審計(jì)權(quán)與監(jiān)察權(quán)之關(guān)系

●冀 睿

新的國家監(jiān)察體系形成后，集中了一批重要的國家監(jiān)督資源。雖然“在最先設(shè)計(jì)國家監(jiān)察委員會改革時，想把審計(jì)制度并入國家監(jiān)察委員會，采取監(jiān)審合一模式”，〔1〕秦前紅：《國家監(jiān)察體制改革憲法設(shè)計(jì)中的若干問題思考》，《探索》2017年第6期。但從監(jiān)察制度試點(diǎn)方案和全面實(shí)施情況來看，作為重要監(jiān)督權(quán)的審計(jì)權(quán)并未納入新監(jiān)察體系中，監(jiān)察委員會和審計(jì)機(jī)關(guān)之間呈現(xiàn)監(jiān)審分立的現(xiàn)狀。本文擬在國家監(jiān)察體制改革的大背景下，對審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)之間的關(guān)系變化進(jìn)行深度研究，探究國家監(jiān)察體制改革對審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)之間關(guān)系的影響。

一、審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)的關(guān)系變化

（一）國家監(jiān)察體制改革前的審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)

審計(jì)和監(jiān)察同屬于國家監(jiān)督權(quán)，是國家權(quán)力監(jiān)督體系中最關(guān)鍵的兩個領(lǐng)域。中華人民共和國成立后，國家審計(jì)制度在憲制中的初創(chuàng)時間較晚。1982年12月首次將國家審計(jì)制度寫入憲法，在《憲法》中明確規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對國務(wù)院和地方各級政府的財政收支、對國家的財政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)單位的財務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”與審計(jì)機(jī)關(guān)相比，監(jiān)察機(jī)關(guān)的創(chuàng)建時間較早，1949年9月通過的《共同綱領(lǐng)》中就提出了建立監(jiān)察機(jī)關(guān)的構(gòu)想，規(guī)定“在縣市以上的各級人民政府內(nèi)，設(shè)人民監(jiān)察機(jī)關(guān)?！?954年9月通過的新中國首部憲法中， 沒有出現(xiàn)有關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)的條款，只是在《憲法》第48條第2款規(guī)定，“國務(wù)院的組織由法律規(guī)定?！?954年的《國務(wù)院組織法》對此具體指出，“國務(wù)院設(shè)立下列各部和各委員會：內(nèi)務(wù)部，外交部，國防部，公安部，司法部，監(jiān)察部……”依據(jù)1954年《憲法》和《國務(wù)院組織法》的規(guī)定，國務(wù)院于同年正式設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)，人民監(jiān)察委員會的職權(quán)移交新設(shè)的監(jiān)察部。1959年，監(jiān)察部被撤銷。此后的1975年《憲法》和1978年《憲法》中都沒有出現(xiàn)涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)的條款。1982年憲法全面修改時，憲制中沒有直接規(guī)定監(jiān)察制度，但在有關(guān)中央政府和地方政府職權(quán)范圍的條款中，提及“監(jiān)察”工作。1982年《憲法》在闡述國務(wù)院職權(quán)范圍時，規(guī)定國務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”。1986年12月，第6屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第18次會議決定，恢復(fù)行政監(jiān)察體制，組建監(jiān)察部。

作為憲制中的重要國家監(jiān)督權(quán)力，制度的設(shè)計(jì)者將審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)設(shè)定為行政機(jī)關(guān)中分立的監(jiān)督權(quán)。分立狀態(tài)下的審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)之間既有聯(lián)系，也有區(qū)分。從相互聯(lián)系上看，審計(jì)和監(jiān)察同屬政府體系中的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，接受同級行政首長和上級機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，兩者與行政機(jī)關(guān)之間都呈現(xiàn)隸屬的層次關(guān)系，都是依附于行政權(quán)的監(jiān)督權(quán)力，具有反貪腐職責(zé)并進(jìn)行了積極的反貪腐協(xié)同合作。

值得注意的是，審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)之間形成了相互監(jiān)督的關(guān)系，審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府的組成部分，必須接受同級監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政府內(nèi)的監(jiān)督部門，同樣要接受審計(jì)機(jī)關(guān)在財經(jīng)方面的專門監(jiān)督。兩者的區(qū)別是：（1）從創(chuàng)設(shè)上講，審計(jì)機(jī)關(guān)是憲法直接創(chuàng)設(shè)的，由憲法賦予監(jiān)督權(quán)；監(jiān)察機(jī)關(guān)則是由憲法創(chuàng)設(shè)的機(jī)關(guān)依法創(chuàng)設(shè)。（2）從職能設(shè)定上看，監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是廉政反貪；審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)不僅包括反貪腐，還要承擔(dān)預(yù)算執(zhí)行和決算審計(jì)的財經(jīng)監(jiān)督工作，以滿足政府在預(yù)算資金審查、財經(jīng)控制方面的需求。（3）從監(jiān)督對象上講，監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其工作人員，審計(jì)機(jī)關(guān)對所有管理、分配、使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的單位和部門進(jìn)行監(jiān)督，并對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)的上述差異決定了兩者的改革將選擇不同方向和路徑，審計(jì)制度改革面臨的難度更大。

（二）國家監(jiān)察體制改革確立了監(jiān)審分立方案

2018年的《憲法修正案》中，“國家機(jī)構(gòu)”一章新增設(shè)了“監(jiān)察委員會”一節(jié)，從國家最高法律的層面正式確認(rèn)了“中華人民共和國各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)”，首次明確了監(jiān)察權(quán)在我國現(xiàn)行憲法中的法律地位，監(jiān)察權(quán)成為和立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)并列的重要國家權(quán)力。和改革前的監(jiān)察體制相比，新監(jiān)察體制的最大特色在于將國家權(quán)力體系中的不同反腐資源集中到一個獨(dú)立的新監(jiān)察體系中，形成了統(tǒng)一高效的反腐體系，徹底解決了以往監(jiān)察工作中困擾已久的同體監(jiān)督問題，實(shí)現(xiàn)了對行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋。2018年3月20日，第13屆全國人民代表大會第1次會議通過的《監(jiān)察法》也明確指出各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作。

在國家監(jiān)察體制的重塑中，有一個重要問題無法回避，審計(jì)和監(jiān)察機(jī)關(guān)同屬行政體系內(nèi)的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，同樣具有反腐廉政的職能，能否將審計(jì)機(jī)關(guān)并入新的國家監(jiān)察體系中？是選擇監(jiān)審合一制度，還是繼續(xù)實(shí)行監(jiān)審分立制度？從國家監(jiān)察體制改革的發(fā)展來看，在“最先設(shè)計(jì)國家監(jiān)察委員會改革時，是想把審計(jì)制度并入國家監(jiān)察委員會，采用監(jiān)審合一模式”?！?〕同前注〔1〕，秦前紅文。不少理論和實(shí)務(wù)領(lǐng)域的專家、學(xué)者都提出，應(yīng)當(dāng)將審計(jì)機(jī)關(guān)納入監(jiān)察委員會，構(gòu)建監(jiān)審合一的制度體系，認(rèn)為“審計(jì)能夠減少權(quán)力濫用和促進(jìn)政府治理，具備識別和抑制腐敗的功效”，〔3〕吳勛、王雨晨：《財政分權(quán)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)功能與官員腐敗》，《經(jīng)濟(jì)問題》2016第12期。而監(jiān)察委員會的設(shè)立目的就是為了整合國家權(quán)力體系中的反腐資源，審計(jì)并入監(jiān)察體系順應(yīng)了監(jiān)察體制的改革潮流。監(jiān)察委員會是和立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)并列的重要國家權(quán)力，直接對同級人民代表大會負(fù)責(zé)，具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，將審計(jì)機(jī)關(guān)整合到監(jiān)察委員會，可以顯著提升審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，解決困擾審計(jì)體制發(fā)展的難題。

但無論是監(jiān)察體制改革初期的試點(diǎn)方案，還是后續(xù)的監(jiān)察制度設(shè)計(jì)，都沒有出現(xiàn)將審計(jì)機(jī)關(guān)納入到監(jiān)察委員會的制度嘗試和制度實(shí)踐。也就是說，考慮到審計(jì)機(jī)關(guān)除反腐作用以外，在財政資金的合理有效利用方面還承擔(dān)著很重的責(zé)任，審計(jì)機(jī)關(guān)并入監(jiān)察委員會，政府在預(yù)算資金審查、財經(jīng)控制方面的需求將無法得到滿足。監(jiān)察委員會的主要職責(zé)是反貪腐職責(zé)，不太可能去承擔(dān)預(yù)算執(zhí)行和決算審計(jì)的財經(jīng)監(jiān)督工作，頂層制度的設(shè)計(jì)者們最終沒有選擇建立監(jiān)審合一的國家反腐體系。

（三）國家監(jiān)察體制改革后審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)的關(guān)系變化

國家監(jiān)察體制改革后，雖然維持監(jiān)審分立的狀況不變，但審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系已有明顯變化。

1.從性質(zhì)上看，國家監(jiān)察體制改革前，監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)同屬政府的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，都是行政權(quán)體系中的二級權(quán)力，各自分工不同。國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)脫離行政體系，不再是依附于行政權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督權(quán)，升格成為國家權(quán)力體系中的一級權(quán)力，獨(dú)立于立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。而審計(jì)權(quán)仍保留在政府序列中，是歸屬于行政權(quán)體系的二級權(quán)力，屬于行政監(jiān)督權(quán)范疇，獨(dú)立性較弱。審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會之間不再是行政權(quán)體系內(nèi)不同行政監(jiān)督機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，而是獨(dú)立的國家反腐敗工作機(jī)關(guān)與行政監(jiān)督機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。

2.從反腐協(xié)同上看，國家監(jiān)察體制改革前，對發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪問題，審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)不同情況分別和檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或政府相關(guān)主管部門進(jìn)行協(xié)同。隨著監(jiān)察機(jī)關(guān)脫離行政權(quán)體系，審計(jì)機(jī)關(guān)和新監(jiān)察體系之間必將在打擊職務(wù)犯罪方面進(jìn)行協(xié)同，將審計(jì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪線索移送至監(jiān)察委員會調(diào)查處置，并在審計(jì)信息和數(shù)據(jù)方面實(shí)現(xiàn)共享和協(xié)作。

3.從監(jiān)督范圍上看，國家監(jiān)察體制改革前，監(jiān)察機(jī)關(guān)主要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使公權(quán)力的行為。國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會的監(jiān)督范圍覆蓋到一切行使公權(quán)力的公職人員。審計(jì)機(jī)關(guān)雖保留在政府序列，但隨著國家審計(jì)全覆蓋制度的發(fā)展，“審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督除財經(jīng)立法權(quán)以外的國家一切財經(jīng)公權(quán)力”?！?〕程乃勝：《監(jiān)審合一抑或監(jiān)審分離——監(jiān)察體制改革試點(diǎn)背景下的我國國家審計(jì)制度完善》，《中國法律評論》2017年第4期。換言之，監(jiān)察委員會對所有的公職人員進(jìn)行職務(wù)監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)則主要面向所有國家機(jī)關(guān)、國有的企事業(yè)單位和金融機(jī)構(gòu)等進(jìn)行財經(jīng)監(jiān)督；前者以查“人”為主，后者以查“單位”為主。兩者雖然都是對公權(quán)力的監(jiān)督全覆蓋，但各自的覆蓋面和側(cè)重點(diǎn)明顯不同。

二、審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)的相互監(jiān)督與協(xié)同

（一）審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)的相互監(jiān)督

1.審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)相互監(jiān)督于法有據(jù)。審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會作為重要的國家監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也需要接受監(jiān)督和制約。那么，審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會之間能否相互監(jiān)督？監(jiān)察委員會對審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，并不是一個有爭議的問題。監(jiān)察委員會是與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)平行的國家監(jiān)督機(jī)關(guān)，是黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)?！侗O(jiān)察法》明確指出：“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察。”行使財經(jīng)監(jiān)督權(quán)的審計(jì)機(jī)關(guān)公職人員也不例外，當(dāng)然要接受監(jiān)察委員會的全覆蓋監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》詳細(xì)闡釋了監(jiān)察委員會的監(jiān)察范圍，包括“中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機(jī)關(guān)的公務(wù)員……”審計(jì)機(jī)關(guān)屬于政府序列，接受監(jiān)察委員會的法定監(jiān)督是毫無疑問的。

監(jiān)察委員會的權(quán)力如此厚重且集中，僅僅依靠內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督是不夠的，需要從外部強(qiáng)化對監(jiān)察委員會的監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》專章規(guī)定了對監(jiān)察委員會的監(jiān)督問題，指出監(jiān)察委員會應(yīng)接受的外部監(jiān)督包括：人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督。此外，《監(jiān)察法》還規(guī)定地方各級監(jiān)察委員會接受上一級監(jiān)察委員會的監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》并沒有提及監(jiān)察委員會是否應(yīng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督。國家監(jiān)察體制改革前，審計(jì)機(jī)關(guān)能夠監(jiān)督同屬政府體系的監(jiān)察機(jī)關(guān)。國家監(jiān)察體制改革后，審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會分屬不同的權(quán)力體系，審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府的組成部門，還能否監(jiān)督監(jiān)察委員會？

（1）審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督監(jiān)察委員會。從法理上講，審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察委員會沒有任何障礙，“現(xiàn)代國家審計(jì)是一種向下的審計(jì)結(jié)構(gòu)，即監(jiān)督權(quán)對下負(fù)責(zé)，代表‘民’對‘官’進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督制約。”〔5〕楊肅昌：《法治視野下的國家監(jiān)察體制與審計(jì)體制改革》，《人大研究》2017年第6期。審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察委員會就是代表人民對國家權(quán)力進(jìn)行專門的財經(jīng)監(jiān)督，是憲法中人民主權(quán)思想的具體體現(xiàn)。人民主權(quán)思想的核心在于承認(rèn)主權(quán)屬于全體人民，國家權(quán)力來自于人民的委托，國家權(quán)力的正當(dāng)性來自于人民的認(rèn)可，“主權(quán)的統(tǒng)治就是公意的統(tǒng)治……主權(quán)不外乎是公意的運(yùn)用”，〔6〕汪太賢：《西方法治的源與流》，法律出版社2001年版，第416頁。這是政治權(quán)力合法化的基礎(chǔ)。審計(jì)是國家和人民之間在監(jiān)督處理公共財產(chǎn)問題上達(dá)成的一種共識，也是人民主權(quán)思想在公共財產(chǎn)監(jiān)督上的具體化。作為公共財產(chǎn)的所有者，人民通過權(quán)力機(jī)關(guān)委托各級政府和其他國家機(jī)關(guān)管理公共財產(chǎn)，政府和其他國家機(jī)關(guān)就受托管理的公共財產(chǎn)向人民負(fù)責(zé)，這里政府及其他國家機(jī)關(guān)實(shí)際承擔(dān)了一種受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，人民為掌握國家機(jī)關(guān)對受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的真實(shí)履行情況，創(chuàng)設(shè)了獨(dú)立的審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行核查監(jiān)督。受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任也是國家審計(jì)制度產(chǎn)生的前提，是國家審計(jì)制度最根本的理論基礎(chǔ)。受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論和人民主權(quán)思想之間是契合的，兩者都認(rèn)為人民是一切國家權(quán)力的最終擁有者，在國家機(jī)關(guān)和人民的關(guān)系中，國家機(jī)關(guān)只是受托者。

審計(jì)機(jī)關(guān)基于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論行使財經(jīng)監(jiān)督權(quán)，其根本目的就是為了監(jiān)督政府及其他國家機(jī)關(guān)是否依法管理經(jīng)營受托的公共財產(chǎn)，確保公共財產(chǎn)之用度符合公意，避免權(quán)力的濫用和腐敗，這也是人民主權(quán)思想能否事實(shí)兌現(xiàn)的財政保障。可以說，國家審計(jì)實(shí)際提供了一種制度保障，以公共財產(chǎn)之監(jiān)督為視角確保國家行為的正當(dāng)性和合理性，對國家機(jī)關(guān)受托公共財產(chǎn)的用度進(jìn)行獨(dú)立、專業(yè)、公正的審查和評價，保障人民在財政經(jīng)濟(jì)信息方面的知情權(quán)，促成人民行使在此基礎(chǔ)上形成的財務(wù)問責(zé)制度，形成對國家權(quán)力的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。由于各國政治制度的差異，對于審計(jì)權(quán)的權(quán)力配置也有所不同，但無論審計(jì)權(quán)是否依附于某一種國家權(quán)力，其本質(zhì)都是基于人民主權(quán)思想和受托關(guān)系創(chuàng)設(shè)的監(jiān)督權(quán)。作為公共財產(chǎn)管理主體的立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)和其他國家權(quán)力，接受審計(jì)權(quán)的財經(jīng)監(jiān)督是沒有問題的。

（2）審計(jì)機(jī)關(guān)能夠監(jiān)督監(jiān)察委員會。從法律規(guī)范層面分析，審計(jì)機(jī)關(guān)對監(jiān)察委員會的監(jiān)督有充分依據(jù)。依據(jù)我國審計(jì)法規(guī)和預(yù)算法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，接受國家公共預(yù)算的中央各部門和地方各部門，都應(yīng)當(dāng)接受國家審計(jì)監(jiān)督，監(jiān)察委員會當(dāng)然也不例外。對此，《審計(jì)法》第2條規(guī)定，法定的財政收支、財務(wù)收支都必須接受審計(jì)監(jiān)督。關(guān)于財政收支的范圍，《審計(jì)法實(shí)施條例》明確指出是依照《預(yù)算法》和國家其他有關(guān)法規(guī)，納入預(yù)算管理的收入和支出。國家預(yù)算管理的范圍到底包括哪些？《預(yù)算法》已明確指出國家預(yù)算體系包括中央各部門的公共預(yù)算和地方各級本部門的公共預(yù)算，《預(yù)算法實(shí)施條例》第4條進(jìn)一步闡明《預(yù)算法》中所稱“中央各部門”，是指與財政部直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的國家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、政黨組織和社會團(tuán)體；地方“本級各部門”，是指與本級政府財政部門直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的地方國家機(jī)關(guān)、政黨組織和社會團(tuán)體。

監(jiān)察委員會是和立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)并列的重要國家機(jī)關(guān)，需要通過財政撥款來維系監(jiān)察權(quán)力的正常運(yùn)行，當(dāng)然屬于國家預(yù)算管理的范疇。根據(jù)前述《審計(jì)法》和《預(yù)算法》的規(guī)定，無論在中央層面還是地方層面，只要納入國家預(yù)算的管理范圍，都將接受審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，監(jiān)察委員會也不例外。從我國審計(jì)監(jiān)督的實(shí)踐來看，審計(jì)機(jī)關(guān)已按照前述條款劃定的審計(jì)對象范圍設(shè)立了相對應(yīng)的審計(jì)職能部門，對納入國家預(yù)算管理的國家機(jī)關(guān)和相關(guān)組織、團(tuán)體等進(jìn)行全面的審計(jì)監(jiān)督。以審計(jì)署為例，其在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中分別設(shè)立了財政審計(jì)司、行政政法審計(jì)司、教科文衛(wèi)審計(jì)司、稅收征管審計(jì)司等，其中的行政政法審計(jì)司專門負(fù)責(zé)組織審計(jì)包括紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等在內(nèi)的相關(guān)中央部門的預(yù)算執(zhí)行情況、決算（草案）和其他財政財務(wù)收支。因此，各級監(jiān)察委員會納入國家預(yù)算的管理范圍后，接受審計(jì)機(jī)關(guān)的法定監(jiān)督也是必然的。

從《監(jiān)察法》的立法來看，第13屆全國人民代表大會第1次會議上公布的《關(guān)于〈中華人民共和國監(jiān)察法（草案）〉的說明》 并未提及監(jiān)察委員會是否應(yīng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的財經(jīng)監(jiān)督。此后公布實(shí)施的《監(jiān)察法》也沒有涉及這個問題。雖然《監(jiān)察法》沒有規(guī)定對監(jiān)察委員會的審計(jì)監(jiān)督，但審計(jì)機(jī)關(guān)對監(jiān)察委員會的監(jiān)督符合憲制的基本理念，也不違背《監(jiān)察法》的立法本意。根據(jù)《憲法》和《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定，各級監(jiān)察委員會應(yīng)接受同級人大的監(jiān)督。各級人大對同級監(jiān)察委員會的監(jiān)督權(quán)中包括財經(jīng)監(jiān)督權(quán)，各級人大常委會將通過聽取和審議本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計(jì)工作報告，對包括監(jiān)察委員會在內(nèi)的本級預(yù)算的執(zhí)行情況等進(jìn)行宏觀性、整體性的財經(jīng)監(jiān)督。也就是說，審計(jì)工作報告是各級人大了解和掌握包括監(jiān)察委員會在內(nèi)的本級預(yù)算執(zhí)行情況的重要依據(jù)，各級人大財經(jīng)監(jiān)督權(quán)的行使離不開審計(jì)監(jiān)督的專業(yè)支撐，審計(jì)監(jiān)督是各級人大有效行使財經(jīng)監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)?？陀^來講，“國家審計(jì)權(quán)的存在就是為實(shí)現(xiàn)基于人民主權(quán)而在經(jīng)濟(jì)信息等方面產(chǎn)生的知情權(quán)。”〔7〕胡智強(qiáng)：《論我國國家審計(jì)權(quán)的配置》，《安徽大學(xué)法律評論》2009年第1輯。無論是人大財經(jīng)監(jiān)督權(quán)的行使，還是《監(jiān)察法》中規(guī)定的對監(jiān)察委員會的民主監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，都必須首要“解決監(jiān)督中出現(xiàn)的信息不對稱問題，而國家審計(jì)借助于其專業(yè)性正好解決了這個問題”，〔8〕同上注。確保了新監(jiān)察體系中財經(jīng)公權(quán)力運(yùn)行的公開和透明，便于其他國家權(quán)力和相關(guān)主體進(jìn)行有效的監(jiān)督。因此，《監(jiān)察法》雖然沒有規(guī)定對監(jiān)察委員會的審計(jì)監(jiān)督，但審計(jì)機(jī)關(guān)對監(jiān)察委員會的監(jiān)督符合憲制的基本理念和監(jiān)察法的立法本意，也合乎審計(jì)機(jī)關(guān)自身的角色擔(dān)當(dāng)，能夠和其他外部監(jiān)督形成監(jiān)督合力，有效監(jiān)督監(jiān)察委員會的權(quán)力運(yùn)行。

2.審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)相互監(jiān)督的具體形式。監(jiān)察委員會和審計(jì)機(jī)關(guān)同屬國家監(jiān)督體系，兩者間的相互監(jiān)督具有重要意義，通過相互間的監(jiān)督，能夠有效地將權(quán)力約束在憲法和法律的框架內(nèi)。那么，監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)如何監(jiān)督審計(jì)機(jī)關(guān)？從《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定來看，這并不是一個難題。作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會實(shí)行“對人監(jiān)督”的原則，對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)雖然同屬于專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，但審計(jì)機(jī)關(guān)的公職人員無一例外要接受監(jiān)察機(jī)關(guān)的全覆蓋監(jiān)督。監(jiān)察委員會將依法對審計(jì)監(jiān)督工作中出現(xiàn)的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作。具體地說，監(jiān)察委員會將對審計(jì)機(jī)關(guān)公職人員在審計(jì)工作中依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；對審計(jì)機(jī)關(guān)公職人員在審計(jì)工作中涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查。監(jiān)察委員會還將對審計(jì)權(quán)力行使的過程進(jìn)行監(jiān)督，確保審計(jì)監(jiān)督工作的客觀公正。

審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)之間可以相互監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)作為財經(jīng)監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)如何監(jiān)督監(jiān)察委員會？國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察權(quán)和審計(jì)權(quán)分屬不同的權(quán)力體系，但完全不影響審計(jì)機(jī)關(guān)對監(jiān)察委員會進(jìn)行監(jiān)督。國家審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過財、物、人三個方面對監(jiān)察委員會進(jìn)行全覆蓋監(jiān)督。

（1）對財?shù)谋O(jiān)督方面，通過公共資金審計(jì)對監(jiān)察委員會進(jìn)行財經(jīng)監(jiān)督。眾所周知，監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行，必須建立在一定的物質(zhì)基礎(chǔ)上，需要通過財政撥付的公共資金來維持運(yùn)轉(zhuǎn)。審計(jì)機(jī)關(guān)就是要對監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行中發(fā)生的公共資金用度的合法性、真實(shí)性和效益性進(jìn)行認(rèn)證、核查和評價，以實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察委員會的財經(jīng)監(jiān)督。

（2）對物的監(jiān)督方面，通過國有資產(chǎn)審計(jì)對監(jiān)察委員會進(jìn)行國有資產(chǎn)管理和使用等方面的監(jiān)督。國有資產(chǎn)是公共資金貨幣形態(tài)的延伸，也是重要的審計(jì)監(jiān)督領(lǐng)域，國有資產(chǎn)審計(jì)的目的就在于保護(hù)國有資產(chǎn)的安全性和完整性，防范潛在的風(fēng)險。國有資產(chǎn)是保障各級監(jiān)察委員會正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)，對監(jiān)察委員會在國有資產(chǎn)配置、國有資產(chǎn)使用、國有資產(chǎn)處置過程中的合法性和真實(shí)性等方面進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，可以有效提升監(jiān)察委員會的內(nèi)部防范風(fēng)險意識，消減和避免可能出現(xiàn)的國有資產(chǎn)使用中的問題，及時發(fā)現(xiàn)國有資產(chǎn)管理和處置不規(guī)范的情況，完善對監(jiān)察委員會的財經(jīng)監(jiān)督。

（3）對人的監(jiān)督方面，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，探索對監(jiān)察委員會的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。和前述的公共資金審計(jì)、國有資產(chǎn)審計(jì)不同，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是一種綜合性審計(jì)，主要是對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員任職期間所管理單位或部門的財政收支情況的真實(shí)性、合法性和效益性以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任所進(jìn)行鑒證、確認(rèn)和評價。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的結(jié)果作為干部考核、任免、獎懲的重要參考依據(jù)，將直接影響到組織、人事等部門對被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合評價。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是黨管干部原則的重要體現(xiàn)，其根本目的就是要服務(wù)于黨對干部的考察、選拔和監(jiān)督工作，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)質(zhì)上既是對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，也是黨政干部組織工作的組成部分。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為有效監(jiān)督監(jiān)察委員會提供了新的思路和路徑。

綜上所述，監(jiān)察委員會是權(quán)力高度集中統(tǒng)一的國家監(jiān)督機(jī)構(gòu)，“愈是位高權(quán)重者愈須予以監(jiān)督制約”，〔9〕童之偉：《對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》，《法學(xué)評論》2017年第1期。對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督必須強(qiáng)化。國家審計(jì)監(jiān)督中的公共資金審計(jì)、國有資產(chǎn)審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)能夠有效地加強(qiáng)對監(jiān)察委員會的外部監(jiān)督力度，完善對國家監(jiān)察體系的財經(jīng)監(jiān)督。

（二）審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)的協(xié)同

國家監(jiān)察體制改革進(jìn)程中，審計(jì)機(jī)關(guān)是否納入監(jiān)察委員會曾引發(fā)很大的爭論。審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會都是運(yùn)用權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的國家機(jī)關(guān)，如果建立監(jiān)審合一的制度，對推進(jìn)腐敗治理的意義將不言而喻。在審計(jì)和監(jiān)察分屬不同權(quán)力體系的情況下，需要通過兩者間的協(xié)同來推動對腐敗的治理。“審計(jì)和監(jiān)察都是腐敗治理下的子系統(tǒng)，二者的共性均是運(yùn)用權(quán)力制約與監(jiān)督權(quán)力。”〔10〕王會金：《反腐敗視角下政府審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同治理研究》，《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》2015年第6期?！案瘮≈卫碇屑尤雽徲?jì)的職能和權(quán)限，以增加腐敗被發(fā)現(xiàn)的機(jī)會?！薄?1〕熊磊：《政府審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同運(yùn)作問題研討》，《財會通訊》2016第34期。國家監(jiān)察體制改革前的審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)同屬行政體系，在治理腐敗的協(xié)同方面有先天優(yōu)勢，無論是否實(shí)行監(jiān)審分立制度，都能在本級行政首長的推動下建立行政體系的內(nèi)部溝通和合作機(jī)制，協(xié)同預(yù)防和打擊腐敗。國家監(jiān)察體制改革啟動后，行政權(quán)架構(gòu)下的審計(jì)機(jī)關(guān)如何與全新整合后的監(jiān)察委員會建立協(xié)同關(guān)系，成為一個全新的命題。

監(jiān)審協(xié)同關(guān)系的重塑是實(shí)現(xiàn)協(xié)同的基本前提。審計(jì)機(jī)關(guān)屬于政府序列中的行政監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會是行使專門監(jiān)督權(quán)的反貪腐國家機(jī)關(guān)，兩者同屬國家監(jiān)督權(quán)體系?？梢哉f，審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會的協(xié)同沒有任何法理上的問題。監(jiān)審協(xié)同的現(xiàn)實(shí)意義就是要解決新背景下監(jiān)審分立帶來的問題，推進(jìn)審計(jì)全覆蓋和監(jiān)察全覆蓋的貫通，充分“發(fā)揮國家審計(jì)搜集和歸類腐敗證據(jù)的功效”，〔12〕周澤將、修宗峰：《國家審計(jì)與腐敗治理體系協(xié)同研究》，《中國行政管理》2017年第7期。挖掘?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)在腐敗治理中的專業(yè)優(yōu)勢，積極配合監(jiān)察委員會的反貪腐工作，為監(jiān)察委員會的反貪腐工作提供案件線索和案件信息。自國家審計(jì)制度改革以來，各級審計(jì)機(jī)關(guān)已建立對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全覆蓋審計(jì)監(jiān)督，這些領(lǐng)域也是職務(wù)犯罪的多發(fā)領(lǐng)域。從2017年全國審計(jì)工作會議公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，“近五年來，全國共審計(jì)近65萬多個單位，促進(jìn)增收節(jié)支和避免損失2.5萬億元，推動健全完善制度2.38萬項(xiàng)，移送重大違紀(jì)違法問題線索2.35萬件”?！?3〕《全國審計(jì)工作會議在京召開——以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo) 奮力開創(chuàng)新時代審計(jì)事業(yè)發(fā)展新局面》，http://www.audit.gov.cn/n4/n19/c118781/content.html，2018年3月 1日訪問。僅在2016年，“就審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部2萬多名，查出領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)有直接責(zé)任的問題金額300多億元，73名被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部和838名其他人員被移送司法、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理”。〔14〕《審計(jì)署謀定2017工作重點(diǎn) 加強(qiáng)對資本市場運(yùn)行等方面的審計(jì)》，http://www.xinhuanet.com/fortune/2016-12/29/c_129425168.htm，2018年3月1日訪問。從以上我們不難發(fā)現(xiàn)，國家審計(jì)對象范圍的廣泛性使得審計(jì)機(jī)關(guān)可以接觸到數(shù)量眾多的國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、國有金融機(jī)構(gòu)等海量財政財務(wù)數(shù)據(jù)信息，也促使審計(jì)機(jī)關(guān)有更多的機(jī)會發(fā)現(xiàn)各類職務(wù)犯罪線索，積極配合監(jiān)察委員會辦理反貪案件。限于有限的時間和專業(yè)知識的局限性，監(jiān)察委員會不太可能像審計(jì)機(jī)關(guān)一樣對所有的監(jiān)督覆蓋對象進(jìn)行定期的、常態(tài)化的法定監(jiān)督，更難以從財經(jīng)專業(yè)視角對海量的相關(guān)各類報表數(shù)據(jù)進(jìn)行完整核查，從中發(fā)現(xiàn)和歸類隱秘的腐敗線索。因此，監(jiān)審分立狀態(tài)下的監(jiān)審協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建已在相關(guān)理論和實(shí)務(wù)領(lǐng)域形成基本共識，但如何具體協(xié)同尚未形成清晰的機(jī)制框架。

具體地說，要實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察體制改革背景下監(jiān)審協(xié)同關(guān)系的重塑，應(yīng)注意以下幾個方面：

1.全國人大應(yīng)當(dāng)以立法形式明確審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會之間的協(xié)同機(jī)制。在國家監(jiān)察立法及配套法規(guī)中應(yīng)當(dāng)確立審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會之間的協(xié)同機(jī)制，制定專門的監(jiān)察審計(jì)協(xié)同立法，對監(jiān)審協(xié)同的啟動要件、范圍、具體內(nèi)容、流程等進(jìn)行統(tǒng)一和明確，避免審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會在協(xié)同問題上產(chǎn)生理解和認(rèn)識的偏差。

2.打通審計(jì)全覆蓋和監(jiān)察全覆蓋之間的制度壁壘，建立有效的溝通機(jī)制。審計(jì)機(jī)關(guān)對監(jiān)察委員會的最重要之處在于其對貪腐信息和線索的搜集、分類能力。審計(jì)全覆蓋改革推動以來，審計(jì)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，審計(jì)機(jī)關(guān)在公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任領(lǐng)域掌握著非常全面的信息，這也促使審計(jì)機(jī)關(guān)可以發(fā)現(xiàn)更多的腐敗問題線索。在監(jiān)審分立的狀態(tài)下，通過立法建立常態(tài)化的監(jiān)審信息溝通機(jī)制顯得尤為重要，“可以節(jié)約腐敗相關(guān)信息的搜集成本，從而使腐敗治理效率得以提升”。〔15〕同前注〔12〕，周澤將、修宗峰文。在這方面，審計(jì)機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察等機(jī)關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)領(lǐng)域已有多年的成功協(xié)同經(jīng)驗(yàn)，通過常態(tài)化的審計(jì)聯(lián)席會議和聯(lián)席辦公的形式實(shí)現(xiàn)了對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履職期間經(jīng)濟(jì)責(zé)任信息的溝通機(jī)制，形成了審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察等機(jī)關(guān)之間審前共商、審中協(xié)作、審后運(yùn)用的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，推進(jìn)了監(jiān)審分立背景下國家反貪腐資源的協(xié)同和整合，這對于我國審計(jì)體制改革和監(jiān)察制度的未來發(fā)展有著極其深遠(yuǎn)的影響。

3.完善審計(jì)機(jī)關(guān)向監(jiān)察委員會的案件移送處理制度。根據(jù)《審計(jì)法實(shí)施條例》第40條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位等有違法違規(guī)情況的，依法應(yīng)當(dāng)追究有關(guān)人員責(zé)任的，向有關(guān)主管機(jī)關(guān)、單位提出給予處分的建議；對依法應(yīng)當(dāng)由有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理、處罰的，移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)。我國的審計(jì)移送處理制度雖已運(yùn)行多年，但國家立法層面并沒有制定專門的審計(jì)移送處理法律法規(guī)，對于審計(jì)移送處理也未作出清晰、明確的界定，僅在審計(jì)署制定的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范審計(jì)移送工作的意見》中作了相關(guān)概述，“審計(jì)發(fā)現(xiàn)的超越審計(jì)機(jī)關(guān)職權(quán)范圍需要移送的事項(xiàng)，應(yīng)區(qū)分不同情況辦理移送”。審計(jì)移送的標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)移送證據(jù)的認(rèn)定、審計(jì)移送的法律依據(jù)等基本問題也存在較大爭議，沒有形成統(tǒng)一的共識。國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會整合了監(jiān)察、檢察、預(yù)防腐敗等不同反腐資源，厘清審計(jì)機(jī)關(guān)對監(jiān)察委員會的案件移送制度已經(jīng)迫在眉睫。全國人大常委會應(yīng)在已有的審計(jì)移送處理制度基礎(chǔ)上加快立法，對審計(jì)移送處理的基本問題進(jìn)行厘清和規(guī)范，推進(jìn)我國審計(jì)移送處理制度的法律化和規(guī)范化。

三、審計(jì)權(quán)如何因應(yīng)國家監(jiān)察體制的改革

（一）“雙軌制”的改革設(shè)想

監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)都是依法行使監(jiān)督權(quán)的國家機(jī)關(guān)，由于兩者的功能和定位上的區(qū)別，監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)的分立已成事實(shí)。雖然監(jiān)審合一的主張最終沒有被國家監(jiān)察體制改革的設(shè)計(jì)者們選擇和采納， 但審計(jì)作為國家反腐資源具有其獨(dú)特性和不可替代性。從監(jiān)察委員會的機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，它是由政府中的監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗部門，人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪部門組成，沒有設(shè)立專門的財經(jīng)監(jiān)督部門，對財經(jīng)領(lǐng)域的監(jiān)督水平有限?！案瘮栴}最主要的表現(xiàn)形式是經(jīng)濟(jì)問題，經(jīng)濟(jì)問題通常與財務(wù)報表預(yù)算報表掛鉤。這些報表的閱讀以及檢查對專業(yè)的要求較高?！薄?6〕李嘉明、楊流：《國家審計(jì)與國家監(jiān)察服務(wù)腐敗治理的路徑探索——基于協(xié)同視角的思考》，《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》2018年第2期。審計(jì)權(quán)與生俱來的腐敗識別功能恰好能夠彌補(bǔ)監(jiān)察委員會在財經(jīng)監(jiān)督方面的先天不足，能極大地提升反腐成效。正如時任憲法修改委員會副主任的彭真同志在討論審計(jì)權(quán)入憲時所說，“審計(jì)機(jī)關(guān)主要審計(jì)預(yù)決算和違法亂紀(jì)情況”?！?7〕李金華：《中國審計(jì)史》，中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第47頁。

客觀地講，審計(jì)權(quán)到底能否并入監(jiān)察體系，并非簡單取決于審計(jì)權(quán)和行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)之間的需求關(guān)系，而是涉及審計(jì)機(jī)關(guān)在整個國家權(quán)力體系中的功能定位?！爸袊鴩覍徲?jì)源于政府加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管和維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的需要。”〔18〕楊肅昌：《中國國家審計(jì)體制問題：實(shí)證調(diào)查與理論辨析》，中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第150頁。在不斷的發(fā)展中，審計(jì)機(jī)關(guān)作為行政體系的重要組成部分，不僅要面向政府進(jìn)行財政審計(jì)監(jiān)督，維護(hù)財經(jīng)秩序，還要肩負(fù)政府預(yù)算資金的合理利用評估以及財政財務(wù)的風(fēng)險分析，“以發(fā)現(xiàn)政府各部門在預(yù)算執(zhí)行、資金管理與運(yùn)用中存在的問題，從而提高政府行政管理的績效”?！?9〕同上注。如果審計(jì)權(quán)整體納入監(jiān)察體系，政府在財經(jīng)領(lǐng)域的上述需求如何滿足？審計(jì)制度改革在適應(yīng)政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)管需求的同時，再去滿足監(jiān)察委員會的需求是很困難的。如何在審計(jì)制度的改革中，既滿足監(jiān)察體系對審計(jì)權(quán)的功能需求，又不影響到行政機(jī)關(guān)對審計(jì)權(quán)的現(xiàn)實(shí)需要？

毫無疑問，要同時兼顧行政機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)對審計(jì)權(quán)的功能需求，必須對現(xiàn)行國家審計(jì)體系進(jìn)行改革，在監(jiān)察委員會和政府中分別建立履行不同審計(jì)職責(zé)的審計(jì)機(jī)關(guān)。政府所屬的審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)政府內(nèi)部財經(jīng)監(jiān)管所需的審計(jì)工作，監(jiān)察委所屬的審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)政府所屬審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)范圍以外的其他審計(jì)工作，國家審計(jì)的主要職能由監(jiān)察委員會所屬審計(jì)機(jī)關(guān)行使。這種雙軌制模式是在審計(jì)理論領(lǐng)域既有的雙軌制理論基礎(chǔ)之上的一種新探索，在這種新雙軌運(yùn)行模式下，隸屬于政府的審計(jì)機(jī)關(guān)，保持現(xiàn)有的審計(jì)體制不變，成為政府的內(nèi)部審計(jì)部門，主要工作集中于政府內(nèi)部財經(jīng)秩序的監(jiān)管。隸屬于監(jiān)察委員會的審計(jì)機(jī)關(guān)，在執(zhí)行國家審計(jì)主要職能的基礎(chǔ)上，將充分發(fā)揮審計(jì)的廉政反腐潛力，配合監(jiān)察機(jī)關(guān)深化反腐工作。這種模式實(shí)際上對現(xiàn)行國家審計(jì)體系進(jìn)行了重新劃分，將原先隸屬于政府審計(jì)機(jī)關(guān)的主要審計(jì)職能分割出去，只保留政府必需的內(nèi)部審計(jì)職能，滿足政府內(nèi)部財經(jīng)監(jiān)管的功能需求。這樣做的好處是在國家監(jiān)察體制改革背景下能夠最大程度地激發(fā)出國家審計(jì)的反腐潛力，能在較短時間內(nèi)快速提升監(jiān)察委員會的反腐效能，使審計(jì)機(jī)關(guān)真正成為推動反腐工作發(fā)展的加速器和倍增器。當(dāng)然，這樣做的缺陷也很明顯，審計(jì)權(quán)的主要職能劃歸監(jiān)察委員會后，將給現(xiàn)有國家審計(jì)體系帶來很大的變化，也給各級政府的內(nèi)部財經(jīng)控制和監(jiān)督帶來明顯影響，需要一個很長的過渡期進(jìn)行磨合和適應(yīng)。同時，監(jiān)察委員會如何整合轉(zhuǎn)隸后的審計(jì)機(jī)關(guān)，以及整合后是否會影響到監(jiān)察委員會的性質(zhì)等都是需要面對和解決的難題。總體上看，“雙軌制”的改革思路有其新穎之處，但改革的難度很大，實(shí)施的可能性很小。

（二）審計(jì)權(quán)與監(jiān)察權(quán)的有限統(tǒng)合

在監(jiān)審合一制度無法實(shí)現(xiàn)的情況下，筆者認(rèn)為，可以效仿國家監(jiān)察體制改革中檢察權(quán)的改革路徑，對監(jiān)察權(quán)和審計(jì)權(quán)進(jìn)行有限統(tǒng)合。具體地說，現(xiàn)行審計(jì)體制不變，現(xiàn)行政府序列中審計(jì)機(jī)關(guān)的主體職能也不變，僅將審計(jì)職能中的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)整合到監(jiān)察委員會，專司黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)督。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)部門轉(zhuǎn)隸后，接受監(jiān)察委員會的領(lǐng)導(dǎo)，向監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，并保持監(jiān)督的獨(dú)立性。對地方各級監(jiān)察委員會進(jìn)行的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，將由上級監(jiān)察部門負(fù)責(zé)安排；對國家監(jiān)察委員會進(jìn)行的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，將由全國人大常委會委托審計(jì)署進(jìn)行審計(jì)。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)配合監(jiān)察委員會已有的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)，非常有利于相關(guān)職務(wù)犯罪案件的查辦。從設(shè)立初衷上看，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)最初就是由中紀(jì)委提議建立的，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在各級審計(jì)機(jī)關(guān)中設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)、編制和人員，有獨(dú)立的審計(jì)體系，審計(jì)的過程也比較獨(dú)立。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的設(shè)計(jì)定位明顯區(qū)別于政府財政審計(jì)，主要是對“人”的監(jiān)督，和紀(jì)檢監(jiān)察工作極為相似，兩者都是以反腐廉政為工作重點(diǎn)，有很好的互補(bǔ)關(guān)系。從實(shí)踐來看，審計(jì)機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察等機(jī)關(guān)通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作聯(lián)席會議的方式聯(lián)合辦公多年，已經(jīng)積累了豐富的協(xié)同經(jīng)驗(yàn)。可以說，將“領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)”納入監(jiān)察委員會，這種做法既可以滿足國家監(jiān)察體制改革對審計(jì)監(jiān)督的專業(yè)需求，對審計(jì)機(jī)關(guān)工作的整體性影響也較小，更不會影響到政府對審計(jì)機(jī)關(guān)常態(tài)化的功能需求，審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)的有限統(tǒng)合似乎是一條比較符合我國國家監(jiān)察體制發(fā)展需求的改革路徑。

《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》提出了建立專門的中央審計(jì)委員會，作為黨中央的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)黨中央對國家審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一的國家審計(jì)監(jiān)督體系。同時，對審計(jì)署進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，將國家發(fā)展和改革委員會的重大項(xiàng)目稽察、財政部的中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的監(jiān)督檢查、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會的職責(zé)劃入審計(jì)署。也就是說，當(dāng)前審計(jì)制度的改革方向是進(jìn)一步加強(qiáng)黨對審計(jì)工作的宏觀領(lǐng)導(dǎo)，對分散的審計(jì)監(jiān)督力量進(jìn)行深度整合，減少職責(zé)交叉分散，避免重復(fù)檢查和監(jiān)督盲區(qū)，增強(qiáng)監(jiān)督效能。因此，現(xiàn)階段審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)之間還是應(yīng)當(dāng)采取完全的監(jiān)審分立模式，并建立相互監(jiān)督和協(xié)同合作的關(guān)系，這也更加合乎審計(jì)機(jī)關(guān)的角色擔(dān)當(dāng)。待未來?xiàng)l件成熟之時，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，可以根據(jù)監(jiān)察制度改革發(fā)展的需求，再考慮是否將領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)納入監(jiān)察權(quán)體系中。

（三）監(jiān)審分立前提下的審計(jì)權(quán)體系優(yōu)化

監(jiān)察權(quán)和審計(jì)權(quán)同屬國家監(jiān)督權(quán)體系，改革前的國家監(jiān)察體制和現(xiàn)行審計(jì)體制“存在高度的一致性，即都是政府體制的組成部分”?！?0〕同前注〔5〕，楊肅昌文。審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)面臨的問題很相似，同樣缺乏足夠的獨(dú)立性和權(quán)威性?！半m然憲法規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位，但我國的審計(jì)機(jī)關(guān)并不具有真正獨(dú)立的地位，在進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督時不僅對法律負(fù)責(zé)，還要對本級人民政府負(fù)責(zé)?！薄?1〕同前注〔4〕，程乃勝文。和監(jiān)察體制改革一樣，審計(jì)體制改革的方向同樣希望在獨(dú)立性和權(quán)威性方面進(jìn)行有效提升，但審計(jì)體制改革無法完全照搬監(jiān)察體制的改革路徑，因?yàn)椤皩徲?jì)機(jī)關(guān)除了反腐作用以外，在財政資金的合理有效利用方面承擔(dān)著很重的責(zé)任”?！?2〕馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2016年第6期。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在2015年印發(fā)的《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》中，就提出了省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)管的審計(jì)管理體制改革思路，以解決省以下各級審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督獨(dú)立性問題?？梢哉f，制度的設(shè)計(jì)者其實(shí)非常清楚，國家的審計(jì)體制和監(jiān)察體制存在著同樣類似的問題，要借鑒但又不能完全復(fù)制監(jiān)察體制的改革思路去改造現(xiàn)行審計(jì)體制。因此，中國共產(chǎn)黨的第19次全國代表大會報告中明確指出要“改革審計(jì)管理體制”，“改革審計(jì)管理體制”的思路不僅是對《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》的再次肯定，也為我國審計(jì)制度的未來發(fā)展指明了方向。審計(jì)管理體制改革的最終目的不僅是對地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財物的統(tǒng)管，還要探索如何逐步穩(wěn)妥解決國家審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督獨(dú)立性問題。也就是說，“改革審計(jì)管理體制”事實(shí)上是要為未來國家審計(jì)體制的改革鋪平道路。

如何通過“改革審計(jì)管理體制”的方式來推進(jìn)國家審計(jì)體制的改革？（1）審計(jì)管理體制的改革可以部分參考國家監(jiān)察體制改革的經(jīng)驗(yàn)，但前提是不能去觸動我國現(xiàn)行的行政型審計(jì)體制，我國審計(jì)體制改革的難度甚至超過了監(jiān)察體制改革，全面改革我國現(xiàn)行審計(jì)體制的時機(jī)并不成熟。作為一個行政權(quán)力本位的國家，“現(xiàn)實(shí)政治體制的關(guān)系以及所信奉的管制哲學(xué)的作用，使我們更加傾向于使審計(jì)權(quán)和行政權(quán)結(jié)合在一起”。〔23〕同前注〔7〕，胡智強(qiáng)文。維持現(xiàn)有的行政型審計(jì)權(quán)模式基本不變，這一做法的改革成本較低，改革難度也較低。對政府和審計(jì)機(jī)關(guān)來說，改革的可接受性比較高。（2）在現(xiàn)有行政型審計(jì)監(jiān)督模式下有序推進(jìn)審計(jì)制度改革。深刻領(lǐng)會十九大報告中的“改革審計(jì)管理體制”的指導(dǎo)思想，在省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)管改革的基礎(chǔ)上，部分參考國家監(jiān)察體制改革的經(jīng)驗(yàn)，對現(xiàn)行審計(jì)制度進(jìn)行優(yōu)化。具體地說，參考國家監(jiān)察體制改革的做法，將省和省以下的各級審計(jì)機(jī)關(guān)從同級政府序列中分離出去。同時，結(jié)合已實(shí)施的省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)管改革，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)全部由國家審計(jì)署派出，國家審計(jì)署對地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)對國家審計(jì)署負(fù)責(zé)。這樣在不觸動我國現(xiàn)行行政型審計(jì)體制的前提下，基本解決了困擾地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)的“同體監(jiān)督”問題，保障地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)可以真正地依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)。“在我們這樣一個地方權(quán)力來自中央賦予的單一制國家，這種做法完全沒有法理障礙?！薄?4〕同前注〔4〕，程乃勝文。更為關(guān)鍵的是，這種縱向集權(quán)的改革路徑，使我國的地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)了類似于審計(jì)體制改革的良好效果。當(dāng)然，審計(jì)管理體制的改革和監(jiān)察體制改革一樣，都涉及對現(xiàn)行《憲法》的修改，應(yīng)對憲制中地方審計(jì)機(jī)關(guān)和地方政府之間的關(guān)系進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，使審計(jì)改革本身于法有據(jù)。

綜上所述，筆者認(rèn)為，在國家監(jiān)察體制改革的背景下，審計(jì)制度的改革也勢在必行，必須結(jié)合新形勢下審計(jì)監(jiān)督的發(fā)展需求，對現(xiàn)行《審計(jì)法》進(jìn)行相應(yīng)修改?！秾徲?jì)法》的修改應(yīng)注意以下幾個方面：

1.關(guān)于審計(jì)監(jiān)督范圍的修改。根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》，重新明確審計(jì)監(jiān)督的范圍。具體地說，對《審計(jì)法》第2條進(jìn)行修改，將審計(jì)監(jiān)督的范圍修改為：公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況。同時，《審計(jì)法》第3章規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)，其中的第16條到27條應(yīng)根據(jù)審計(jì)監(jiān)督范圍的擴(kuò)大進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整或修改。修改后的《審計(jì)法》將明確規(guī)定，所有管理、分配、使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的部門和單位，依法接受審計(jì)監(jiān)督。國家機(jī)關(guān)和依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督對象的其他單位的主要負(fù)責(zé)人，依法接受領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

2.進(jìn)一步改革審計(jì)管理體制。在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合已有的省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)管改革，探索地方審計(jì)機(jī)關(guān)由審計(jì)署統(tǒng)一派出，增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。具體地說，對《審計(jì)法》第2條、第8條、第9條等進(jìn)行修改，規(guī)定地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)由審計(jì)署統(tǒng)一派出，在審計(jì)署的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級審計(jì)機(jī)關(guān)向?qū)徲?jì)署負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計(jì)工作。同時，對《審計(jì)法》中涉及地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)和同級政府之間關(guān)系的條款進(jìn)行相應(yīng)的修改。

3.明確審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會之間的協(xié)同?！秾徲?jì)法》并未規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)和其他國家機(jī)關(guān)之間的協(xié)同， 僅在第37條規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，可以提請公安、監(jiān)察、財政、稅務(wù)、海關(guān)、價格、工商行政管理等機(jī)關(guān)予以協(xié)助”。在《審計(jì)法》的修改中，應(yīng)結(jié)合監(jiān)察委員會的設(shè)立，增設(shè)審計(jì)協(xié)同條款，明確“建立審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院等國家機(jī)關(guān)的協(xié)同機(jī)制”，并制定配套立法對協(xié)同機(jī)制進(jìn)行具體細(xì)化。應(yīng)當(dāng)注意的是，上述審計(jì)監(jiān)督范圍的調(diào)整和審計(jì)管理體制的改革涉及《憲法》第91條和第109條的修改，必須在《憲法》中的審計(jì)條款修改后才能進(jìn)行《審計(jì)法》的相應(yīng)修改。

監(jiān)察權(quán)和審計(jì)權(quán)同屬國家監(jiān)督權(quán)體系，“國家監(jiān)察體制的啟動開啟了整個國家監(jiān)督權(quán)改革的序幕”，〔25〕同上注。監(jiān)察權(quán)和審計(jì)權(quán)的關(guān)系也發(fā)生了相應(yīng)的變化，兩者間呈現(xiàn)出一種全新的相互監(jiān)督、協(xié)同合作的關(guān)系。國家監(jiān)察體制改革背景下的監(jiān)審關(guān)系變化推動了國家反腐工作的深化發(fā)展，有利于完善對監(jiān)察委員會和審計(jì)機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督。與此同時，我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到監(jiān)審關(guān)系變化對審計(jì)制度發(fā)展的重要意義，在推動國家監(jiān)察體制改革的同時，穩(wěn)妥有序地推進(jìn)審計(jì)制度的改革，保障和提升審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性，深化我國國家監(jiān)督體系的整體改革。