng)村鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親之間的感情濃厚，使得換房農(nóng)民在情感狀態(tài)上很難適應(yīng)。

3.2　紛繁復(fù)雜的操作流程

從土地方面來(lái)講，宅基地?fù)Q房是城鄉(xiāng)建設(shè)用地之間的互通，關(guān)聯(lián)到土地這一復(fù)雜的問(wèn)題，操作過(guò)程中涉及到村民委員會(huì)，縣（市）的土地行政主管部門，城建規(guī)劃部門，國(guó)土資源部等眾多部門，在實(shí)施過(guò)程中難免會(huì)造成各部門之間合作不暢。如為防止城市盲目擴(kuò)大，耕地不斷減少，土地行政管理部門對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)的劃撥采取更加謹(jǐn)慎的態(tài)度，但宅基地?fù)Q房中，需要事前向管理部門申請(qǐng)土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，若申請(qǐng)不順則直接影響換房進(jìn)程。

從融資方面來(lái)講，資金問(wèn)題一直是決定宅基地?fù)Q房能否順利進(jìn)行的最大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，安置房及其配套設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目眾多，資金需求量大，需要多元化的融資渠道，一般以“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”的方式進(jìn)行，需要組建項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)投資機(jī)構(gòu)，以土地出讓收益向銀行貸款，后期的還款需要通過(guò)市場(chǎng)拍賣出讓經(jīng)營(yíng)性土地來(lái)填補(bǔ)，但土地能否順利出讓跟該土地的地理區(qū)位、地價(jià)直接相關(guān)，一旦無(wú)法出讓或出讓金額不足就會(huì)造成資金的空洞，直接形成政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響項(xiàng)目后續(xù)發(fā)展。如天津市薊縣作為一個(gè)農(nóng)業(yè)縣，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，在實(shí)行宅基地?fù)Q房的過(guò)程中就面臨“資金土地難以平衡的狀態(tài)”，由于出讓金低，需要出讓比預(yù)期更多的土地才能達(dá)到資金平衡，但土地出讓過(guò)多導(dǎo)致耕地?zé)o法實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡[8]。

土地和資金是宅基地?fù)Q房的兩大基礎(chǔ)，也是涉及項(xiàng)目最多的，實(shí)行過(guò)程中很容易造成意見不合、利益博弈等問(wèn)題，沒(méi)有整體的把控和各部門之間的協(xié)調(diào)很難順利進(jìn)行。

3.3　千差萬(wàn)別的地區(qū)環(huán)境

宅基地?fù)Q房之所以尚未在全國(guó)范圍內(nèi)普及，是因?yàn)轫?xiàng)目本身具有區(qū)位限制，換房多適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，大部分已不具備農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)生活方式，農(nóng)民多以在城鎮(zhèn)務(wù)工作為主要生活來(lái)源。且城市周邊的土地級(jí)差效益明顯，更能保障換房的資金來(lái)源。而對(duì)于偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，除非政府有強(qiáng)大的財(cái)政支撐，否則土地出讓狀況不理想，后續(xù)的資金問(wèn)題仍會(huì)成為瓶頸。由于宅基地?fù)Q房是基于“人地掛鉤”思想下的模式，實(shí)施過(guò)程中農(nóng)民的思想、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、地域環(huán)境有所不同，決定了“天津市式或重慶市的宅基地置換”模式不可能完全適應(yīng)于其它地區(qū)，其它地區(qū)需要在探索過(guò)程中考慮到自身的特殊性。

宅基地異地?fù)Q房尚未實(shí)行，現(xiàn)該政策僅涉及到本地農(nóng)民工的居住問(wèn)題，但北、上、廣類的大城市吸引的多是來(lái)自全國(guó)各地的農(nóng)民工，這些農(nóng)民工如果想繼續(xù)在該城市務(wù)工，則目前無(wú)法通過(guò)宅基地?fù)Q房的方式解決。

3.4　不容忽視的后顧之憂

一旦變身城市人，不僅國(guó)家針對(duì)農(nóng)民的一系列家電下鄉(xiāng)等優(yōu)惠政策將不復(fù)存在，社保問(wèn)題、部分農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題、生活成本增加問(wèn)題、生活方式不適應(yīng)等問(wèn)題將會(huì)陸續(xù)浮出水面?！罢?fù)Q房”政策一旦實(shí)施，針對(duì)的是實(shí)施區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民，雖然對(duì)于他們中的農(nóng)民工群體是謀福利的，但對(duì)仍在務(wù)農(nóng)的農(nóng)民，換房無(wú)疑讓他們遠(yuǎn)離了自己賴以生存土地。對(duì)天津市華明鎮(zhèn)居民的調(diào)查顯示，有39%的人對(duì)未來(lái)很茫然，43%的人覺(jué)得很糟糕，僅有18%的人對(duì)未來(lái)抱有期望[16]?？梢?，面對(duì)城市過(guò)大的生活壓力，許多農(nóng)民工表示擔(dān)憂，關(guān)于換地農(nóng)民的就業(yè)，生活不習(xí)慣等問(wèn)題以及部分仍在務(wù)農(nóng)的農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)型問(wèn)題，也是宅基地?fù)Q房是否成功的標(biāo)準(zhǔn)。

4　宅基地?fù)Q房?jī)?yōu)化建議

4.1　循序漸進(jìn)——考慮長(zhǎng)期性和復(fù)雜性

從農(nóng)民了解接受這個(gè)政策到最終搬進(jìn)新社區(qū)，并實(shí)現(xiàn)住房、身份、心態(tài)的多重轉(zhuǎn)變，是一個(gè)長(zhǎng)期復(fù)雜的過(guò)程，項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，有時(shí)會(huì)面臨政府領(lǐng)導(dǎo)人更換的情況，若換屆領(lǐng)導(dǎo)人之間工作交接不順暢或領(lǐng)導(dǎo)人意愿相左，就可能會(huì)造成項(xiàng)目爛尾的情況。因此一旦項(xiàng)目開始，領(lǐng)導(dǎo)部門就要本著循序漸進(jìn)的心態(tài)，做好長(zhǎng)期推進(jìn)的計(jì)劃。農(nóng)民工居住從村莊到社區(qū)只是物質(zhì)上的轉(zhuǎn)變，但他們的生活狀態(tài)、意識(shí)形態(tài)的轉(zhuǎn)變則不是一朝一夕就能成功，政府需要對(duì)換房農(nóng)民的城市融入狀況進(jìn)行長(zhǎng)期的跟蹤關(guān)注。

4.2　規(guī)劃先行——從宏觀角度把控

宅基地?fù)Q房操作覆蓋面廣，涉及層面眾多，為保證有條不紊地進(jìn)行，需要從宏觀角度進(jìn)行把控。政府應(yīng)聯(lián)合各部門首先做好項(xiàng)目整體策劃方案，注重在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃上的約束和引導(dǎo)，其次注意住房規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等一系列規(guī)劃的銜接[2]，且在規(guī)劃時(shí)要綜合考慮安置區(qū)周邊的環(huán)境及設(shè)施基礎(chǔ)。要明確各部門的職責(zé)分工，項(xiàng)目推進(jìn)時(shí)能夠各司其職，出現(xiàn)問(wèn)題不能推諉。

4.3　因地制宜——切忌照搬照抄

宅基地?fù)Q房之所以適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的周邊農(nóng)村，其一是這類農(nóng)村居民大多以進(jìn)城務(wù)工為主要生活來(lái)源，務(wù)農(nóng)人數(shù)少；其二近郊農(nóng)村地價(jià)較偏僻農(nóng)村的高，土地出讓更加容易，資金回籠快，因此并非所有城市、所有農(nóng)村都可輕易嘗試。且換房只是作為一種宏觀思路，具體實(shí)行時(shí)要結(jié)合當(dāng)?shù)貤l件，構(gòu)建符合地區(qū)特點(diǎn)的宅基地?fù)Q房工作體系。不僅各市之間有差別，即使是在同一個(gè)市內(nèi)，不同村鎮(zhèn)的地理位置，各村經(jīng)濟(jì)水平，工業(yè)基礎(chǔ)都不盡相同，在實(shí)施之前要綜合考慮各方條件，制定不同的換房政策。但無(wú)論哪種方式，實(shí)施過(guò)程中都應(yīng)優(yōu)先考慮換地農(nóng)民工的利益，他們作為宅基地使用權(quán)而非所有權(quán)的所有者，既不屬于征收主體，也不屬于被征收主體，換房過(guò)程中處于被動(dòng)地位，利益容易被侵犯而不知，因此在實(shí)施過(guò)程中，每個(gè)環(huán)節(jié)都要保證農(nóng)民的知情權(quán)，應(yīng)該及時(shí)通過(guò)公示以及會(huì)議的形式向換地農(nóng)民傳達(dá)項(xiàng)目進(jìn)行程度。

考慮到全國(guó)省市眾多，各地之間在自然環(huán)境、風(fēng)土人情、生活方式及土地價(jià)值上千差萬(wàn)別，且宅基地?fù)Q房實(shí)施起來(lái)十分復(fù)雜，一旦在全國(guó)可以異地實(shí)施，必然帶來(lái)國(guó)內(nèi)土地市場(chǎng)的混亂及大城市土地資源更加緊張的局面，因此異地?fù)Q房難以實(shí)現(xiàn)。但跨區(qū)域的農(nóng)民工占總數(shù)的近60%，對(duì)于他們的居住問(wèn)題，建議首先提供政策優(yōu)惠鼓勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)，為家鄉(xiāng)建設(shè)做貢獻(xiàn)，也緩解大城市人口管理的壓力；其次務(wù)工城市應(yīng)該積極出臺(tái)針對(duì)農(nóng)民工的住房保障策略，積極改善農(nóng)民工在務(wù)工地租房住房狀況；最后即使異地?fù)Q房無(wú)法在所有地區(qū)實(shí)現(xiàn)，各地也應(yīng)當(dāng)積極探索其他農(nóng)民工宅基地退出機(jī)制，如重慶市的“地票”[2]，讓他們宅基地的用益物權(quán)變現(xiàn)，為農(nóng)民工在其務(wù)工城市買房提供資金。

4.4　各取所需——市場(chǎng)化解決住房分配問(wèn)題

雖然在規(guī)劃安置區(qū)時(shí)應(yīng)本著公平公正的原則，但受實(shí)際環(huán)境以及農(nóng)民工本身經(jīng)濟(jì)，思想差異的影響，規(guī)劃建設(shè)時(shí)應(yīng)允許在造景，交通等方面具有一定的差異性[17]。實(shí)際分配住宅時(shí)，在各家本身宅基地價(jià)值的基礎(chǔ)上進(jìn)行市場(chǎng)化拍賣住房，農(nóng)民工可選擇直接置換“標(biāo)準(zhǔn)房”，亦或是在經(jīng)濟(jì)允許的情況下進(jìn)行出價(jià)拍賣以獲得能選擇更“高檔”住房的權(quán)利。如此既可以滿足不同農(nóng)民工的需求也可以拍賣金補(bǔ)貼部分建設(shè)資金。

4.5　后顧無(wú)憂——妥善解決農(nóng)民工社保及就業(yè)等問(wèn)題

社保問(wèn)題、工作問(wèn)題、生活成本增加問(wèn)題是影響農(nóng)民宅基地?fù)Q房積極性的幾大原因。首先建立多層次的、有針對(duì)性社會(huì)保障體系。其次雖然農(nóng)民仍保有復(fù)墾土地的承包權(quán)，但多數(shù)人由于距離問(wèn)題會(huì)轉(zhuǎn)讓承包權(quán)，這部分失地農(nóng)民則面臨就業(yè)難題，因此安置房選址應(yīng)靠近工業(yè)區(qū)或在城市周邊，利于解決就業(yè)問(wèn)題。針對(duì)生活成本的增加，可對(duì)特殊困難戶制定過(guò)渡期扶助救濟(jì)政策，并幫忙解決工作問(wèn)題，但過(guò)渡期不可過(guò)長(zhǎng)，以免農(nóng)民形成畏苦怕勞，坐享其成的心理。換房農(nóng)民的適應(yīng)問(wèn)題也是決定宅基地?fù)Q房是否成功的一大因素，需要政府進(jìn)行長(zhǎng)期關(guān)注。

針對(duì)鄰里感情的問(wèn)題，應(yīng)盡量將同一村的換房農(nóng)民集中居住，或者在遵循居民意愿、符合換房標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上由村民自行選房，同時(shí)社區(qū)委員會(huì)應(yīng)多組織集體活動(dòng)增進(jìn)換房農(nóng)民的感情。調(diào)查換房農(nóng)民的需求，配置相應(yīng)的文娛設(shè)施，如針對(duì)年長(zhǎng)農(nóng)民工的棋牌會(huì)所，老年人活動(dòng)室；針對(duì)年輕農(nóng)民工的籃球場(chǎng)，健身房等，以豐富換房農(nóng)民的生活，緩解因換房帶來(lái)的生活不習(xí)慣，無(wú)法適應(yīng)等問(wèn)題。

5　結(jié)語(yǔ)

宅基地?fù)Q房作為能夠解決本地農(nóng)民工住房問(wèn)題的政策，仍然處于嘗試與摸索的過(guò)程中。需要承認(rèn)的是，宅基地?fù)Q房確實(shí)能夠?yàn)橄朐鞘械霓r(nóng)民工提供住房或資金基礎(chǔ)，但覆蓋范圍有限，現(xiàn)僅局限于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部。同時(shí)換房也可以解決城鄉(xiāng)土地矛盾的難題，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，既嚴(yán)格保持了耕地指標(biāo)，又緩解了城鄉(xiāng)建設(shè)用地的供需矛盾，值得推廣。但推行過(guò)程中面臨的利益分配不均、安置房產(chǎn)權(quán)性質(zhì)無(wú)法規(guī)可循、偏遠(yuǎn)地區(qū)宅基地?fù)Q房實(shí)施困難等問(wèn)題，還需要進(jìn)一步探索。

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