強(qiáng)疆固邊與西藏邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)

(四川大學(xué)a.城市研究所,b.歷史文化學(xué)院,成都610064)

邊境地區(qū)對于每一個國家而言都至關(guān)重要，對于中國這樣的大國來說更是如此。有研究者認(rèn)為：“邊境地區(qū)地處我國對外開放的前沿，是確保國家安全和生態(tài)安全的重要屏障，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、邊疆穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、周邊安寧意義重大”[1]。強(qiáng)疆固邊，乃國之大事。強(qiáng)疆固邊的方略和措施在不同時代和不同國家有所不同，但無論是古代還是當(dāng)下，無論是中國還是外國，強(qiáng)疆固邊都離不開邊境城鎮(zhèn)的發(fā)展與支撐。在中國數(shù)千年的發(fā)展歷程中，歷代中央政府都十分重視對邊境地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，屯兵筑城則是從先秦時期一直到當(dāng)代的一項(xiàng)重要國防舉措，尤其在北部和西北部邊境地區(qū)，屯兵筑城發(fā)揮了重要的國防保障作用。西藏位于“世界屋脊”，作為中國西南內(nèi)陸邊疆的重要區(qū)域，有著特殊而重要的戰(zhàn)略地位[2]。西藏有4500多公里的邊境線，邊境地區(qū)總面積達(dá)34.35萬平方公里，但城鎮(zhèn)總數(shù)少、規(guī)模小、功能不全、區(qū)域聚集力和輻射力薄弱，對于強(qiáng)疆固邊的支撐作用較微。西藏與印度等國接壤，其邊境線未正式劃定，長期存在若干爭議。在當(dāng)今風(fēng)云變幻莫測的國際環(huán)境背景下，加強(qiáng)西藏邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)，已經(jīng)不僅是西藏的地方問題，而是關(guān)系到中國的國家整體安全，也關(guān)乎西藏的整體發(fā)展和南亞和平，其必要性、迫切性和戰(zhàn)略性不言而喻。目前，學(xué)術(shù)界對西藏邊境城鎮(zhèn)的研究較為薄弱，CNKI數(shù)據(jù)庫有關(guān)西藏邊境地區(qū)研究的文章較少，且多從政治、邊貿(mào)、旅游、扶貧等視角進(jìn)行研究，較少論及西藏邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)，更無從國家戰(zhàn)略層面來思考西藏邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)的文章發(fā)表。故本文試就此進(jìn)行探討，以求教于方家。

一 西藏邊境城鎮(zhèn)的歷史與現(xiàn)狀

西藏邊境城鎮(zhèn)文明興起甚早。據(jù)記載，古象雄王國的都城位于“岡底斯山西面一天路程之外”[3]，岡底斯山被西藏人視為主神所居之地，吸引著西藏及中亞、南亞的朝圣者，故其周圍出現(xiàn)了一批因宗教朝拜和民間貿(mào)易而興起的固定場所，成為西藏邊境城鎮(zhèn)的雛形。吐蕃政權(quán)時期，西藏邊境地區(qū)與“南方門地、印度進(jìn)行大米、糜子等糧果貿(mào)易，同西方波斯、尼泊爾、拉達(dá)克開展吐蕃織氆氌不可或缺的顏料草、紫梗貿(mào)易”[4]93，吐蕃政府為此專設(shè)“商官”，以加強(qiáng)對外貿(mào)易的管理。17世紀(jì)初，隨著邊貿(mào)的進(jìn)一步活躍，西藏邊境興起了一批包括甲崗、普蘭、吉隆、聶拉木、錯那、定結(jié)、帕里等在內(nèi)的著名邊貿(mào)市場，這些市場逐漸固定化并發(fā)展為重要的邊境城鎮(zhèn)。清以后，強(qiáng)疆固邊成為這些城鎮(zhèn)的重要功能，“不再是單純的自由貿(mào)易通道，而是國與國間的軍事前沿”[5]。但是，由于西藏邊境地域遼闊，邊境城鎮(zhèn)十分稀疏，中央政府無力對西藏采取如同在新疆一樣的屯兵筑城等國防舉措，造成西藏邊境空虛、國防薄弱的危局，以致乾隆年間廓爾喀(今尼泊爾)兩次入侵時西藏邊境城鎮(zhèn)都未能發(fā)揮御敵的重要作用。晚清西藏部分邊境城鎮(zhèn)開埠通商，亞東、江孜、噶大克等邊貿(mào)城市隨之興起，“西藏城市逐步發(fā)展為與周邊國家各種交流的紐帶”[6]59。西藏和平解放以前，邊境城鎮(zhèn)雖有較穩(wěn)定的發(fā)展，但僅限于亞東、江孜、噶大克等幾個重要邊境口岸，其發(fā)展規(guī)模和速度均十分有限，其強(qiáng)疆固邊的能力也十分薄弱[7]。

1959年西藏民主改革以來，黨中央、中央政府與西藏地方黨委、政府高度重視西藏邊境地區(qū)的發(fā)展，并采取了一系列重要舉措來推動邊境地區(qū)的發(fā)展。改革開放以后，西藏邊境地區(qū)呈現(xiàn)出前所未有的發(fā)展勢頭。1980年3月，中央第一次西藏工作座談會召開，提出“建設(shè)邊疆，鞏固邊防”的發(fā)展目標(biāo)，推動了西藏對外貿(mào)易的穩(wěn)步發(fā)展，促進(jìn)了西藏邊境城鎮(zhèn)建設(shè)。2010年1月，中央第五次西藏工作座談會進(jìn)一步提出了“加快南亞陸路貿(mào)易大通道建設(shè)”的戰(zhàn)略目標(biāo)。隨后，西藏自治區(qū)黨委和政府在分析西藏邊境口岸現(xiàn)狀、優(yōu)劣條件及發(fā)展前景的基礎(chǔ)上，不失時機(jī)地提出了建設(shè)“一干線、兩基地、三出口”的南亞陸路貿(mào)易大通道戰(zhàn)略框架①以及“圍繞建設(shè)南亞陸路貿(mào)易大通道這一目標(biāo)，重點(diǎn)建設(shè)吉隆口岸，穩(wěn)步提升樟木口岸，積極恢復(fù)亞東口岸，逐步發(fā)展普蘭口岸和日屋口岸”的口岸城鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo)[8]。實(shí)施“十一五”規(guī)劃期間，西藏政府每年都安排專項(xiàng)資金用于口岸建設(shè)，改善了口岸城鎮(zhèn)的通關(guān)環(huán)境和發(fā)展條件。近年來，西藏政府相繼編制《十二五國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃》《十三五國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃》，圍繞“脫貧攻堅(jiān)”戰(zhàn)略，提出并實(shí)施了一系列關(guān)于加強(qiáng)邊境地區(qū)建設(shè)的舉措。中共十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央高度重視邊境地區(qū)的發(fā)展。2015年8月，習(xí)近平總書記在中央第六次西藏工作座談會上提出：“必須堅(jiān)持治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏”的戰(zhàn)略思想，將富民興邊提升到西藏工作的重要原則的高度來加以強(qiáng)調(diào)[9]。2017年，國務(wù)院頒布了《興邊富民行動“十三五”規(guī)劃》，將包括西藏在內(nèi)的內(nèi)陸邊境地區(qū)的發(fā)展提到國家層面來規(guī)劃。半個多世紀(jì)以來，在國家政策的強(qiáng)力扶持之下，西藏的交通、能源、通信等基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善，邊境地區(qū)呈現(xiàn)出“綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯增強(qiáng)，基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)體系不斷健全，邊民生產(chǎn)生活條件大幅改善，對外開放水平持續(xù)提高，民族團(tuán)結(jié)和邊防鞏固效果突出，各族群眾凝聚力和向心力顯著增強(qiáng)”[10]，邊境城鎮(zhèn)發(fā)展取得了長足進(jìn)步,為西藏對內(nèi)對外經(jīng)濟(jì)文化交流提供了便利條件[11]373。

1.邊境城鎮(zhèn)有較大發(fā)展。新中國建立以后，西藏邊境城鎮(zhèn)得到較快發(fā)展，一是完善了邊境地方行政層級建制；二是對邊境城鎮(zhèn)進(jìn)行了規(guī)劃與建設(shè)；三是建設(shè)了樟木、吉隆、日屋、普蘭和亞東等邊境口岸，使之成為連接尼泊爾、印度的主要邊貿(mào)口岸城鎮(zhèn)。其中，樟木、吉隆、普蘭為最早的一類陸路口岸，日屋為二類陸路口岸，亞東口岸2006年恢復(fù)開放后也成為一類陸路口岸，進(jìn)入到邊境貿(mào)易發(fā)展的快速通道。由于各邊境地區(qū)的自然地理環(huán)境不同，所鄰國家的開放程度和需求不同，各邊貿(mào)城鎮(zhèn)的發(fā)展有著各自的特色和差異。

2.逐步形成了邊境城鎮(zhèn)行政體系。西藏民主改革以后，隨著中央對西藏管理的加強(qiáng)，西藏邊境地區(qū)先后形成了由林芝地區(qū)的墨脫縣、米林縣、察隅縣、朗縣，山南地區(qū)的洛扎縣、隆子縣、錯那縣和浪卡子縣，日喀則地區(qū)的定日縣、康馬縣、定結(jié)縣、仲巴縣、亞東縣、吉隆縣、聶拉木縣、薩嘎縣、崗巴縣，阿里地區(qū)的普蘭縣、札達(dá)縣、噶爾縣和日土縣等21個邊境縣、104個邊境鄉(xiāng)以及28個邊境市場構(gòu)成的邊境城鎮(zhèn)行政體系[12]4。西藏邊境線上有312條對外通道，其中常年性通道44條，而邊境城鎮(zhèn)既是這些通道上鎖鑰邊陲的國防載體，又是我國面向南亞的重要商貿(mào)基地。西藏21個邊境縣城和104個邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)較前有了很大的進(jìn)步，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有所改變，尤其是二三產(chǎn)業(yè)得到較大發(fā)展，居民的收入有大幅度增加。

圖1.西藏主要邊境城市示意圖

西藏邊境城鎮(zhèn)雖然半個多世紀(jì)以來有了較大的發(fā)展，但由于自然環(huán)境、政治、經(jīng)濟(jì)、社會和交通等因素的制約，仍然呈現(xiàn)出少、小、散、弱、差等特點(diǎn)，相比國內(nèi)其他內(nèi)陸邊境地區(qū)城鎮(zhèn)來說，其發(fā)展仍顯緩慢。

1.城鎮(zhèn)數(shù)量少，分布稀疏。西藏邊境地區(qū)面積達(dá)34．35萬平方公里，是浙江省的3倍、江西省的2倍，略小于云南省，但由于多高山峻嶺深谷、海拔高、氣候惡劣、生態(tài)脆弱，人口數(shù)量極少，至今僅約40余萬人，平均每萬平方公里有1萬余人。其很多地方是無人區(qū)，部分建制鄉(xiāng)人口極少。如“位于喜馬拉雅山脈南麓、中印邊境線上的玉麥鄉(xiāng)，是中國人口最少的行政鄉(xiāng)”，曾經(jīng)只有1戶人家、二三個人，近年仍只有“9戶人家32人”[13]。自然地理?xiàng)l件的惡劣和人口總量的稀少，決定了西藏邊境地區(qū)城鎮(zhèn)數(shù)量少、密度低，平均每1.63萬余平方公里才有1個縣城。另外，由于邊境地區(qū)的自然條件差異極大，城鎮(zhèn)空間分布極不均衡，主要沿通往西藏腹地城市的交通線分布，各縣級城鎮(zhèn)之間的聯(lián)系極為薄弱。

2.城鎮(zhèn)規(guī)模小，城市化水平低。西藏邊境地區(qū)生態(tài)環(huán)境較脆弱，對外交通極為不便，地區(qū)總?cè)丝跀?shù)量甚少，平均每縣總?cè)丝?萬人左右，部分縣人口僅萬余人。人口總量少，決定了城鎮(zhèn)人口規(guī)模小，使城鎮(zhèn)的內(nèi)生聚集力不強(qiáng)，吸納人口的能力薄弱，城市化水平普遍偏低。據(jù)記載，2014年，西藏城鎮(zhèn)化率為25.75%。而且，邊境地區(qū)的城市化水平又普遍低于西藏整體城市化水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2000年第五次全國人口普查時，吉隆縣總?cè)丝跀?shù)為11837人，其中農(nóng)業(yè)人口9244人，牧業(yè)人口1959人，非農(nóng)牧業(yè)人口為634人[14]132，城市化水平約為5.36%；察隅縣總?cè)丝?4826人，其中農(nóng)牧民22749，城鎮(zhèn)人口2077人，城市化水平為8%[15]147。由于西藏邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化水平普遍較低，城鎮(zhèn)用地空間規(guī)模和人口規(guī)模普遍較小，大的縣城人口至多二三千人，小的縣城人口僅千余人，如2011年底亞東縣城人口僅1656人。西藏邊境地區(qū)對外交通極為不便、經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展滯后，大多數(shù)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施較為落后、功能不全，不少城鎮(zhèn)距邊境線較遠(yuǎn)、應(yīng)急反應(yīng)能力較弱，邊境一旦有事，邊境城鎮(zhèn)所能為國防提供的后勤保障和支撐作用十分有限。如隆子縣城距邊境線玉麥鄉(xiāng)有200余公里，大部分道路是泥濘山路，運(yùn)輸人員和物資極為不便。因此，西藏邊境城鎮(zhèn)的規(guī)模和發(fā)展現(xiàn)狀，與其重要的戰(zhàn)略地位極不相稱，不利于邊防鞏固。

3.邊境城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，內(nèi)生發(fā)展動力不足，造血功能不強(qiáng)。由于多種因素的制約，西藏邊境地區(qū)各縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，即便位于藏東南海拔較低、自然條件較好的察隅縣、亞東縣，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也較為落后。據(jù)資料記載，察隅縣，2005年國內(nèi)生產(chǎn)總值僅1.76億元，2016年雖增至7.73億元，但人均GDP僅3萬元左右，遠(yuǎn)低于同期中國人均GDP5.4萬元的水平；亞東縣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也相當(dāng)?shù)停?013年國內(nèi)生產(chǎn)總值為4億元，人均GDP為3.4萬余元。西藏邊境地區(qū)各縣的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多不合理，農(nóng)牧業(yè)占比過大，近年來第三產(chǎn)業(yè)雖然有較大發(fā)展，但仍低于第一產(chǎn)業(yè)。西部大開發(fā)以來，中央和各省市加大對西藏的對口支援力度，雖然短期內(nèi)的作用明顯，但這種輸血式的發(fā)展并未能改變這些地區(qū)的雙重經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，其發(fā)展動力仍顯不足。

4.交通等基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村的帶動作用不強(qiáng)，各類人才嚴(yán)重缺乏。在中央及各省市的強(qiáng)力支援下，西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了翻天覆地的變化，但其發(fā)展極不平衡，邊境地區(qū)的發(fā)展總體上落后于一江兩河流域地區(qū)。由于多種因素的制約，西藏邊境地區(qū)的交通條件盡管有較大改善，但與一江兩河地區(qū)相比，其差距仍然較大，而交通的落后又進(jìn)一步制約了邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，邊境地區(qū)的人均收入多低于一江二河流域地區(qū)。由于邊境地區(qū)自然條件較差、生活條件艱苦、交通困難，很難吸引西藏和內(nèi)地各類人才前往邊境城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)和發(fā)展，導(dǎo)致行政和企業(yè)管理、科技和教育等領(lǐng)域的各類人才極度缺乏，甚至也出現(xiàn)了現(xiàn)有人才外流現(xiàn)象。除城鎮(zhèn)人口外流明顯外，部分自然村人口也逐漸減少，甚至出現(xiàn)個別定居點(diǎn)廢棄的現(xiàn)象。

從整體而言，西藏邊境城鎮(zhèn)雖然半個世紀(jì)以來有了較大發(fā)展，但仍呈現(xiàn)出數(shù)量少、規(guī)模小、稀疏分散、功能弱、設(shè)施差等特點(diǎn)，發(fā)展仍十分緩慢。正因如此，邊境城鎮(zhèn)及其交通體系對國防的保障和支撐能力較弱，軍民融合程度較低，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和國防建設(shè)契合度不夠，地方的國防應(yīng)急能力有待進(jìn)一步整合提升。西藏邊境城鎮(zhèn)的這種發(fā)展現(xiàn)狀，與其重要的戰(zhàn)略地位極不匹配，不利于邊境地區(qū)的開發(fā)、發(fā)展以及國防的鞏固。

二 西藏邊境城鎮(zhèn)面臨的重要發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)

近年來，隨著中央關(guān)于興邊富民、脫貧攻堅(jiān)等重要決策的提出，邊境地區(qū)建設(shè)被提升到國家戰(zhàn)略層面，為西藏邊境城鎮(zhèn)發(fā)展帶來了前所未有的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。一方面，國家政策的大力扶持，“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，交通條件的快速改善，內(nèi)地和西藏之間聯(lián)系加強(qiáng)，為西藏邊境城鎮(zhèn)的發(fā)展帶來了巨大機(jī)遇；另一方面，惡劣的自然地理環(huán)境，相對滯后的城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化發(fā)展水平，仍然嚴(yán)重制約著西藏邊境城鎮(zhèn)的發(fā)展，尤其是復(fù)雜的國際局勢以及遺留的邊境歷史問題，使西藏的邊境城鎮(zhèn)發(fā)展面臨諸多不確定性挑戰(zhàn)。因此，在新時代，要有新目標(biāo)、新理念、新戰(zhàn)略、新視野，要充分把握時代機(jī)遇與挑戰(zhàn)，加強(qiáng)對西藏邊境城鎮(zhèn)體系的系統(tǒng)研究、規(guī)劃和建設(shè)。

(一)新時代迎來的重要發(fā)展機(jī)遇

1.西藏邊境城鎮(zhèn)發(fā)展受到黨中央與西藏自治區(qū)黨委政府的高度關(guān)注和支持。西藏民主改革以來，西藏邊境地區(qū)的發(fā)展就一直受到黨中央的高度重視。隨著全面建成小康社會進(jìn)入決勝階段，“脫貧攻堅(jiān)”戰(zhàn)略的全面展開，興邊富民行動“十三五”規(guī)劃的實(shí)施，國家對邊境地區(qū)的全方位扶持力度不斷加大，西藏邊境城鎮(zhèn)建設(shè)邁上了新的臺階。中共十八大以后，中國進(jìn)入新時代，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央在國家安全和邊境建設(shè)方面有了新理念、新思路、新戰(zhàn)略，尤其是創(chuàng)造性地繼承和發(fā)展了老一輩國家領(lǐng)導(dǎo)人治藏治邊思想，在2015年8、9月間，提出了新時代“治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏”的戰(zhàn)略思想和“六個必須”的治藏方略以及“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實(shí)基礎(chǔ)”的工作原則[16]。2017年10月，習(xí)近平總書記在《十九大報告》中明確指出：“要大力支持民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展，推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局，加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全。”[17]為了深入貫徹落實(shí)十九大精神，西藏自治區(qū)黨委和政府牢牢把握加快邊疆發(fā)展、確保邊疆鞏固和邊境安全這條主線，“把促進(jìn)邊民脫貧致富和守邊固邊緊密結(jié)合起來”[18]，并就加快邊境發(fā)展做出重要部署，制定出臺了《西藏自治區(qū)邊境地區(qū)小康村建設(shè)規(guī)劃》，預(yù)計(jì)總投資301億，開展“水電路訊網(wǎng)、教科文衛(wèi)保”等“十項(xiàng)提升工程”[19]，著重安排邊民生產(chǎn)生活條件改善項(xiàng)目，同時充分考慮邊境與周邊區(qū)域在交通、能源、水利、通信等基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通以及教育、衛(wèi)生、文化等基本公共服務(wù)的均衡發(fā)展。這些舉措充分表明了黨中央與西藏自治區(qū)黨委、政府對加強(qiáng)西藏國防和邊境城鎮(zhèn)建設(shè)的高度重視和支持，為西藏邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的政策保障。

2.西藏被納入“一帶一路”總體布局，為邊境城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展帶來了強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動力。青藏高原在歷史時期就形成了“高原絲綢之路”，連通祖國內(nèi)地與東南亞。2013年，習(xí)近平總書記提出建設(shè)“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想，并將“一帶一路”建設(shè)與“人類命運(yùn)共同體”構(gòu)建相結(jié)合，逐漸得到越來越多的國家和人民認(rèn)同，成為新時代我國建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的強(qiáng)勁引擎。2015年，中國政府發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》，將西藏納入“一帶一路”總體布局，明確提出要推進(jìn)西藏和尼泊爾等國家的邊境貿(mào)易和旅游文化合作。加強(qiáng)高原絲綢之路建設(shè)，是黨中央準(zhǔn)確研判國內(nèi)外發(fā)展局勢，立足于歷史與當(dāng)前，綜合考慮并深刻分析西藏社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在規(guī)律和階段特征之后所作出的具有深遠(yuǎn)意義的重大戰(zhàn)略決策，為西藏的發(fā)展帶來了重要的機(jī)遇。2017年3月，以共建“一帶一路”為契機(jī)，習(xí)近平總書記會見尼泊爾總理，就推進(jìn)雙邊互聯(lián)互通、自由貿(mào)易等達(dá)成共識，西藏邊境城鎮(zhèn)成為中國面向南亞開放的門戶，“有望借助南亞大通道建設(shè)，通過中尼合作拓展面向南亞國家的更廣泛合作”[20]。南亞地區(qū)有7個國家，15.6億人口，貿(mào)易需求巨大。一直以來，我國出口到南亞的各類物資主要采取海運(yùn)方式，時間長達(dá)45天左右；但是，如果使用從蘭州經(jīng)青藏鐵路到日喀則、再換公路運(yùn)輸?shù)郊】诎冻鼍衬岵礌柕年懧吠ǖ?，則僅需7天左右時間。這一陸路通道成為我國內(nèi)地通往南亞最便捷、最高效、最安全的商貿(mào)通道，對南亞商界極具吸引力。近年來，在優(yōu)化升級國道318的基礎(chǔ)上，川藏高速公路、川藏鐵路正加快建設(shè)，在數(shù)年內(nèi)即可建成通車。這兩條川藏之間的交通大動脈的建成，將徹底改變川藏之間落后的交通運(yùn)輸條件，有效地銜接長江經(jīng)濟(jì)帶與高原絲綢之路，為西藏邊境城鎮(zhèn)發(fā)展帶來更強(qiáng)勁的持續(xù)發(fā)展動力。

3.新時代黨中央決勝西藏脫貧攻堅(jiān)與實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的新理念與新戰(zhàn)略，給西藏邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)帶來了深遠(yuǎn)影響。西藏是中國最大的集中連片貧困地區(qū)，邊境地區(qū)自然生存條件更為脆弱，城鎮(zhèn)化率低、內(nèi)生增長動力不足，這些都是西藏脫貧攻堅(jiān)的難點(diǎn)和重點(diǎn)。加強(qiáng)邊境城鎮(zhèn)建設(shè)，以新型城鎮(zhèn)化來引導(dǎo)貧困人口向城鎮(zhèn)集聚。大力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，增加就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民就地城鎮(zhèn)化，是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的長效舉措。十八大以來，國家“安居工程”及“脫貧攻堅(jiān)”工作在西藏深入實(shí)施，西藏邊境地區(qū)包括住房、交通、通信、能源在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都得到了較大發(fā)展?！笆濉币?guī)劃期間，“西藏自治區(qū)投入2.5億元口岸專項(xiàng)建設(shè)資金”[21]，使各大口岸城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)條件得到有效改善。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，2016年，毗鄰不丹的山南浪卡子縣普瑪江塘鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)牧民人均純收入達(dá)到10110元，在西藏眾多邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)中率先脫貧；2017年底，該縣措果等3個行政村鎮(zhèn)的農(nóng)牧民住進(jìn)了水、電、路、訊、網(wǎng)一應(yīng)俱全的房子，實(shí)現(xiàn)了從“地窩子”到“小康房”的歷史性飛躍[22]，反映出高原邊境地區(qū)正在發(fā)生著歷史性深刻巨變。

4.十七省市持續(xù)援藏，為西藏邊境城鎮(zhèn)發(fā)展提供了強(qiáng)大助力。1994年，中央第三次西藏工作座談會作出“對口援藏、分片負(fù)責(zé)、定期輪換”的重大決策。20年來，各對口援藏省市和單位基于西藏實(shí)際，不斷創(chuàng)新形式，加大援助力度，廣大援藏干部繼承和發(fā)揚(yáng)“老西藏精神”，和西藏各族群眾一道創(chuàng)造了一個又一個奇跡[23]。中共十八大以來，各省市持續(xù)推進(jìn)并加強(qiáng)對口援藏，從而使西藏的發(fā)展速度不斷加快，不少地區(qū)出現(xiàn)了跨越式發(fā)展，西藏邊境城鎮(zhèn)發(fā)展出現(xiàn)了較大變化。

可以說，在黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下，西藏邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)在新時代迎來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇和有利條件。因此，當(dāng)下重要的問題是如何抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，推動西藏邊境城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)入新臺階。

(二)面臨的問題與挑戰(zhàn)

1.高海拔的氣候和地理?xiàng)l件挑戰(zhàn)。西藏高原為世界第一高原，被稱為“地球第三極”，其高海拔氣候條件異于內(nèi)地，表現(xiàn)為空氣稀薄、含氧量少、氣壓低，生態(tài)環(huán)境脆弱。西藏邊境地區(qū)的自然條件，較其他地區(qū)更為惡劣，每至冬季寒冷異常，“湖泊悉作堅(jiān)冰”，一般植物乃至灌木、雜草都難以生長，耐寒的野生牦牛亦難免凍死[24]52。內(nèi)地人到西藏邊境地區(qū)多難適應(yīng)，“往往覺其心臟神經(jīng)消化皆甚不便”[25]11，甚至遭遇不測。據(jù)記載，康熙五十九年，有300名內(nèi)地士兵，“自云南派至西藏，屯于瓦河一柱峰下，中夜風(fēng)雪大作，人馬悉行凍死”[26]8。因而，嚴(yán)酷的高海拔地理和氣候條件成為制約內(nèi)地人前往西藏邊境地區(qū)開發(fā)、工作和生活的一個重要因素，這同時也是內(nèi)地進(jìn)藏干部有相當(dāng)部分人不愿意扎根西藏的一個重要原因。至于地理位置更加偏僻的西藏邊境城鎮(zhèn)，相比拉薩等城市就更加缺乏吸引力，即便是西藏本地的干部和知識分子對于到邊境地區(qū)工作也有多種顧慮。據(jù)調(diào)查，“許多受過高等教育的青年漢族干部和知識分子們既不能經(jīng)常返回內(nèi)地探親，又無法消遣時光”，“考慮到自身以及孩子的健康，許多內(nèi)地的漢族職工不愿意遷到西藏或其它位于高原的藏區(qū)工作”[27]78。改善西藏邊境自然生態(tài)環(huán)境，利用科學(xué)方法提升內(nèi)地人在高海拔地區(qū)的生活適應(yīng)能力，成為西藏邊境地區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的一個重要突破口。

2.相對滯后的城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化水平的影響。西藏和平解放以后，城鎮(zhèn)建設(shè)開始步入正軌，城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提升，但由于多種因素的制約，其城市化和現(xiàn)代化水平較為落后。

圖2.1980-2013年西藏與全國城鎮(zhèn)化率對比圖②

從圖2可見，1980-2013年，西藏城鎮(zhèn)化率始終大大低于全國平均水平，且這種差距有不斷擴(kuò)大的趨勢。2013年，西藏城鎮(zhèn)化率為23.7%，相比全國平均水平53.7%低了30個百分點(diǎn)，相比西部地區(qū)平均水平45.4%低了21.7個百分點(diǎn)[28]。相比之下，西藏邊境地區(qū)的城鎮(zhèn)化率普遍在20%以下，既低于西藏一江兩河流域地區(qū)，更遠(yuǎn)低于全國城市化平均水平，與同處西部的新疆邊境城鎮(zhèn)化水平相比也有較大差距，這再次印證了西藏邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化水平低下的情況。

3.復(fù)雜的地緣政治與國際局勢帶來的不確定性挑戰(zhàn)。近代以來，中印之間因邊界未正式劃定，致使邊境爭端不息，印度多次伺機(jī)蠶食侵吞中國的領(lǐng)土，特別是其以非法劃定的麥克馬洪線為依據(jù)長期侵占中國藏南約9萬平方公里的領(lǐng)土。近年來，印度更是動輒挑釁中國。2017年6月，印度制造了舉世矚目的“中印洞朗對峙事件”，雖然黨中央以非凡的智慧化解了這次危機(jī)，但中印沖突隱患仍存。“洞朗危機(jī)”之后，印度計(jì)劃在印中邊界附近修建17條高速隧道，總長約100公里，以達(dá)到對中印邊界的控制[29]。2017年12月31日,印度內(nèi)政部長辛格慰問印藏邊境部隊(duì)，表示要強(qiáng)化邊防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2018年1月15日，《印度時報》稱，印軍第13個五年計(jì)劃,即2018至2023年“軍隊(duì)資本采購計(jì)劃”(SCAP)，計(jì)劃積極發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，包括改善道路和物流等。歷史遺留下來的中印邊境爭議問題，一直潛藏著危機(jī)，在當(dāng)今日益復(fù)雜多變的國際形勢下，一旦出現(xiàn)誘因就可能爆發(fā)為沖突。因此，中國政府除了在西藏邊境地區(qū)加強(qiáng)國防力量外，還需要加強(qiáng)對西藏邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)，特別是要通過軍民融合、軍民共建來完善邊境城鎮(zhèn)功能，提升其綜合能力，以達(dá)到強(qiáng)疆固邊的目的。

三 加強(qiáng)西藏邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)的思考

習(xí)總書記高瞻遠(yuǎn)矚地指出：“治國必治邊，治邊先穩(wěn)藏?！币€(wěn)藏必興邊強(qiáng)邊，而興邊強(qiáng)邊重點(diǎn)應(yīng)在邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)。加強(qiáng)西藏邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)，就是深入貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實(shí)基礎(chǔ)”治藏方略的具體舉措。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)以舉國之力，高起點(diǎn)地建設(shè)西藏邊境現(xiàn)代化新型城鎮(zhèn)，改善邊境交通，發(fā)展邊境經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)邊境經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(一)從國家戰(zhàn)略出發(fā)構(gòu)建多層級邊境城鎮(zhèn)體系

城市體系“是一群城市根據(jù)其大小、功能和相互作用的類型而組成的等級體系”[30]，“是一個開放的、適應(yīng)性極強(qiáng)的系統(tǒng)，不斷改變著本身的結(jié)構(gòu)和與外部聯(lián)系的方式”[31]169。西藏地廣人稀，城鎮(zhèn)數(shù)量稀少且分布極為分散，而且各城鎮(zhèn)之間距離甚遠(yuǎn)，在120多萬平方公里的土地上只有140個不同類型的城鎮(zhèn)，在4500多公里邊境線上僅有21個縣級城鎮(zhèn)，難以形成合理的城鎮(zhèn)分工與合作，難以構(gòu)建成合理的邊境城鎮(zhèn)體系。西藏邊境城鎮(zhèn)少、小、散、弱、差的發(fā)展現(xiàn)狀，僅依靠西藏邊境地方政府的力量，很難使其短期內(nèi)發(fā)生大的改變，因此，必須將西藏邊境城鎮(zhèn)體系的研究、規(guī)劃與建設(shè)提升到國家戰(zhàn)略層面，做好科學(xué)規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)及制度創(chuàng)新。同時，西藏邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)要在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，在中央政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下，相關(guān)部委、地方政府和邊防部隊(duì)形成多方合力，立足于中國國情和西藏區(qū)情，遵循西藏邊境城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)律，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高規(guī)格地對邊境城鎮(zhèn)體系進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)，并將其規(guī)劃和建設(shè)深度融入到西藏自治區(qū)“一圈兩翼三點(diǎn)兩線”③城鎮(zhèn)空間新格局的戰(zhàn)略布局之中，因地制宜、有所側(cè)重地在漫長的西藏邊境地區(qū)構(gòu)建起多個區(qū)域性城鎮(zhèn)體系。

首先，分層次地發(fā)展邊境城市，打造邊境區(qū)域中心城市。根據(jù)邊境情況，在每一個區(qū)域內(nèi)選擇一、二個條件較好的縣級城市，加大培育力度，著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城市管理水平，增強(qiáng)城市聚集力和輻射力，使之成為邊境區(qū)域中心城市，以此來帶動區(qū)域內(nèi)小城鎮(zhèn)和村寨的發(fā)展。

其次，積極重點(diǎn)發(fā)展邊貿(mào)口岸城鎮(zhèn)。目前西藏有五大邊貿(mào)口岸城鎮(zhèn)，其發(fā)展基礎(chǔ)良好，應(yīng)將各邊貿(mào)口岸建設(shè)與城鎮(zhèn)發(fā)展相結(jié)合，增強(qiáng)邊貿(mào)口岸城鎮(zhèn)之間的聯(lián)系和交流。這些口岸城鎮(zhèn)要以建設(shè)南亞陸路貿(mào)易大通道為主要發(fā)展目標(biāo)，要進(jìn)一步加大開放程度與通關(guān)能力，在適當(dāng)?shù)臅r候以這些口岸城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)建設(shè)西藏邊境自貿(mào)區(qū)。

再次，加強(qiáng)邊境地區(qū)一般城鎮(zhèn)和村寨建設(shè)。西藏邊境地區(qū)是“我國貧困發(fā)生率最高、貧困程度最深、扶貧成本最高的地區(qū)”，其發(fā)展水平在很大程度上影響著西藏的整體穩(wěn)固與發(fā)展，因而近年在加強(qiáng)邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)的同時，西藏自治區(qū)已經(jīng)啟動了邊境小康村建設(shè)工程，“傾力建設(shè)628個邊境小康村”，“涉及6.216萬戶，約24萬人”[32]。我們認(rèn)為，還應(yīng)將小康村寨建設(shè)與邊境城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合：一是要加快區(qū)域農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，提升農(nóng)牧業(yè)的現(xiàn)代化水平，拓展農(nóng)牧民就業(yè)渠道，促進(jìn)農(nóng)牧區(qū)人口向城鎮(zhèn)適度集中，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民“就地城鎮(zhèn)化”；二是要全力建設(shè)包括“水電路訊網(wǎng)、教科文衛(wèi)?！钡仍趦?nèi)的邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，將區(qū)域中心城市與邊境城鎮(zhèn)和村寨連接起來，從而帶動邊境鄉(xiāng)村農(nóng)牧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，力爭實(shí)現(xiàn)邊境地區(qū)跨越式發(fā)展，從根本上解決邊民的貧困問題，滿足邊境地區(qū)人民群眾對美好生活的向往與愿望。

(二)借鑒新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)西藏邊境兵團(tuán)城鎮(zhèn)

從漢代開始，中央政府即在西域?qū)嵤┩捅堑膰婪铰?，“已?000多年歷史”[33]123。新中國建立后，借鑒歷史上“屯兵固邊”經(jīng)驗(yàn)，中共中央和中央人民政府在新疆組建了生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，建設(shè)了“兵團(tuán)城鎮(zhèn)”，實(shí)行黨政軍企高度統(tǒng)一的特殊管理體制。經(jīng)過半個多世紀(jì)的發(fā)展，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)承擔(dān)了國家賦予的屯墾戍邊重要職責(zé)，建立了黨政軍企合一的管理體制，并形成了比較完善的城市體系，尤其是在邊境地區(qū)分布了數(shù)量較多的軍政合一的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)“團(tuán)場”，既鞏固了國防又發(fā)展了經(jīng)濟(jì)和城市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2010年至2015年，新疆“兵團(tuán)城鎮(zhèn)人口達(dá)到182萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到65%以上”[34]，形成了“以10個城市及10個墾區(qū)中心城鎮(zhèn)為骨干的城鎮(zhèn)體系”[35]。西藏在歷史上雖無屯兵固邊的先例，但在新時代背景下，在西藏邊境地區(qū)建設(shè)“兵團(tuán)城鎮(zhèn)”也具有相當(dāng)?shù)臈l件。目前，可以借鑒新疆“兵團(tuán)城鎮(zhèn)”建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合西藏邊情，在西藏邊境地區(qū)實(shí)施“新時代軍民共建西藏邊境新型城鎮(zhèn)計(jì)劃”，建設(shè)西藏邊境“兵團(tuán)城鎮(zhèn)”。在建設(shè)西藏邊境兵團(tuán)城鎮(zhèn)過程之中，要注意以下兩點(diǎn)。

首先，要分區(qū)域、因地制宜地實(shí)施西藏邊境城鎮(zhèn)人才引進(jìn)政策與經(jīng)濟(jì)開放政策。一方面，在海拔較低、承載力較強(qiáng)的西藏東南部邊境地區(qū)，參照新疆建設(shè)兵團(tuán)的經(jīng)驗(yàn)，通過實(shí)施內(nèi)地人才赴藏政策，吸引廣大內(nèi)地青年加入西藏生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，扎根西藏，建設(shè)半軍事化的“西藏兵團(tuán)城鎮(zhèn)”；并且，通過國家對西藏實(shí)施資金、產(chǎn)業(yè)、稅收、金融等方面的開放政策，引導(dǎo)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)要素和社會要素向西藏兵團(tuán)城鎮(zhèn)聚集。另一方面，在海拔較高、內(nèi)地人不能很好適應(yīng)的西藏西北部邊境等地區(qū)，以吸納川滇甘青藏區(qū)愛國藏族青年為主，廣納各族有志青年，建設(shè)“西藏兵團(tuán)城鎮(zhèn)”。當(dāng)前，川甘青滇藏區(qū)的富余人員較多，他們較內(nèi)地一般人更能適應(yīng)高原氣候，可以長期扎根西藏邊境地區(qū)。因而，以吸納川甘青滇藏區(qū)藏族青年為主，在藏西北邊境地區(qū)建設(shè)“西藏兵團(tuán)城鎮(zhèn)”，具有一定的可行性。

其次，弘揚(yáng)軍民共建、軍民聯(lián)防、軍民融合的“老西藏精神”，實(shí)施“新時代軍民共建西藏邊境新型城鎮(zhèn)計(jì)劃”?！败娒窆步ㄟ吘承滦统擎?zhèn)”需要從國家層面來推動。所謂“軍民共建”，即充分調(diào)動西藏邊防部隊(duì)與當(dāng)?shù)卣c居民的積極性，軍民一家，堅(jiān)持“屯兵與安民并舉，固邊與興邊并重”[36]。一方面，充分發(fā)揮西藏各級地方政府和民眾的作用，共同參與邊境新型城鎮(zhèn)即“兵團(tuán)城鎮(zhèn)”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)多領(lǐng)域內(nèi)軍民融合、軍民共建、軍民共同發(fā)展的新格局，增強(qiáng)地方對邊防部隊(duì)的后勤物資供給等支撐能力。另一方面，軍隊(duì)要在建設(shè)“兵團(tuán)城鎮(zhèn)”中發(fā)揮主體作用，積極主動地參與，特別是在邊境城鎮(zhèn)“政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)五大建設(shè)”過程中，要充分發(fā)揮軍隊(duì)在科技人才、物資供給、資金調(diào)配方面的優(yōu)勢作用，將守邊固邊、軍隊(duì)給養(yǎng)、后勤保障等方面的軍隊(duì)國防建設(shè)與地方城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來，以國防建設(shè)促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)和城鎮(zhèn)發(fā)展，通過軍民融合途徑構(gòu)建起反滲透、反侵略的鋼鐵長城。

(三)以“強(qiáng)基固邊”“富民興邊”為重要理念，全力推進(jìn)西藏邊境城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

西藏邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期滯后、欠賬太多，加上西藏邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)是一項(xiàng)長期而復(fù)雜的工程，投資大、收效慢，僅靠西藏地方財(cái)力難以支撐其發(fā)展，因此，除內(nèi)地省市對西藏邊境城鎮(zhèn)實(shí)行對口援建外，還須從國家層面對其進(jìn)行政策傾斜和資金、技術(shù)支持。國務(wù)院在關(guān)于興邊富民行動“十三五”規(guī)劃中，提出了“強(qiáng)基固邊”九大工程，包括沿邊公共設(shè)施建設(shè)、邊境交通脫貧攻堅(jiān)、“一帶一路”國際鐵路通道建設(shè)、沿邊鐵路及沿邊公路貫通、土地整治、邊境農(nóng)村飲水安全、邊境地區(qū)信息安全、沿邊重點(diǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)、邊境地區(qū)少數(shù)民族特色村鎮(zhèn)工程建設(shè)等九個方面[10]。有關(guān)部門不能只從經(jīng)濟(jì)效益的角度來看待相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而要從政治高度，從國家安全和軍事戰(zhàn)略的高度，從民族團(tuán)結(jié)、社會穩(wěn)定的高度，來制定相關(guān)政策措施，推動興邊富民行動規(guī)劃的貫徹落實(shí)。

一是加強(qiáng)西藏邊境綜合交通體系建設(shè)。西藏邊境地區(qū)落后的交通格局，需要國家在鐵路與公路建設(shè)等方面投入巨額資金和科技力量，加快川藏鐵路和川藏高速公路建設(shè)，進(jìn)一步完善青藏鐵路干線，整治青藏公路和川藏公路，積極規(guī)劃、建設(shè)邊境地區(qū)的公路和鐵路，借力于“一帶一路”國際鐵路通道建設(shè)工程，研究建設(shè)日喀則-吉隆鐵路，著力保證邊貿(mào)城鎮(zhèn)與中國內(nèi)地和南亞各國通道的通暢。此外，有關(guān)醫(yī)療、公共衛(wèi)生等其他服務(wù)性設(shè)施的建設(shè)也應(yīng)該納入邊境城鎮(zhèn)一體化建設(shè)之中。

二是高度重視西藏邊境通訊設(shè)施的建設(shè)。便捷的通訊網(wǎng)絡(luò)與物聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，不僅可以改善邊境地區(qū)居民的生活水平，還能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，改變?nèi)藗兊膬r值觀念和生活方式。新中國建立以來，西藏的現(xiàn)代通訊事業(yè)取得長足的進(jìn)步，“從無到有、從小到大，一個適應(yīng)西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的通信網(wǎng)絡(luò)逐步形成，通信業(yè)務(wù)市場進(jìn)一步開放并逐步繁榮，通信業(yè)務(wù)日趨多樣化、綜合化，全區(qū)通信業(yè)實(shí)力不斷壯大”[37]，但相較于國內(nèi)其他省區(qū)，西藏的通信發(fā)展仍然具有一定的差距，而邊境地區(qū)的差距更大。通信發(fā)展惠及民生，更與社會穩(wěn)定及邊防安全息息相關(guān)，因而，提高西藏邊境城鎮(zhèn)通訊網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，完善邊防邊控通信設(shè)施，十分重要和迫切。

(四)堅(jiān)持資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)并重的原則，大力發(fā)展邊境城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和旅游經(jīng)濟(jì)，推動農(nóng)牧民就地城鎮(zhèn)化

“產(chǎn)業(yè)是一個城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動力，而城鎮(zhèn)又可作為產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵承載空間”[38]，故西藏邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系建設(shè)的一個重要路徑就是“以產(chǎn)促城，以城興產(chǎn)，產(chǎn)城融合”[39]。西藏邊境地區(qū)城鎮(zhèn)因地處偏遠(yuǎn)、人口稀少，自然環(huán)境還處于純天然狀態(tài)，擁有豐富的自然景觀與人文景觀，原始森林中不僅野生動植物種類較多，而且風(fēng)光秀麗、景色優(yōu)美，但這些地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境極度脆弱，易遭破壞,加上交通不便，因而不宜大力發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)，而應(yīng)在“一帶一路”的戰(zhàn)略框架下，大力發(fā)展轉(zhuǎn)口貿(mào)易、特色旅游和特色農(nóng)牧產(chǎn)品加工業(yè)。隨著川藏高速公路和川藏鐵路的建設(shè)，內(nèi)地與西藏之間的交通聯(lián)系將發(fā)生根本性的改變，“高原絲綢之路”的發(fā)展將突破瓶頸，進(jìn)入井噴狀態(tài)，轉(zhuǎn)口貿(mào)易將成為西藏邊境城鎮(zhèn)的重要功能之一。另外，雪域高原旅游近年來已經(jīng)成為旅游熱點(diǎn)，隨著邊境地區(qū)交通、通訊的改善，獨(dú)具特色的西藏邊境旅游將成為海內(nèi)外游客的重要目的地。因而，加快推進(jìn)西藏邊境城鎮(zhèn)市政基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)型升級和社會服務(wù)體系的完善，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)之間相互協(xié)調(diào)與持續(xù)發(fā)展，具有重要的意義。此外，西藏邊境地區(qū)部分農(nóng)村居民居住非常分散，似可運(yùn)用國家力量實(shí)行“生態(tài)移民”政策④，推動邊境地區(qū)農(nóng)牧民就地城鎮(zhèn)化?？梢酝ㄟ^“鼓勵廣大農(nóng)牧民到邊境城鎮(zhèn)定居興業(yè)，穩(wěn)固邊境人口”[28]；同時通過逐步把西藏邊境生態(tài)脆弱區(qū)或重要生態(tài)功能區(qū)的居民轉(zhuǎn)移到附近城鎮(zhèn)，以擴(kuò)大城鎮(zhèn)人口規(guī)模。

總之，西藏邊境城鎮(zhèn)建設(shè)和旅游開發(fā)要有生態(tài)文明觀，要按照習(xí)總書記所提出的“五大發(fā)展”理念，將邊境城鎮(zhèn)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相結(jié)合，邊境城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與美麗西藏建設(shè)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)邊境城鎮(zhèn)的生態(tài)化建設(shè)和生態(tài)化發(fā)展。

四 結(jié)論

西藏邊疆城鎮(zhèn)處于我國對南亞開放的前沿地帶，加強(qiáng)邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)，具有重大的戰(zhàn)略意義。一是對于鞏固西藏邊境地區(qū)的國防，維護(hù)國家安全和主權(quán)，具有重要的戰(zhàn)略意義，并為軍民聯(lián)合“反蠶食、反滲透”提供了重要支撐，確保一旦發(fā)生邊境沖突，邊境城鎮(zhèn)能夠?yàn)橹袊婈?duì)提供強(qiáng)大的后勤保障；二是有利于促進(jìn)邊境經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，是西藏精準(zhǔn)脫貧、實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的長效舉措，也是不斷滿足邊境地區(qū)人民群眾對美好生活向往的重要途徑；三是有利于以新型城鎮(zhèn)化來引導(dǎo)貧困人口向城鎮(zhèn)集聚，大力推進(jìn)基本公共服務(wù)建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，增加就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民就地城鎮(zhèn)化，推進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。通過全力推進(jìn)興邊富民工程和邊境城鎮(zhèn)體系建設(shè)工程，有效地改善沿邊境民眾的生產(chǎn)生活條件，對內(nèi)有利于增強(qiáng)邊境民眾的國家自豪感與自信心，進(jìn)而增強(qiáng)保家衛(wèi)國、守土固邊的責(zé)任心和使命感，對外則有利于充分展示中國綜合實(shí)力和大國形象。同時也要認(rèn)識到西藏邊境城市體系建設(shè)的長期性與復(fù)雜性，不可能一蹴而就。只要在黨中央的正確和堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在習(xí)近平中國特色社會主義理論思想的指引下，通過國家戰(zhàn)略的實(shí)施，經(jīng)過十余年甚至數(shù)十年的持續(xù)建設(shè)，將在漫長的西藏邊境線上建立起若干個不同層級的現(xiàn)代化新型城鎮(zhèn)，形成較為完善的邊境城鎮(zhèn)體系，使之成為強(qiáng)疆固邊的堅(jiān)強(qiáng)堡壘和邊境發(fā)展的增長極，在保護(hù)邊境安全、鞏固國防、維護(hù)國家統(tǒng)一等方面起到重要支撐作用，并有力地促進(jìn)邊境城鄉(xiāng)發(fā)展，改變西藏發(fā)展不平衡、供給不充分的狀況，實(shí)現(xiàn)西藏在本世紀(jì)中葉整體達(dá)到現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)。

注釋：

①一線即青藏鐵路及拉日鐵路、公路等交通網(wǎng)絡(luò)；兩基地即那曲物流中心、拉薩物流中心；三出口即樟木、吉隆、亞東口岸出口。

②本表根據(jù)《西藏自治區(qū)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》(藏黨發(fā)〔2015〕3號)中數(shù)據(jù)制作而成。

③一圈指以拉薩至墨竹工卡、拉薩至澤當(dāng)為兩軸線的拉薩-澤當(dāng)城鎮(zhèn)圈；兩翼分別指雅魯藏布江中上游城鎮(zhèn)與尼洋河中下游城鎮(zhèn)；三點(diǎn)分別指以昌都卡若區(qū)為中心的藏東地區(qū)，以那曲鎮(zhèn)為中心的藏北地區(qū)，以獅泉河鎮(zhèn)為中心的藏西地區(qū)；兩線指邊境沿線重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和交通沿線重要小城鎮(zhèn)。

④根據(jù)國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所關(guān)于《中國生態(tài)移民的起源與發(fā)展》的要求，把位于生態(tài)脆弱區(qū)或重要生態(tài)功能區(qū)的人口向其他地區(qū)遷移，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會與人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。