PPP模式建設(shè)農(nóng)村社工師事務(wù)所路徑研究

余 娜 何秋潔

（西華大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 四川成都 610039）

早在20世紀(jì)80年代，我國(guó)就逐步開始探索PPP模式，比如最早的BOT。但一直到2014年，PPP模式在我國(guó)都沒有太大進(jìn)展。到2015年，國(guó)家出臺(tái)了一系列的文件政策，大力推行PPP模式，所以2015年也稱作我國(guó)的“PPP元年”。在2016年的年末，我國(guó)政府發(fā)布了兩個(gè)《通知》，積極推進(jìn)我國(guó)的PPP項(xiàng)目及其資產(chǎn)證券化的發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)存的人口老齡化國(guó)情，帶來了養(yǎng)老難的問題。從世界范圍看，在老年人口數(shù)量上我國(guó)最多，老齡化速度也屬我國(guó)最快。[1]因此，人口老齡化帶來的問題，不僅關(guān)系到家庭的幸福，還關(guān)系到國(guó)家的發(fā)展，是屬于社會(huì)問題。在2017年召開的十九大報(bào)告中提出要積極地應(yīng)對(duì)我國(guó)的人口老齡化問題，構(gòu)建為老年人服務(wù)的健全的政策體系以及社會(huì)環(huán)境，根據(jù)現(xiàn)在老年人的切身需求，逐步推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，以加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)要健全農(nóng)村老年人關(guān)愛服務(wù)體系。[2]根據(jù)我國(guó)特定的國(guó)情分析，城鄉(xiāng)差距十分巨大，目前農(nóng)村地區(qū)存在的養(yǎng)老問題最為嚴(yán)重。農(nóng)村老年人口所占比重遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)水平，且空巢老人的現(xiàn)象愈加嚴(yán)重，加上農(nóng)村特殊的五保老人群體等，要徹底解決我國(guó)的養(yǎng)老問題，首先就要解決好農(nóng)村的養(yǎng)老問題。但是傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，如家庭養(yǎng)老、政府出資建設(shè)養(yǎng)老院等并不能有效地解決農(nóng)村的養(yǎng)老問題。由此，將PPP模式與養(yǎng)老問題相結(jié)合，產(chǎn)生了一種新型的農(nóng)村養(yǎng)老模式——大力發(fā)展和建設(shè)農(nóng)村社工師事務(wù)所，走出一條具有中國(guó)農(nóng)村特色的養(yǎng)老服務(wù)路徑，使我國(guó)農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)能夠得到健康健全的發(fā)展。[3]

一、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)

（一）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀。

1.農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀。根據(jù)公開的數(shù)據(jù)整理，智研資訊發(fā)布了《2017-2022年中國(guó)人口老齡化市場(chǎng)研究及發(fā)展趨勢(shì)研究報(bào)告》。報(bào)告顯示，從2015年開始，中國(guó)老齡化急速加劇，預(yù)計(jì)到2035年，我國(guó)老年人口將增加到4.18億，將占我國(guó)總?cè)丝跀?shù)的29%，而預(yù)計(jì)到2045年，將達(dá)到30%。對(duì)于我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展來說，其重點(diǎn)和難點(diǎn)都在農(nóng)村養(yǎng)老，因?yàn)橄鄬?duì)于城鎮(zhèn)而言，我國(guó)農(nóng)村人口老齡化形勢(shì)更加嚴(yán)峻。[4]其主要問題可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行分析：養(yǎng)老人員自身、社工師方面以及政府角度。

2.農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的多方位分析。

（1）從老年人自身來講，養(yǎng)老服務(wù)既要滿足其生理需求，也需要滿足其心理需求。首先，老年人在日常生活上的需求不同于其他人口群體，因?yàn)槔夏耆说纳眢w機(jī)能在慢慢弱化，所以其飲食起居需要?jiǎng)e人協(xié)助才能完成。對(duì)于大多數(shù)農(nóng)村家庭來說，青壯年成員或是外出打工或是忙于田間勞作，對(duì)家中老年人的日常生活料理照顧得并不到位。其次，隨著年齡的增長(zhǎng)，老年人需要陪伴以獲得精神的慰藉，而大多數(shù)農(nóng)村家庭連基本的飲食起居都難以做到很好，在老年人的精神方面就更加缺失。最后，“看病難，看病貴”是農(nóng)村醫(yī)療一直存在的問題[5]，雖然現(xiàn)在的新型合作醫(yī)療在一定程度上緩解了這類問題，但對(duì)于養(yǎng)老人群來講還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，比如過度治療、先墊付費(fèi)用等都是老年人看病的難題。

（2）從社工師方面來看，目前我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)普遍缺乏專業(yè)人員。首先，從規(guī)模上來看，社工師的數(shù)量與養(yǎng)老人員的需求存在幾百萬的缺口。相對(duì)于城鎮(zhèn)，農(nóng)村的社工師就更為缺乏，農(nóng)村很少有規(guī)模較大設(shè)施較完善的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，且待遇等方面遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)。社工師數(shù)量上的極度短缺使得農(nóng)村的養(yǎng)老問題顯得更加嚴(yán)峻。其次，農(nóng)村存在的養(yǎng)老服務(wù)人員缺乏專業(yè)的培訓(xùn)和專業(yè)的技能，并且很多養(yǎng)老服務(wù)人員都屬于年紀(jì)稍輕一點(diǎn)的老年人，也存在招工難留人難的問題。在我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的供給方面，由于專業(yè)社工師的缺乏，有效性將會(huì)大大降低。

（3）從政府角度分析，在現(xiàn)有的養(yǎng)老模式中，存在政府包辦和準(zhǔn)市場(chǎng)運(yùn)作兩種方式。而在大部分的農(nóng)村，政府包辦是養(yǎng)老的主要模式。如果要解決我國(guó)的養(yǎng)老問題，就不應(yīng)該依賴政府包辦模式[6]。首先，政府的財(cái)政能力有限，而我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老問題最為嚴(yán)重，如果單純依賴政府包辦，將會(huì)給國(guó)家財(cái)政帶來巨大壓力。其次，政府在農(nóng)村養(yǎng)老方面的政策導(dǎo)向不夠全面。政策上的不傾斜，對(duì)其他資本就沒有吸引力，就使得社會(huì)資本難以投向農(nóng)村養(yǎng)老。

（二）PPP模式建設(shè)農(nóng)村社工事務(wù)所優(yōu)勢(shì)。由于目前農(nóng)村養(yǎng)老所存在的問題，現(xiàn)提出在PPP模式下建立農(nóng)村社工師事務(wù)所。第一，PPP模式有助于緩解政府財(cái)政壓力，吸引社會(huì)資本積極參與到養(yǎng)老模式的投資中來，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本的收益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；第二，農(nóng)村社工師事務(wù)所的建立，不僅能帶來專業(yè)的團(tuán)隊(duì)，提供相對(duì)專業(yè)的醫(yī)療服務(wù)，還能提供具有專業(yè)培訓(xùn)機(jī)會(huì)的崗位，吸引大批外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)。

在2018年2月，民政部的部長(zhǎng)黃樹賢指出，為貫徹黨的十九大精神，將繼續(xù)深化各個(gè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的“放管服”改革，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)將得到全面的開放，因此，支持、開放、鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目的發(fā)展，成了適應(yīng)老齡化社會(huì)的需要。這說明了從政策上來看，PPP模式下養(yǎng)老國(guó)家是給予支持的。

在農(nóng)村開展建設(shè)社工師事務(wù)所是現(xiàn)在社會(huì)養(yǎng)老一種嶄新的服務(wù)模式，其主要工作充滿便民性、公益性和福利性，還包括政府購(gòu)買項(xiàng)目的調(diào)查與評(píng)估。而目前我國(guó)農(nóng)村的老齡化形勢(shì)十分嚴(yán)峻，且養(yǎng)老模式單一，而農(nóng)村社工師事務(wù)所是一種民辦公助的組織，不僅能夠?yàn)轲B(yǎng)老服務(wù)人群缺失的農(nóng)村帶去科學(xué)專業(yè)的服務(wù)，還能改善農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生問題。并且，農(nóng)村社工師事務(wù)所會(huì)配備一定的專業(yè)調(diào)研人員，能夠?qū)崟r(shí)跟進(jìn)養(yǎng)老人群各個(gè)方面的需求，根據(jù)需求提供有針對(duì)性有價(jià)值的服務(wù)，在將在很大程度上解決農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)問題，也就意味著我國(guó)整體的養(yǎng)老問題將會(huì)得到很大的改善。

二、PPP模式建設(shè)農(nóng)村社工師事務(wù)所的路徑

（一）在PPP模式下規(guī)范建設(shè)農(nóng)村社工師事務(wù)所。就目前社工師事務(wù)所成立的條件來看，因?yàn)槠鋵儆诿褶k非企業(yè)機(jī)構(gòu)，需要3萬（區(qū)一級(jí)）到30萬（市一級(jí)）的注冊(cè)資金；在發(fā)起人中，最低標(biāo)準(zhǔn)是要求有兩個(gè)人具備助理社工師或者社工師資格證；同時(shí)，要求法定代表人無犯罪記錄。對(duì)于前兩個(gè)條件，農(nóng)村社工師事務(wù)所的建立和發(fā)展，可以根據(jù)實(shí)際情況合理制定要求，在必要時(shí)放低一定的標(biāo)準(zhǔn)。并且，農(nóng)村地區(qū)在注冊(cè)場(chǎng)地上具有天然優(yōu)勢(shì)，因?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)土地資源豐富且自然環(huán)境更適合養(yǎng)老人群的居住，因此，通過PPP模式，吸引社會(huì)資本。根據(jù)各個(gè)農(nóng)村不同的發(fā)展情況制定適當(dāng)?shù)纳绻熓聞?wù)所建立標(biāo)準(zhǔn)，使事務(wù)所的建立和發(fā)展有完善的流程可以遵守，并在一定程度上簡(jiǎn)化建立手續(xù)。而PPP模式下，農(nóng)村社工師事務(wù)所的建立所需的資金支持，一是可以通過傳統(tǒng)的銀行信貸模式，二是可以與證券、保險(xiǎn)、基金相結(jié)合，通過資產(chǎn)證券化達(dá)到融資目的，三是借助互聯(lián)網(wǎng)，采取眾籌等方式，更方便透明地助力農(nóng)村社工師事務(wù)所的建立和發(fā)展，提高農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)水平，促進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老體系的完整發(fā)展。

（二）打造PPP模式的運(yùn)營(yíng)環(huán)境，助力農(nóng)村社工師事務(wù)所的發(fā)展建設(shè)。農(nóng)村社工師事務(wù)所的健康持續(xù)發(fā)展離不開良好的PPP運(yùn)營(yíng)環(huán)境，打造良好的PPP運(yùn)營(yíng)環(huán)境的關(guān)鍵在于養(yǎng)老人群、社工師事務(wù)所本身以及政府的共同協(xié)作。農(nóng)村社工事務(wù)所的運(yùn)轉(zhuǎn)資金主要來源于承接政府有關(guān)部門購(gòu)買的農(nóng)村社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，一方面，政府在進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)項(xiàng)目服務(wù)的購(gòu)買時(shí)，應(yīng)該與社會(huì)資本進(jìn)行長(zhǎng)久穩(wěn)定的合作，即從政府方面做好營(yíng)造良好PPP環(huán)境的基礎(chǔ)工作，保證該項(xiàng)目長(zhǎng)久穩(wěn)定地運(yùn)營(yíng)下去；另一方面，農(nóng)村社工師事務(wù)所能夠?yàn)轲B(yǎng)老人群在生活和精神層面提供專業(yè)的服務(wù)，還能帶來良好的醫(yī)療衛(wèi)生條件，幫助老年人解決看病難的問題，這對(duì)于居家養(yǎng)老模式來講，不僅讓農(nóng)村的養(yǎng)老模式得到改善，還能增加事務(wù)所的利益來源；同時(shí)，社工師事務(wù)所還能利用自身的宣傳，與一些存在公益項(xiàng)目的企業(yè)進(jìn)行合作，這樣不僅能夠幫助一些熱愛公益的企業(yè)家完成自己的心愿，更好地履行企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，還能減輕社工師事務(wù)所的工作和資金壓力。如此循環(huán)，將會(huì)從PPP模式下農(nóng)村養(yǎng)老的各個(gè)層面來打造其良好的運(yùn)營(yíng)環(huán)境，幫助農(nóng)村養(yǎng)老向著多元化的方向發(fā)展，在較大程度上改善農(nóng)村養(yǎng)老目前存在的問題。

（三）加強(qiáng)教育階段的養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)培養(yǎng)，吸引人才加入農(nóng)村社工團(tuán)隊(duì)。要建立專業(yè)的農(nóng)村社工師事務(wù)所，離不開專業(yè)人員組成的專業(yè)團(tuán)隊(duì)。而目前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀不僅在數(shù)量上存在很大的缺口，尤其是農(nóng)村地區(qū)，大多數(shù)從業(yè)人員都屬于中老年階段，且農(nóng)村婦女占了絕大部分。這些人員并未進(jìn)行過專業(yè)的培訓(xùn)，對(duì)養(yǎng)老人群在生活上的料理達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，還缺乏相應(yīng)的醫(yī)療知識(shí)，也不會(huì)在精神方面滿足養(yǎng)老人群的需求。因此，從教育階段開始注重對(duì)專業(yè)人才的培養(yǎng)，吸引年輕力量的注入，對(duì)于社工師事務(wù)所的建立發(fā)展就顯得尤為重要。

首先，在人才培養(yǎng)方面，農(nóng)村地區(qū)及周邊缺乏高等院校，但中等院校的發(fā)展較為豐富，因此，可以在此類院校中開設(shè)培養(yǎng)社工師的相關(guān)專業(yè)，著重培養(yǎng)相關(guān)的理論知識(shí)，與此同時(shí)，利用學(xué)生豐富的課余時(shí)間，引導(dǎo)學(xué)生走進(jìn)社會(huì)各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以加強(qiáng)實(shí)踐能力，幫助他們從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面培養(yǎng)專業(yè)技能。

其次，對(duì)社會(huì)上其他有意愿從事社工師工作的中青年人才提供專業(yè)的崗位培訓(xùn)，保證他們?cè)谌肼毲坝凶銐虻臅r(shí)間學(xué)習(xí)理論和實(shí)踐，這樣就會(huì)吸引越來越多的人才幫助建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村社工師事務(wù)所。

最后，社會(huì)各層次新鮮力量的注入，將會(huì)為農(nóng)村社工師事務(wù)所帶來創(chuàng)新的管理理念和先進(jìn)的社工知識(shí)，這樣不僅能更加吸引社會(huì)資本參與其中，而且能夠加快農(nóng)村社工師事務(wù)所的發(fā)展和壯大。

三、PPP模式建設(shè)農(nóng)村社工事務(wù)所的政策建議

（一）完善PPP模式相關(guān)的法律法規(guī)。目前我國(guó)PPP模式相關(guān)的法律法規(guī)較國(guó)外來講還相對(duì)缺乏，而法律的健全完整不僅能夠保證項(xiàng)目的順利有序進(jìn)行，各方利益的公平，還能保證政府和社會(huì)資本間的相輔相成，從而達(dá)到合作各方共同的目的。我國(guó)引入PPP模式的時(shí)間較晚，且應(yīng)用到養(yǎng)老模式中的法律法規(guī)效力較低，并沒有形成完善的系統(tǒng)。而農(nóng)村社工師事務(wù)所的是屬于PPP模式下養(yǎng)老行業(yè)的新興產(chǎn)物，因此，完善相關(guān)的法律法規(guī)顯得尤為重要。第一，要有專門的法律法規(guī)來規(guī)范PPP參與公共建設(shè)。這類法律法規(guī)不僅要明確PPP項(xiàng)目從開始到結(jié)束的流程，還要明確各利益方的權(quán)責(zé)關(guān)系和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題，這樣就為PPP項(xiàng)目在參與公共服務(wù)時(shí)能夠有據(jù)可依。第二，制定專門應(yīng)用于農(nóng)村社工師事務(wù)所的法律法規(guī)，從注冊(cè)資金，到人員配備要求，再到場(chǎng)地的選擇等方面，都作出嚴(yán)格的要求進(jìn)行規(guī)范。第三，根據(jù)各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，各地方政府出臺(tái)適合地方發(fā)展建設(shè)的規(guī)章制度，適當(dāng)放寬一些條件或者在一些條件上更加嚴(yán)格，在政策上給予一定的傾斜，這樣不僅能夠?qū)ι鐣?huì)資本更具吸引力，還能促進(jìn)各地方農(nóng)村養(yǎng)老模式的健康發(fā)展。

（二）形成完善的農(nóng)村社工師事務(wù)所扶持政策體系。一個(gè)完整的農(nóng)村社工師事務(wù)所的建立，需要政府和其他社會(huì)組織在各個(gè)方面進(jìn)行扶持。首先，在金融政策方面，國(guó)有銀行等可以適當(dāng)降低銀行信貸利率，增加資金支持規(guī)模，同時(shí)政府部門也可以引導(dǎo)證券公司、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等對(duì)農(nóng)村社工師事務(wù)所的建立提供金融支持，根據(jù)各地方特色進(jìn)行金融試點(diǎn)，進(jìn)行多渠道的融資方式拓展，在金融方面大力支持社工師事務(wù)所的發(fā)展，形成要老模式的多元化體系建設(shè)。其次，根據(jù)各個(gè)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展情況的不同，在土地方面給予一定的優(yōu)惠政策，將社工師事務(wù)所的建設(shè)納入建設(shè)規(guī)劃，比如?？梢愿鶕?jù)需要養(yǎng)老人群的比例配套相應(yīng)的土地。最后，人才方面的政策扶持也是必不可少的，可以鼓勵(lì)在各個(gè)高校適當(dāng)設(shè)立與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的專業(yè)，由中央撥款，國(guó)家再設(shè)立專門的基金，由此來培養(yǎng)專業(yè)人才，為農(nóng)村社工師事務(wù)所的發(fā)展注入活力。

（三）建立農(nóng)村社工師事務(wù)所行為的監(jiān)管機(jī)制和績(jī)效的評(píng)價(jià)體系。農(nóng)村社工師事務(wù)所的行為監(jiān)管機(jī)制可以從政府、社會(huì)資本方和養(yǎng)老人群自身這三個(gè)方面出發(fā)來進(jìn)行建立。首先，各地方政府可以在各村鎮(zhèn)成立專門的社工師事務(wù)所監(jiān)督小組，不定期對(duì)事務(wù)所的工作安排、資金流向、人員配置等方面進(jìn)行盤查，一旦發(fā)現(xiàn)不合理行為，根據(jù)出臺(tái)的法律法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)的處罰；其次，各參與其中的社會(huì)資本方也有權(quán)委派專業(yè)人員對(duì)資金的使用情況和事務(wù)所的運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)事務(wù)所的透明化運(yùn)作；最后，根據(jù)養(yǎng)老人群的實(shí)際需求制定相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)置專門的投訴部門，在每次社工師事務(wù)所人員服務(wù)完畢以后，邀請(qǐng)養(yǎng)老人群對(duì)服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)，在維護(hù)自身利益的同時(shí)也幫助事務(wù)所不斷改進(jìn)。[7]

農(nóng)村社工師事務(wù)所的績(jī)效評(píng)價(jià)體系可以從融資能力、服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)和管理能力、財(cái)務(wù)預(yù)算能力三個(gè)方面進(jìn)行建設(shè)。首先，事務(wù)所建立的融資問題屬于所有問題中的核心，一個(gè)事務(wù)所沒有良好的融資能力將不利于其的可持續(xù)發(fā)展；其次，服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)和管理能力也是相當(dāng)重要的，如果服務(wù)項(xiàng)目不具備可行性，相關(guān)人員缺乏相應(yīng)的管理運(yùn)營(yíng)能力，那么政府和社會(huì)資本也不會(huì)選擇投標(biāo)；最后，事務(wù)所的財(cái)務(wù)預(yù)算能力關(guān)系著項(xiàng)目是否成功，因?yàn)樯绻熓聞?wù)所對(duì)資金需求大且利潤(rùn)較低，如果財(cái)務(wù)預(yù)算能力不夠，將會(huì)大大降低事務(wù)所抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。因此，通過這三個(gè)方面建立起相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，不僅能夠引導(dǎo)服務(wù)項(xiàng)目按照標(biāo)準(zhǔn)化的方向發(fā)展，還能保障社工師事務(wù)所的健康性和可持續(xù)性。

結(jié)語

目前我國(guó)面臨著人口的高速老齡化，并且養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以及專業(yè)服務(wù)人群存在著巨大缺口，尤其是農(nóng)村地區(qū)最為嚴(yán)重。在此現(xiàn)狀下，各級(jí)政府都在積極探索不同的養(yǎng)老供給方式，由此來幫助完善我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)體系。在PPP模式下建設(shè)農(nóng)村社工師事務(wù)所是現(xiàn)在我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)多元化發(fā)展的新趨勢(shì)，這種新趨勢(shì)不僅能夠改善我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老現(xiàn)狀，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，還符合國(guó)家引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共服務(wù)建設(shè)的宗旨。[8]本文根據(jù)目前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀，以政府、社工師和養(yǎng)老人群為出發(fā)點(diǎn)，分析了建設(shè)農(nóng)村社工師事務(wù)所的優(yōu)勢(shì)，提出了農(nóng)村社工師事務(wù)所的建設(shè)路徑以及相關(guān)的政策建議。由于各個(gè)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口密度不同等因素存在差異性，具體地區(qū)的PPP模式下建設(shè)農(nóng)村社工師事務(wù)所還需要根據(jù)各地的特殊性進(jìn)行具體的研究。

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