“法治·市場(chǎng)·績(jī)效”理念下的地方政府債務(wù)管理

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 中國(guó)公共財(cái)政與政策研究院，北京 100081)

一 引言

地方政府舉債融資，對(duì)我國(guó)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公共服務(wù)與促進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有顯著的促進(jìn)作用[1]。然而，地方政府的不同負(fù)債規(guī)模對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用是存在差異的[2-3]，即地方政府債務(wù)存在門(mén)檻效應(yīng)，當(dāng)債務(wù)規(guī)模超過(guò)門(mén)檻值時(shí)，則會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生負(fù)向影響[4-6]。地方政府債務(wù)規(guī)模超過(guò)合理區(qū)間，一方面，在一定程度上因擠占效應(yīng)可能破壞市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性決定作用，形成市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，地方政府面臨沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，形成償債風(fēng)險(xiǎn)，甚至誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。從我國(guó)實(shí)踐來(lái)看，在地方政府債務(wù)產(chǎn)生到逐步形成規(guī)模的過(guò)程中，地方政府債務(wù)存在發(fā)展上的灰色空間，導(dǎo)致其增量不斷增加，其存量規(guī)模不斷累積，致使財(cái)政償債風(fēng)險(xiǎn)與債務(wù)引致的金融風(fēng)險(xiǎn)日益擴(kuò)大，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生一定的抑制作用，降低了社會(huì)福利水平[7]。從這一角度來(lái)看，地方政府債務(wù)被普遍認(rèn)為是一把“雙刃劍”(double-edged sword)。究其“雙刃劍”的根源，在于地方政府債務(wù)規(guī)模發(fā)展的灰色空間，只要將這片灰色空間公開(kāi)透明化，即可以最大程度地消解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及其負(fù)向效應(yīng)。根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論與新公共管理理論，我國(guó)地方政府債務(wù)在規(guī)模發(fā)展上之所以存在灰色空間，根本原因是法治理念、市場(chǎng)理念和績(jī)效理念等政府債務(wù)基本管理理念的不健全甚至是缺失，使得地方政府舉債行為不能得到有效約束，不能達(dá)到公共資源的最大使用效率，同時(shí)無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共資源的最優(yōu)配置效率。

我國(guó)先有地方政府債務(wù)實(shí)踐而后才有地方政府債務(wù)管理，因此我國(guó)地方政府債務(wù)的概念具有一定的特殊性。在2015年以前，舊《預(yù)算法》明確規(guī)定，除了國(guó)務(wù)院特別批準(zhǔn)的以外，地方政府不具有舉債權(quán)。然而，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，城市化與工業(yè)化的快速發(fā)展產(chǎn)生了巨大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，在地方財(cái)政長(zhǎng)期困境的背景下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求沒(méi)有其他更有效的渠道來(lái)滿足，則引發(fā)了地方政府債務(wù)的實(shí)踐。Dafflon, Beer-Toth研究發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)和分稅制促使地方政府大量舉債用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以期推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，觀察到一些轉(zhuǎn)型國(guó)家暴露出的嚴(yán)重的地方債風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題[8]。為防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)地方政府債務(wù)實(shí)踐需要在管理制度上進(jìn)行有效規(guī)范和約束?；谑瓒陆Y(jié)合、“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”的管理思路，2015年新《預(yù)算法》規(guī)定允許地方政府舉借債務(wù)，但也對(duì)地方政府債務(wù)明確了幾個(gè)要求。第一，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市為地方政府發(fā)債主體，主要是基于舉債主體在資源配置效率、風(fēng)險(xiǎn)控制能力和償債能力等方面的考慮，舉債規(guī)模必須控制在經(jīng)全國(guó)人大統(tǒng)一的地方債限額內(nèi)，這個(gè)限額落實(shí)到每個(gè)地方、每個(gè)省的數(shù)字會(huì)因?yàn)閰^(qū)域需求及區(qū)域償債能力等因素的不同而存在差異。第二，所有的地方政府債務(wù)必須進(jìn)入預(yù)算。我國(guó)地方政府債務(wù)包含一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券兩種方式。一般債券進(jìn)入一般公共財(cái)政預(yù)算，列入政府赤字；專(zhuān)項(xiàng)債券進(jìn)入基金預(yù)算，不列入政府赤字。第三，發(fā)行地方政府債券是地方政府債務(wù)唯一的合法方式。最近幾年來(lái)，財(cái)政部出臺(tái)了一系列政策，明確了地方政府債券尤其是專(zhuān)項(xiàng)債券的創(chuàng)新試點(diǎn)，并且先后推出土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路、棚戶區(qū)改造三類(lèi)地方專(zhuān)項(xiàng)債券的試點(diǎn)品種。地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券品種創(chuàng)新不斷加快，為地方政府舉債提供了合法合規(guī)的途徑，有力地支持了地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，我國(guó)地方政府仍然存在很多不合法、不合規(guī)的債務(wù)，在一定程度上影響了市場(chǎng)以及經(jīng)濟(jì)政策的秩序，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題未能得到實(shí)質(zhì)性解決且成為引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的主要誘因[9-11]。十九大、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議均強(qiáng)調(diào)地方債規(guī)模擴(kuò)張引發(fā)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，是2018年防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的重點(diǎn)。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2017年末，地方政府債務(wù)余額16.47萬(wàn)億，占地方一般預(yù)算收入的比例為105%，超過(guò)100%國(guó)際警戒線；2014-2017年，地方政府新增債務(wù)分別為0.4、3.84、6.05、4.36萬(wàn)億，新增債務(wù)波動(dòng)性增速較快；個(gè)別地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高，如100多市級(jí)、400多縣級(jí)的債務(wù)率超過(guò)100%警戒線①；地方政府新增PPP、政府投資基金、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和融資平臺(tái)等財(cái)政金融合作的變相舉債行為，它們形成的高杠桿債務(wù)進(jìn)不了政府資產(chǎn)負(fù)債表甚至企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表，潛存較大風(fēng)險(xiǎn)且具有隱蔽性。

2018年8月2日，國(guó)務(wù)院副總理劉鶴主持召開(kāi)的國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)第二次會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮財(cái)政政策的積極作用，積極的財(cái)政要更加積極[12]。作為積極財(cái)政政策的一個(gè)重要選項(xiàng)，加快地方政府債券的發(fā)行和使用的進(jìn)度，是落實(shí)更加積極財(cái)政政策的一個(gè)重要舉措。積極的財(cái)政政策落實(shí)到地方政府債務(wù)管理，應(yīng)在實(shí)踐中堅(jiān)持法治、市場(chǎng)、績(jī)效三大理念?，F(xiàn)有文獻(xiàn)研究地方政府債務(wù)管理的關(guān)注點(diǎn)主要在于強(qiáng)化預(yù)算管理[13-16]、完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制[17]、確定合理舉債規(guī)模[18-19]，以及財(cái)政是否救助與擔(dān)保地方政府債務(wù)[20-21]等方面，鮮少提及對(duì)法治、市場(chǎng)、績(jī)效三大理念在地方政府債務(wù)管理中的應(yīng)用，有待進(jìn)一步的深入探討?；诖?，本文將逐一分析法治理念、市場(chǎng)理念、績(jī)效理念的內(nèi)涵及其在地方政府債務(wù)管理中的實(shí)踐應(yīng)用，提出我國(guó)地方政府債務(wù)管理的未來(lái)發(fā)展方向和具體路徑。

二 法治理念在地方政府債務(wù)管理中的應(yīng)用

財(cái)政分權(quán)理論是地方政府舉債融資的前提條件，為地方政府的舉債權(quán)提供了理論基礎(chǔ)。中央集權(quán)體制下，地方政府沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)權(quán)，也無(wú)舉債的必要。世界各國(guó)的分權(quán)與舉債實(shí)踐也表明，財(cái)政分權(quán)先于地方舉債，財(cái)政分權(quán)體制賦予地方政府相對(duì)獨(dú)立的財(cái)權(quán)及舉債權(quán)，而且財(cái)政分權(quán)程度越高，地方債問(wèn)題就越顯著。

法治化的財(cái)政分權(quán)體制是完善地方政府債務(wù)管理的重要基礎(chǔ)。法治化可以有效提高地方的預(yù)算硬約束并降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的管理。我國(guó)分稅制財(cái)政分權(quán)體制設(shè)計(jì)中法治理念的缺失——即財(cái)政分權(quán)法治化的理念缺失，各級(jí)政府職能和權(quán)限缺乏法制規(guī)范，地方政府財(cái)政收支不平衡日益加劇，債務(wù)融資需求不斷擴(kuò)張，地方債管理中的道德風(fēng)險(xiǎn)、公共池等問(wèn)題也隨之日趨突顯，嚴(yán)重影響到地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

從世界各國(guó)長(zhǎng)期興旺、衰落的歷史發(fā)展過(guò)程來(lái)看，法治極其重要。法治是一個(gè)政府乃至一個(gè)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的必要條件，不是一個(gè)可選擇的條件，可持續(xù)發(fā)展需要穩(wěn)建的法治基礎(chǔ)和法制保障。為什么說(shuō)法治是必要條件？因?yàn)槲ㄓ蟹ㄖ文軌驅(qū)崿F(xiàn)資源在代際之間的有效配置，阻止上一代人把下一代人的資源用完用盡。根據(jù)地方債理論，地方債的本質(zhì)就是未來(lái)的稅收收入。從各國(guó)地方政府償債情況來(lái)看，最好的情況是地方政府舉借債務(wù)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有利于后人，后人也應(yīng)當(dāng)要付錢(qián)，即政府在今天的舉債通過(guò)未來(lái)的稅收收入來(lái)償還，從而做到了財(cái)政資源在代際之間的利益平衡。但還有一種可能的情況是，如果沒(méi)有法治這個(gè)框架，當(dāng)代的地方政府會(huì)有較強(qiáng)的激勵(lì)多借錢(qián)，那么下一代的地方政府可能會(huì)面臨破產(chǎn)，且每一個(gè)新生兒在出生時(shí)就要面臨較重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重時(shí)可能會(huì)導(dǎo)致人口的遷移。而且，這種情況還不是最差的境況，因?yàn)槠渖形瓷婕暗较到y(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)累積到一定規(guī)模的時(shí)候，中央政府因不能放任經(jīng)濟(jì)蕭條或者國(guó)家垮掉，就會(huì)出面發(fā)行國(guó)債，將地方政府債務(wù)全部回收消化，進(jìn)而導(dǎo)致通貨膨脹的發(fā)生。在國(guó)際實(shí)踐上系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的案例并不少見(jiàn)，許多拉丁美洲國(guó)家都經(jīng)歷過(guò)這樣一個(gè)過(guò)程。例如1950年的阿根廷，人均GDP遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)法國(guó)、意大利以及其他很多國(guó)家，但截至目前阿根廷的經(jīng)濟(jì)狀況依然未見(jiàn)好轉(zhuǎn)。雖然不能說(shuō)地方政府債務(wù)是唯一的原因，但確實(shí)是一個(gè)非常重要的方面。因此，將法治理念根植于地方政府債務(wù)管理，是必要的、必然的舉措。如果政府在行動(dòng)時(shí)沒(méi)有嚴(yán)格的法治概念，世界上其他國(guó)家的慘痛經(jīng)歷則是一個(gè)危險(xiǎn)的信號(hào)。

在積極的財(cái)政政策環(huán)境下，要想地方政府債券市場(chǎng)有更好的發(fā)展，最基本的要求是具備法治理念。當(dāng)?shù)胤秸a(chǎn)生舉債需求時(shí)，在法治理念的指導(dǎo)下，一種可行方式是按照地方預(yù)算的預(yù)先安排舉債，另一種可行方式是發(fā)行地方專(zhuān)項(xiàng)債券。如果這樣所達(dá)到的舉債規(guī)模仍不能滿足地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，還可以把“前門(mén)”開(kāi)得更大一些，但一定要放在法治的框架下進(jìn)行。從近幾年的專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行額度可以看到，2015年專(zhuān)項(xiàng)債券限額是2000億，2016年是4000億，2017年是8000億，2018年是13500億，額度在不斷的擴(kuò)大②。未來(lái)，地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的資金需求還會(huì)很大，地方政府依然會(huì)積極地融資以解決地方政府融資困難，而將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降到最低的方法是在法治的環(huán)境里、在法治的框架下進(jìn)行融資。如果不在法治的框架里則不可行，不僅會(huì)使地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在金融機(jī)構(gòu)累積誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，也不利于地方政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。

三 市場(chǎng)理念在地方政府債務(wù)管理中的應(yīng)用

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論是地方政府債務(wù)管理的理論依據(jù)，界定了政府舉債融資的活動(dòng)范圍。地方債是地方政府通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行融資的信貸行為。信貸行為本身就是市場(chǎng)行為，如果沒(méi)有市場(chǎng)，也就談不上政府信貸。因而，必須在法治前提下，遵守市場(chǎng)理念及原則，即以市場(chǎng)規(guī)則約束地方政府舉債融資行為。市場(chǎng)理念的本質(zhì)是有買(mǎi)有賣(mài)、有借有貸。為什么要提市場(chǎng)理念？地方政府存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，政府可以舉債融資去發(fā)展，但要有序地盤(pán)活存量資產(chǎn)和資金，將其用好，市場(chǎng)理念的應(yīng)用則是非常重要的。政府或金融機(jī)構(gòu)在作為時(shí)，不能僅著力于外延的擴(kuò)大再生產(chǎn)，更應(yīng)關(guān)注內(nèi)涵的擴(kuò)大再生產(chǎn)，形成公共資源的有效配置。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)體制改革核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”[22]。我國(guó)目前正在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，更應(yīng)當(dāng)厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，科學(xué)地發(fā)揮好政府的作用，恪守“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”的紅線。市場(chǎng)理念發(fā)揮作用的基礎(chǔ)是要了解積極的財(cái)政政策，地方政府債券的推出是要解決什么問(wèn)題，目的是什么。在實(shí)踐中，政策手段和政策目的經(jīng)常被混淆導(dǎo)致對(duì)市場(chǎng)理念應(yīng)用的不到位。宏觀調(diào)控政策如財(cái)政政策或者金融政策，其目的是抑制經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。即在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，市場(chǎng)可能會(huì)產(chǎn)生一些波動(dòng)，當(dāng)波動(dòng)很大的時(shí)候，對(duì)經(jīng)濟(jì)會(huì)產(chǎn)生負(fù)向影響，政府則通過(guò)財(cái)政政策或者貨幣政策，亦或是綜合兩類(lèi)政策來(lái)平抑經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。雖然中央政策一直倡導(dǎo)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性、決定性作用，但由于市場(chǎng)并非是完美的，政府的宏觀調(diào)控作用也不能忽視。因此，應(yīng)在保證市場(chǎng)發(fā)揮基礎(chǔ)性、決定性作用的前提下，管好市場(chǎng)管不了或管不好的事情。然而，政府在此時(shí)并不是代替市場(chǎng)，其目的是修復(fù)市場(chǎng)，讓市場(chǎng)更有效，繼續(xù)讓市場(chǎng)在資源配置方面發(fā)揮更好的作用。在這一方面，我國(guó)也有經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可尋。我國(guó)以前實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，包括前蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，得出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)即是市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)配置作用是帕累托有效的，政府作為“有形的手”發(fā)揮的是修復(fù)市場(chǎng)的作用，特別是在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)比較嚴(yán)重的情況下，進(jìn)而讓市場(chǎng)發(fā)揮更大、更有效的調(diào)節(jié)作用。

我國(guó)近幾年的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，一方面是市場(chǎng)造成的，當(dāng)然這是所有市場(chǎng)都具有的通病。另一方面，是政府造成的，高杠桿、產(chǎn)能過(guò)剩等都和政府行為有關(guān)。為此，我國(guó)實(shí)施更為積極的財(cái)政政策，目的是保障市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的發(fā)揮，同時(shí)也是糾正政府自身行為。2018年8月1日，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆在《求是》雜志中發(fā)文指出：“督促地方樹(shù)立過(guò)緊日子的思想，通過(guò)盤(pán)活各類(lèi)資金資產(chǎn)化解存量隱性債務(wù)”[23]。地方政府通過(guò)舉借債務(wù)把其作用發(fā)揮得很大，但整個(gè)社會(huì)的資源是有限的，其必然引發(fā)擠占效應(yīng)，使得市場(chǎng)發(fā)揮的作用自然而然地變小。特別是地方政府那些不合規(guī)、不合法的債務(wù)，由于它們的不透明，而且沒(méi)有責(zé)任主體或者責(zé)任主體在法律上不明確，更會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)的不經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。

四 績(jī)效理念在地方政府債務(wù)管理中的應(yīng)用

20世紀(jì)中后期，西方國(guó)家興起一場(chǎng)以“重塑政府”和“市場(chǎng)化政府”為口號(hào)的新公共管理運(yùn)動(dòng)，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和績(jī)效理念成功引入到政府公共管理領(lǐng)域。新公共管理理論中，政府不再是凌駕于市場(chǎng)之上的管理者，而是市場(chǎng)的參與者。各級(jí)政府之間、政府與市場(chǎng)其他參與者之間享有平等的市場(chǎng)地位，政府行為必須遵守市場(chǎng)規(guī)則和價(jià)值規(guī)律，政府舉債融資行為亦是如此。價(jià)格是市場(chǎng)的信號(hào)燈，直接反映市場(chǎng)參與主體的行為與價(jià)值。但與其他市場(chǎng)參與主體不同，政府行為缺少像價(jià)格信號(hào)一樣的顯著衡量標(biāo)準(zhǔn)。新公共管理運(yùn)動(dòng)中績(jī)效理念及方法的引入，有效地解決了政府行為在市場(chǎng)活動(dòng)中的表現(xiàn)問(wèn)題，成為衡量政府行為結(jié)果與成效的重要工具。

黨的十九大報(bào)告提出，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》，提出要落實(shí)全面實(shí)施績(jī)效管理的要求，建立健全“舉債必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的政府債務(wù)資金績(jī)效管理機(jī)制，推進(jìn)實(shí)施地方政府債務(wù)項(xiàng)目滾動(dòng)管理和績(jī)效管理[24]。未來(lái)，要圍繞提高公共資源配置效率，將績(jī)效理念深度融入地方政府債務(wù)管理的過(guò)程中，增強(qiáng)“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的意識(shí)。

更加積極的財(cái)政政策強(qiáng)調(diào)要做到精準(zhǔn)，精準(zhǔn)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是什么，需要以財(cái)政政策的目的為核心。精準(zhǔn)不是個(gè)人評(píng)判的精準(zhǔn)，而是要從整個(gè)國(guó)家或者整個(gè)地區(qū)總體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來(lái)對(duì)個(gè)體的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)來(lái)判斷是否做到了精準(zhǔn)。例如，地方政府通過(guò)舉債參與競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)或項(xiàng)目，并產(chǎn)生了較大的利潤(rùn)，但這并不能成為評(píng)價(jià)精準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)檫@類(lèi)政府行為破壞了市場(chǎng)有效配置資源的功能。財(cái)政部有專(zhuān)門(mén)的關(guān)于績(jī)效的說(shuō)法，既有投入的概念、產(chǎn)出的概念，還有效果和影響的概念。即在績(jī)效管理模式下，政府債務(wù)不僅要滿足成本-收益原則，在效果和影響上還應(yīng)滿足社會(huì)公眾的需要，而且社會(huì)公眾的需要既包括現(xiàn)在的需要還包括未來(lái)的需要，這樣政府的舉債融資才變得積極而有意義。

在績(jī)效理念指導(dǎo)下，地方政府基于財(cái)政資金缺口和財(cái)政承受能力確定政府債務(wù)規(guī)模，結(jié)合投入-產(chǎn)出模型衡量效率，結(jié)合產(chǎn)出-結(jié)果模型衡量效益，對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，并基于風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別結(jié)果實(shí)施有效的風(fēng)險(xiǎn)防控措施，以此保障政府的可持續(xù)發(fā)展能力。

五 完善地方政府債務(wù)管理的具體路徑

地方政府舉債融資是地方政府通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行融資的信貸行為。政府信貸行為涉及了三個(gè)重要因素，即：融資、政府和市場(chǎng)。地方債是一個(gè)融資行為，地方政府作為融資主體必須遵循法治原則，嚴(yán)格按照融資市場(chǎng)的法律法規(guī)規(guī)范和約束自身行為。地方債也是一個(gè)市場(chǎng)行為，地方政府作為市場(chǎng)的參與者，舉債融資必須遵守市場(chǎng)化原則，在市場(chǎng)規(guī)定的活動(dòng)范圍中進(jìn)行。地方債又是一個(gè)政府行為，地方政府作為地方債管理主體，管理行為必須遵守績(jī)效原則，績(jī)效作為模擬價(jià)格信號(hào)，可以有效地衡量了地方政府在債券市場(chǎng)及債務(wù)管理活動(dòng)中的行為。

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期，我國(guó)發(fā)行地方政府債券，推動(dòng)地方政府債務(wù)管理改革，必須堅(jiān)持法治理念、市場(chǎng)理念和績(jī)效理念，引導(dǎo)地方政府債務(wù)管理走上法治和市場(chǎng)軌道。在這個(gè)過(guò)程中，充分地發(fā)揮中央和地方、金融與財(cái)政的積極性作用，積極探索地方政府法治化、市場(chǎng)化的融資渠道。

(一)法治路徑

法治是法律治理的法治。中共十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于依法治國(guó)。地方政府作為國(guó)家治理組織結(jié)構(gòu)中的核心層級(jí)，舉債作為其進(jìn)行地區(qū)治理的應(yīng)然之舉，必須納入法制規(guī)范體系之內(nèi)。自中央出臺(tái)國(guó)發(fā)[43]號(hào)文、國(guó)發(fā)[45]號(hào)文以及之后陸續(xù)出臺(tái)系列性的關(guān)于地方政府債務(wù)管理的規(guī)范、條例，我國(guó)地方政府債務(wù)管理的法治框架已基本建立，也是較為契合我國(guó)國(guó)情的一個(gè)制度框架。然而，若從制度根源上防范地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)，還需對(duì)現(xiàn)有的法治框架進(jìn)行完善。其一，法律治理應(yīng)公平合理。法治約束的是政府和社會(huì)公眾雙方的行為，不僅公眾要遵紀(jì)守法，政府也要依法而行。其二，加強(qiáng)財(cái)稅基本立法。在2015年新修訂預(yù)算法的基礎(chǔ)上，制定財(cái)政基本法、轉(zhuǎn)移支付法，強(qiáng)化財(cái)經(jīng)紀(jì)律與政府間預(yù)算硬約束的法制環(huán)境建設(shè)[25]。在具體措施上，地方政府應(yīng)做好存量債務(wù)的分類(lèi)與清理，將債務(wù)納入預(yù)算管理框架。其三，地方政府債務(wù)管理的制度框架應(yīng)與中期預(yù)算框架相輔相承，即結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)不同的周期、不同的時(shí)機(jī)確定債務(wù)規(guī)模與資金分配。同時(shí)，由于我國(guó)地緣遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)與財(cái)政的差距明顯，地方政府債券的發(fā)行限額因地區(qū)差異而不同，因此需要根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)與財(cái)政差異，精準(zhǔn)測(cè)算地方政府債券的發(fā)行限額，提高公共資源的配置效率。

(二)市場(chǎng)路徑

根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，促使政府與市場(chǎng)各自發(fā)揮最大潛能，達(dá)到公共資源的最優(yōu)配置。在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的效率供給，政府部門(mén)與市場(chǎng)應(yīng)相互合作、合理分工。其中，政府部門(mén)發(fā)揮投資引導(dǎo)與監(jiān)管作用，根據(jù)項(xiàng)目特征合理決策融資方式；市場(chǎng)應(yīng)充分發(fā)揮其對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)性決定性作用，按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則組織生產(chǎn)、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，提高生產(chǎn)效率。另外，發(fā)展和構(gòu)建地方政府債券市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)債券定價(jià)的市場(chǎng)化，也是健全地方政府債務(wù)管理制度體系的重要方面。一方面，合理確定地方政府債務(wù)規(guī)模。賦予地方政府適度舉債權(quán)，地方政府則根據(jù)轄區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)的實(shí)際需求而確定舉債規(guī)模。另一方面，完善地方政府信用評(píng)級(jí)體系，實(shí)現(xiàn)債券定價(jià)的市場(chǎng)化。一是合理設(shè)定信用評(píng)級(jí)指標(biāo)。根據(jù)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，一般是將實(shí)際GDP水平和結(jié)構(gòu)、稅收收入水平與稅收能力、隱性債務(wù)水平與增量、存量債務(wù)水平等設(shè)定為信用評(píng)級(jí)的基礎(chǔ)性指標(biāo)。二是建設(shè)完善的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。鼓勵(lì)市場(chǎng)培育獨(dú)立的、高效的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，保證評(píng)級(jí)結(jié)果的真實(shí)性。

(三)績(jī)效管理路徑

政府績(jī)效管理是政府治理方式的深刻變革，其有效推進(jìn)對(duì)完善地方政府債務(wù)管理體系、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。如何將績(jī)效管理理念融入地方政府債務(wù)管理，如下路徑方式可參考。一方面，構(gòu)建地方政府債務(wù)管理的問(wèn)責(zé)機(jī)制。一是完善政府間財(cái)政權(quán)責(zé)關(guān)系，硬化預(yù)算約束。通過(guò)明確中央與地方之間的財(cái)政權(quán)責(zé)關(guān)系，改變預(yù)算軟約束狀況，明確債務(wù)人的償債責(zé)任，從源頭是避免地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是構(gòu)建居民問(wèn)責(zé)機(jī)制。讓居民參與到地方政府債務(wù)決策，以居民滿意作為檢驗(yàn)地方政府績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)，提高地方政府債務(wù)管理的透明度。三是落實(shí)責(zé)任到人，建立處罰機(jī)制。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，落實(shí)債務(wù)責(zé)任到人，對(duì)政府的償債責(zé)任與處罰措施做出明確規(guī)定。另一方面，實(shí)施地方政府破產(chǎn)或債務(wù)重組機(jī)制。當(dāng)?shù)胤秸疅o(wú)法清償債務(wù)、面臨償債風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可以執(zhí)行破產(chǎn)保護(hù)程序；同時(shí)，開(kāi)展地方政府債務(wù)重組工作，變現(xiàn)政府資產(chǎn)，精簡(jiǎn)財(cái)政支出，償還到期債務(wù)，保護(hù)債權(quán)人的合法權(quán)益。

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①②數(shù)據(jù)來(lái)源于中華人民共和國(guó)財(cái)政部官網(wǎng)公布數(shù)據(jù)，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/。