公共衛(wèi)生項目資金監(jiān)管的探討

陳芳　杜燕蓉

摘要：公共衛(wèi)生項目監(jiān)管是對公共衛(wèi)生項目的規(guī)劃設(shè)立、啟動實施、管理監(jiān)測、產(chǎn)出以及完工評價等過程以及具體活動的資料、程序、產(chǎn)出、績效、影響因素等進行監(jiān)測、督導(dǎo)、評價和考核，及時發(fā)現(xiàn)問題，降低項目風(fēng)險，促進項目順利實施和目標達成的一系列工作。

關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生項目監(jiān)管；監(jiān)管方式；指標體系；報告撰寫

公共衛(wèi)生項目是為解決公共衛(wèi)生領(lǐng)域的問題，推動公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，保護和促進目標人群健康，與公共衛(wèi)生有相關(guān)性的社會各方共同參與實施的項目，是具有健康導(dǎo)向的影響和正向外部效益的項目。

本文所指的公共衛(wèi)生項目，是指根據(jù)我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域的規(guī)劃安排，為了落實公共衛(wèi)生有關(guān)政策，主要由各級財政資金支持開展的項目。

公共衛(wèi)生項目監(jiān)管是指合理整合和應(yīng)用與項目監(jiān)管有關(guān)的知識、工具和技術(shù)，對公共衛(wèi)生項目的規(guī)劃設(shè)立、啟動實施、管理監(jiān)測、產(chǎn)出以及完工評價等過程以及具體活動的資料、程序、產(chǎn)出、績效、影響因素等進行監(jiān)測、督導(dǎo)、評價和考核，及時發(fā)現(xiàn)問題，降低項目風(fēng)險，促進項目順利實施和目標達成的一系列工作。本文主要探討項目實施階段的資金監(jiān)管。

一、項目實施階段資金監(jiān)管的目標和方式

（一）監(jiān)管目標

主要包括以下三個方面。

1. 適時掌握項目基本情況，包括項目總體情況和各階段目標完成情況。

2. 及時發(fā)現(xiàn)項目執(zhí)行過程中存在的問題，主要是重大損失、違法違規(guī)、財務(wù)管理不規(guī)范、財務(wù)資料不真實等問題。

3. 通過對問題的揭示，及時提出整改和加強管理的建議，以防范項目實施過程中的風(fēng)險，保障項目資金使用安全、合規(guī)及有效，促進提高項目管理水平和資金使用效益。

（二）監(jiān)管方式

衛(wèi)生計生行政管理部門通過監(jiān)管，可進一步了解公共衛(wèi)生計生項目實施情況，總結(jié)經(jīng)驗，及時發(fā)現(xiàn)并糾正問題，從而發(fā)揮資金效益，推進醫(yī)改等公共衛(wèi)生計生項目任務(wù)落實，提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力。監(jiān)管的方式主要有以下幾種。

1. 信息系統(tǒng)監(jiān)測：衛(wèi)生計生行政管理部門可以根據(jù)項目單位定期報送的信息，了解掌握項目資金到位及支出等情況，從而確定重點監(jiān)管地區(qū)及項目。

2. 定期自查報告：項目資金監(jiān)管可采用自查的方式或者自查與抽查結(jié)合的方式開展工作，項目實施機構(gòu)需按照要求對項目的資金執(zhí)行情況及財務(wù)管理情況進行對照檢查，并糾正問題，最終形成自查報告。實施監(jiān)管的部門可在自查自糾的基礎(chǔ)上，對項目進行抽查，檢查項目單位自查的工作質(zhì)量，避免流于形式。

3. 現(xiàn)場督查及巡查：現(xiàn)場督查及巡查是監(jiān)管最有效的方式。一是聽取情況介紹和座談訪談。監(jiān)管部門通過聽取各級衛(wèi)生計生行政管理部門和項目實施機構(gòu)對執(zhí)行情況的介紹，與項目相關(guān)人員進行座談，深入了解項目進展情況，發(fā)現(xiàn)問題，收集有關(guān)意見和建議。二是查閱資料和現(xiàn)場核查。通過收集和查閱項目管理制度和文件、財務(wù)和業(yè)務(wù)資料，對項目執(zhí)行情況進行對比、分析和判斷，全面、客觀地了解項目資金的使用、執(zhí)行及財務(wù)管理的規(guī)范性等情況。三是進行數(shù)據(jù)核對和分析。對項目地區(qū)填報的專項投入和支出等各項數(shù)據(jù)進行核對，主要包括：數(shù)據(jù)間勾稽關(guān)系，匯總表與分項表，數(shù)據(jù)與文件，數(shù)據(jù)與實物等的核對，保證數(shù)據(jù)填報的完整性和準確性。

二、項目實施階段資金監(jiān)管組織實施

實施階段的資金監(jiān)管主要包括制定年度監(jiān)管計劃、監(jiān)管方案、成立項目監(jiān)管小組等。各級監(jiān)管部門負責(zé)根據(jù)年度工作重點和本部門的整體部署制定年度的監(jiān)管工作計劃，包括監(jiān)管項目范圍、監(jiān)管時間、組織及參與部門預(yù)算。在年度監(jiān)管工作計劃的基礎(chǔ)上組織制定監(jiān)管工作方案。監(jiān)管方案一般包括以下幾個方面。

1. 監(jiān)管內(nèi)容：明確監(jiān)管的重點，一般圍繞年度工作重點進行安排。

2. 監(jiān)管對象：明確監(jiān)管的項目，對象要具體清晰。

3. 時間安排：明確監(jiān)管的時間安排，具體日程，便于有條不紊地開展工作。

4. 人員安排：明確監(jiān)管小組人員結(jié)構(gòu)及分工。

5. 監(jiān)管方式：通過座談訪談、收取報表、查閱資料、實地檢查等方式了解項目管理及執(zhí)行情況。

6. 質(zhì)量控制：為保證項目監(jiān)管質(zhì)量，明確督查人員責(zé)任，建立復(fù)核制度，疑難問題的定性采取會議討論方式，質(zhì)控小組一般由主管部門、監(jiān)管部門和專家組成。

7. 重點指標：一般根據(jù)當年監(jiān)管重點內(nèi)容，設(shè)定重點督查指標，定性指標與定量指標相結(jié)合，便于全面掌握項目財務(wù)管理和資金管理的情況。

8. 監(jiān)管工具：便于監(jiān)管人員在有限的時間內(nèi)全面了解、掌握被督查項目的財務(wù)管理情況和項目執(zhí)行情況，避免工作中出現(xiàn)遺漏等情況。

三、項目實施階段資金監(jiān)管的指標體系

在項目資金支出中通常設(shè)立關(guān)鍵指標進行監(jiān)管，指標體系由一級指標和二級指標構(gòu)成。一級指標有4個，包括：資金下達、資金到位和支出、資金合規(guī)性、財務(wù)管理和內(nèi)控。在此基礎(chǔ)上設(shè)立二級指標，構(gòu)成完整的指標體系。

（一）資金下達的監(jiān)管

在資金下達中設(shè)立2個二級指標。

1. 項目資金下達率

查看項目省、市、縣級項目資金文件，核實項目資金預(yù)算總額及資金下達總額，核實各級資金下達情況，了解資金是否有缺口，分析未足額下達的原因。通過資金下達率進行考核。

資金下達率=實際下達資金/項目預(yù)算安排資金×100%。

2. 項目資金下達周期

抽查項目資金下達周期，查閱財政部門下達資金文件，以及項目單位報表、財務(wù)賬簿、銀行單據(jù)和憑證等，通過查看省、市、縣級發(fā)文時間及各級項目單位的到賬時間，了解項目資金下達周期，分析問題發(fā)生在省級、市級還是縣級，存在什么問題和困難，解決途徑是什么等資金撥付遲緩的原因。

（二）資金到位和支出的監(jiān)管

在資金到位和支出中設(shè)立3個二級指標。

1. 項目資金到位率

查看各級資金分配文件和銀行撥款單，核實截至某個時點，項目單位實際資金到位情況，分析資金未到位的原因。通過資金到位率進行考核。

資金到位率=各級實際撥付至項目單位資金總額/各級應(yīng)撥付項目單位預(yù)算資金總額×100%。

2. 項目資金支出率

首先要根據(jù)項目實施機構(gòu)項目支出總賬、明細賬核實項目單位實際資金到位情況、資金支出情況，核實項目資金支出率。如項目資金結(jié)余較大，要分析結(jié)余資金的原因。通過資金支出率進行考核，分析項目資金支出率低的原因并提出改進建議。

資金支出率=項目實施機構(gòu)年度項目實際支出總額/項目實施機構(gòu)年度項目預(yù)算資金總額×100%。

3. 項目合同支付進度

查看項目單位簽訂的合同，項目支出總賬、明細賬及支付憑證，核實項目合同支付進度。了解是否按合同約定付款及未按合同約定付款的原因。通過合同支付進度進行考核，與合同條款約定進行對照分析并提出改進建議。

合同支付進度=已支付金額/合同簽訂的金額×100%。

（三）支出合規(guī)性的監(jiān)管

在資金合規(guī)性中設(shè)立1個二級指標。

主要通過查閱相關(guān)報表和賬簿，抽取會計憑證，核實項目是否存在違規(guī)使用資金的現(xiàn)象，通過資金合規(guī)率進行考核。

支出合規(guī)率=1-抽查到的違規(guī)資金金額/抽查資金總額×100%。

（四）財務(wù)管理和內(nèi)部控制的監(jiān)管

在財務(wù)管理和內(nèi)部控制中設(shè)立4個二級指標。

1. 專項核算

通過查看項目實施機構(gòu)賬簿設(shè)置和記賬憑證，核實項目資金是否根據(jù)相關(guān)會計制度要求，按照項目年度及名稱進行明細核算。

2. 內(nèi)部控制制度建設(shè)與落實

通過查看財務(wù)內(nèi)部控制文件、記賬設(shè)備、憑證和財務(wù)報表，訪談相關(guān)人員，核實項目實施機構(gòu)財務(wù)內(nèi)部控制制度的建設(shè)和落實情況。

（1）是否建立財務(wù)內(nèi)部控制制度。

（2）是否不相容崗位分離。

（3）是否完全落實支付審簽制度。

（4）查看會計檔案管理情況。

（5）查看固定資產(chǎn)、物資出入庫管理和盤點情況。

（6）查看其他內(nèi)部控制落實情況。

3. 物資采購與合同管理

項目采購管理是項目管理中的一個重要部分，有效的監(jiān)管是提高項目資金使用效益、保證項目任務(wù)成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過查看采購合同、招投標文件等材料，核實項目實施機構(gòu)物資采購是否符合政府采購法的規(guī)定，簽署的物資采購和其他服務(wù)合同是否符合合同法規(guī)定。

（1）采購品目是否符合實施方案要求及實際需求，是否存在閑置、使用率低等情況。

（2）物資采購是否按照規(guī)定進行招投標。

（3）物資采購是否按照規(guī)定簽訂合同。簽訂的物資采購和其他服務(wù)合同是否具備合同法規(guī)定的一般條款，如：數(shù)量、質(zhì)量、價款或者報酬、違約責(zé)任等。

（4）相關(guān)材料是否完整，主要包括：設(shè)備、耗材、藥品等物資驗收、分配及發(fā)放記錄、出入庫登記、使用情況說明、盤點記錄等。

（5）固定資產(chǎn)是否按照要求進行管理。

4. 項目財務(wù)管理資料的收集與整理

（1）管理類資料是否齊全，保存完整，主要包括：財務(wù)管理制度、內(nèi)部控制制度、項目資金管理制度或辦法、項目資金核算管理辦法、政府采購管理文件等。

（2）項目文件類資料是否齊全，保存完整，主要包括：項目實施方案、項目執(zhí)行計劃、項目執(zhí)行情況總結(jié)、項目督導(dǎo)資料、項目資金補助標準、項目資金下達及分配文件、項目資金績效評價報告等。

（3）財務(wù)類資料是否齊全，保存完整，主要包括：財務(wù)報表、總賬、項目收支明細賬、銀行和現(xiàn)金日記賬、銀行對賬單及記賬憑證原件及有關(guān)支出佐證材料等（如會議通知、參會人員名單、會議紀要、服務(wù)對象補助明細單、領(lǐng)款簽字表等）。

四、現(xiàn)場督查（監(jiān)管）財務(wù)報告的撰寫

（一）報告撰寫標準

1. 準確性。定性及數(shù)據(jù)必須準確，使用專業(yè)語言，準確、嚴密、符合科學(xué)性和思維的邏輯性。

2. 簡明性。語言精練，描述清晰，簡明平實，通俗易解。既不要形容，也不要烘托和渲染。

3. 嚴謹性。財務(wù)報告必須嚴謹，用詞規(guī)范。報告必須具有高度的思想性、政策性，語言必須概念明確，判斷正確。

（二）報告避免出現(xiàn)的問題

1. 督查問題不實，佐證資料不充分。督查發(fā)現(xiàn)的經(jīng)驗和問題，均需完備的佐證材料，必須有證據(jù)支持，如復(fù)印件、圖片、報告、記錄及文字說明，督查工作底稿需由被督查單位相關(guān)責(zé)任人簽字確認，避免出現(xiàn)錯誤報告。

2. 定性不準確，引起歧義。督查發(fā)現(xiàn)的問題，必須準確定性，不可只有對問題進行“白描”，或同一問題的定性前后表述不一致，互相矛盾。即在報告中首先要準確定性，并說明問題表現(xiàn)，同時定性與問題表現(xiàn)要一致。

3. 數(shù)據(jù)不準確，引起誤判。督查發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)定性和定量相結(jié)合，在準確定性的基礎(chǔ)上，數(shù)據(jù)必須準確，便于督查報告的使用者正確判斷問題的嚴重程度。

4. 只有定性和描述，無原因分析。督查人員應(yīng)通過查閱資料，座談訪談等形式，認真分析產(chǎn)生問題的原因，使建議更具有針對性。

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（作者單位：山西省疾病預(yù)防控制中心）