從偵查到監(jiān)察：職務(wù)犯罪查辦機制40年

(四川大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，成都 610064)

職務(wù)犯罪是國家公職人員利用手中職權(quán)實施的犯罪行為，包括貪污、受賄、瀆職、侵權(quán)等。改革開放40年以來，在急速的社會轉(zhuǎn)型中，我國職務(wù)犯罪呈高發(fā)多發(fā)態(tài)勢。為有效打擊職務(wù)犯罪，我國職務(wù)犯罪查辦機制也經(jīng)歷了一個從偵查到監(jiān)察的深刻轉(zhuǎn)型。有必要回顧我國職務(wù)犯罪查辦機制變革之歷程，總結(jié)其特點，前瞻其未來。

一 歷程之回顧

改革開放以來，我國職務(wù)犯罪查辦機制先后經(jīng)歷了檢察機關(guān)一般化查辦模式、檢察機關(guān)專門化查辦模式和監(jiān)察機關(guān)專責(zé)化查辦模式等多個階段。

(一)檢察機關(guān)一般化查辦模式(1978-1997)

1978年，我國開始重建各級檢察機關(guān)。1979年，《刑事訴訟法》頒布，規(guī)定貪污罪、侵犯公民民主權(quán)利罪、瀆職罪以及人民檢察院認為需要自己直接受理的其他案件由人民檢察院立案偵查。隨著各級檢察機關(guān)的重建，我國職務(wù)犯罪偵查的檢察機關(guān)模式也得以全面重建。但是，在這一階段，檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查的專門化水平并不高。首先，在司法職能上，檢察機關(guān)同時承擔(dān)著職務(wù)犯罪偵查與批捕、起訴等其他檢察職能。在很長時間內(nèi)，這些職能在檢察機關(guān)內(nèi)部也缺乏專業(yè)化的分工。比如，1988年以前，職務(wù)犯罪從立案偵查到偵查終結(jié)再到提起公訴，都由一個部門的檢察人員負責(zé)，內(nèi)部監(jiān)督制約機制嚴重缺乏[注]何家弘《論職務(wù)犯罪偵查的專業(yè)化》，《中國法學(xué)》2007年第5期。。其次，在受案范圍上，檢察機關(guān)直接受理的刑事案件并不限于公職人員，同時1979年《刑事訴訟法》還賦予了檢察機關(guān)自主確定受案范圍的裁量權(quán)，這使得檢察機關(guān)的偵查權(quán)大大超出了職務(wù)犯罪的范圍。此外，1979年《刑事訴訟法》并未針對職務(wù)犯罪的特點為檢察機關(guān)創(chuàng)設(shè)特別的偵查手段，相反還對檢察機關(guān)的偵查權(quán)限有所限制。比如，1979年《刑事訴訟法》并未賦予檢察機關(guān)刑事拘留權(quán)。

(二)檢察機關(guān)專門化查辦模式(1997-2016)

1996年，我國對《刑事訴訟法》進行了第一次修訂。雖然職務(wù)犯罪偵查仍由檢察機關(guān)負責(zé)，但在職能和人員的專業(yè)化方面卻有了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展。首先，1996年《刑事訴訟法》將檢察機關(guān)的偵查權(quán)基本限定在職務(wù)犯罪案件上。一方面，收縮檢察機關(guān)法定的偵查權(quán)限，僅將貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪納入檢察機關(guān)法定的偵查權(quán)限范圍；另一方面，嚴格限制檢察機關(guān)認為需要自己直接立案偵查的案件范圍，將其限定在國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的其他重大犯罪上，且須經(jīng)省級以上檢察機關(guān)批準。其次，在檢察機關(guān)內(nèi)部，隨著自偵部門與批捕、公訴、民行等其他部門的分立，以及反貪污賄賂和反瀆職侵權(quán)等部門的分化，職務(wù)犯罪偵查的專業(yè)化在不同層次上均有較大的發(fā)展。此外，檢察機關(guān)的偵查手段也有所強化。1996年《刑事訴訟法》規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)對其自行偵查的案件決定適用拘留；2012年《刑事訴訟法》進一步授權(quán)檢察機關(guān)在特定案件中可以采取必要的技術(shù)偵查措施。但是，受制于法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位，檢察機關(guān)在理論上和實踐中都傾向于將職務(wù)犯罪偵查權(quán)作為其履行法律監(jiān)督職責(zé)的保障性措施。這樣一種制度定位很大程度上隔離了職務(wù)犯罪偵查與公務(wù)人員廉潔性和勤勉性之間的關(guān)系，既扭曲了訴訟監(jiān)督權(quán)，也弱化了職務(wù)犯罪偵查權(quán)。就前者而言，它使檢察機關(guān)在行使法律監(jiān)督權(quán)時可能凌駕于審判機關(guān)之上，從而對正常的訴訟程序構(gòu)成沖擊；就后者而言，它使檢察機關(guān)在查處職務(wù)犯罪時可能回避查處起來更為棘手的黨政機關(guān)公職人員，檢察機關(guān)查處職務(wù)犯罪的效果并不理想。事實上，十八大以來黨和國家在反腐敗領(lǐng)域取得的成績，主要由檢察機關(guān)之外的紀檢監(jiān)察部門強勢推動[注]李奮飛《檢察再造論——以職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸為基點》，《政法論壇》2018年第1期。。

(三)監(jiān)察機關(guān)專責(zé)化查處模式(2016-2018)

2016年，全國人大常委會通過《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，決定組建監(jiān)察委員會對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)督、調(diào)查和處置，并將檢察機關(guān)的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪偵查部門轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會。2018年，《監(jiān)察法》頒布，明確規(guī)定各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)。從性質(zhì)上看，國家監(jiān)察體制改革在整合原監(jiān)察部門行政監(jiān)察權(quán)、檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)等權(quán)力元素的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)了一項不同于立法、行政和司法的獨立權(quán)力類型。因此，這種“轉(zhuǎn)隸”并不僅僅只是組織人事關(guān)系的調(diào)整，同時也伴隨著權(quán)力屬性的重塑。由此，我國職務(wù)犯罪查辦機制也進入了監(jiān)察機關(guān)專責(zé)化調(diào)查模式。在職能上，監(jiān)察機關(guān)主要聚焦公職人員履行職責(zé)的廉潔性和勤勉性，與檢察機關(guān)主要指向其他機關(guān)尤其是司法機關(guān)的違法行為具有質(zhì)的差異性。在對象上，監(jiān)察機關(guān)將所有行使公權(quán)力的公職人員納入監(jiān)察范圍，比刑法上的“國家工作人員”或“國家機關(guān)工作人員”更加寬泛。在手段上，改革充實了監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)，監(jiān)察機關(guān)可以針對涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人采取留置、搜查、技術(shù)調(diào)查等強制措施。雖然這些措施在強度上與偵查相當(dāng)甚至更甚，并且，這些措施實際所發(fā)揮的功能亦與偵查無異，但就其性質(zhì)而言，它并不是“偵查”，因為2018年《監(jiān)察法》已經(jīng)明確將職務(wù)犯罪的查辦機制構(gòu)建在“監(jiān)察權(quán)”這一全新的權(quán)力類型之上，進而將檢察機關(guān)司法性質(zhì)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)改造為監(jiān)察機關(guān)非司法性質(zhì)的調(diào)查權(quán)。

二 發(fā)展之軌跡

從改革開放40年我國職務(wù)犯罪查辦機制的發(fā)展歷程看，在黨對職務(wù)犯罪查辦工作的領(lǐng)導(dǎo)不斷加強的同時，職務(wù)犯罪查辦工作本身也在不斷走向?qū)I(yè)化。

(一)黨對職務(wù)犯罪查辦的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

改革開放40年，黨對職務(wù)犯罪查辦工作的領(lǐng)導(dǎo)方式不斷改進，總體趨勢是全面加強黨對職務(wù)犯罪查辦工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在檢察機關(guān)負責(zé)查辦職務(wù)犯罪的階段，無論采一般化模式還是專門化模式，堅持“黨管政法”都是一項基本原則。但是，在這一階段，黨對職務(wù)犯罪偵查工作的領(lǐng)導(dǎo)主要通過在各級黨委設(shè)政法委員會聯(lián)系指導(dǎo)檢察機關(guān)的工作，以及在檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)立黨組討論決定本單位重大問題來實現(xiàn)?？傮w上看，這種領(lǐng)導(dǎo)體制加強了黨“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”的能力，但面對十八大以來形成反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢的現(xiàn)實需要，這種外生型的領(lǐng)導(dǎo)體制為檢察機關(guān)提供的政治支持還不夠堅強有力，同時反腐敗斗爭的資源分散于紀檢監(jiān)察部門和檢察機關(guān)，也不利于形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制。在這種背景下，中央進一步推動國家監(jiān)察體制改革，將檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)改造為監(jiān)察機關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)，并將1992年以來實行的紀檢監(jiān)察合署辦公體制擴展到新組建的各級監(jiān)察委員會，從而將黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)生性地嵌入到監(jiān)察機關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查活動之中，大大加強了黨對職務(wù)犯罪查辦工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

(二)職務(wù)犯罪查辦的專門化專業(yè)化發(fā)展

作為一種權(quán)力型、智能型犯罪，職務(wù)犯罪的查辦活動有其特殊性。比如，受賄案件中“一對一”的待證事實，凸顯了“口供”在職務(wù)犯罪查辦中的特殊價值，增加了職務(wù)犯罪調(diào)查對口供的依賴性；而瀆職案件中復(fù)雜的因果關(guān)系，又加大了職務(wù)犯罪案件中證明被調(diào)查人有罪的難度。同時，由于職務(wù)犯罪被調(diào)查人一般具有較強的反調(diào)查能力且人際網(wǎng)絡(luò)通常比較復(fù)雜，由專門機關(guān)依靠專業(yè)手段開展調(diào)查活動，往往可以更有效地查明案情。因應(yīng)這些特性，改革開放以來，我國職務(wù)犯罪查辦逐步走向?qū)ｉT化、專業(yè)化。一方面，圍繞“職務(wù)犯罪”這一核心構(gòu)造統(tǒng)一的調(diào)查體系。將非公職人員實施的非職務(wù)犯罪逐步從檢察機關(guān)直接立案偵查的案件中剝離出來，使其偵查權(quán)逐步收縮到典型的職務(wù)犯罪之中；同時，將檢察機關(guān)管轄權(quán)之外的公職人員利用職權(quán)實施的犯罪行為歸并到公職人員職務(wù)犯罪范疇，進而構(gòu)造一個覆蓋所有公職人員的職務(wù)犯罪調(diào)查體系。另一方面，提升職務(wù)犯罪查辦機制的獨立性和有效性。將職務(wù)犯罪的查辦主體從權(quán)力受到更多制約的檢察院轉(zhuǎn)移到對權(quán)力的限制更少、因而可以更大的力度打擊職務(wù)犯罪的監(jiān)察機關(guān)，以提升職務(wù)犯罪查辦的獨立性和抗干擾能力；同時，進一步豐富監(jiān)察機關(guān)法定的查辦手段，使其無須司法機關(guān)批準或者同意即可自主決定對被調(diào)查人采取留置、搜查、技術(shù)調(diào)查等強制措施，以提升職務(wù)犯罪查辦的有效性。

三 未來之展望

改革開放40年來，我國職務(wù)犯罪查辦機制經(jīng)歷了一個從司法權(quán)到監(jiān)察權(quán)的深刻變遷。十八大以來的反腐敗實踐證明，國家監(jiān)察體制改革極大地提高了職務(wù)犯罪偵查的能力和效率。但是，由于職務(wù)犯罪在認定標準上仍有一些模糊之處，同時對監(jiān)察機關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的程序控制亦在發(fā)展之中，在未來職務(wù)犯罪查辦機制的演進之中，仍然有一些未競的改革議程：一是如何實現(xiàn)對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督和制約？二是如何實現(xiàn)紀委執(zhí)規(guī)與監(jiān)委執(zhí)法的銜接聯(lián)動？三是如何實現(xiàn)監(jiān)委調(diào)查與刑事訴訟的有機銜接？

(一)對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督和制約

隨著監(jiān)察機關(guān)專責(zé)化查辦模式的確立，我國賦予了監(jiān)察機關(guān)非常強大的調(diào)查權(quán)限。這不僅體現(xiàn)在賦予監(jiān)察機關(guān)自主決定采取留置、搜查、技術(shù)調(diào)查等強制措施的權(quán)力，而且體現(xiàn)在《監(jiān)察法》為上述措施所設(shè)定的條件和程序遠較新加坡等國家寬松[注]熊秋紅《監(jiān)察體制改革中職務(wù)犯罪偵查權(quán)比較研究》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。。這些措施天然地潛藏著權(quán)力被濫用的風(fēng)險，未來改革的深化必須著力解決的一個突出問題，就是誰來監(jiān)督和制約監(jiān)察機關(guān)？在全面深化依法治國的背景下，監(jiān)察機關(guān)專責(zé)化的職務(wù)犯罪調(diào)查也必須堅持法治原則。要通過加強黨委領(lǐng)導(dǎo)、完善人大監(jiān)督、強化社會監(jiān)督、改進監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、推廣全程錄音錄像等新技術(shù)應(yīng)用等多種方式，構(gòu)建一個專門針對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督體系，切實解決監(jiān)察機關(guān)“燈下黑”問題，形成中國特色社會主義監(jiān)督體系的閉環(huán)。

(二)紀委執(zhí)規(guī)與監(jiān)委執(zhí)法的銜接聯(lián)動

由于各級監(jiān)委實行與紀檢機關(guān)合署辦公的體制，國家監(jiān)察體制改革之后，紀委執(zhí)紀和監(jiān)委執(zhí)法深度交織在一起，一些此前被歸入刑事司法領(lǐng)域的案件可能被代之以黨紀處分或政務(wù)處分，進而導(dǎo)致移送檢察機關(guān)提起公訴的職務(wù)犯罪案件減少。在這種背景下，應(yīng)當(dāng)進一步理順紀委執(zhí)紀和監(jiān)委執(zhí)法的關(guān)系，明確二者在規(guī)范屬性、規(guī)整強度和運行機理上的同與不同，并在此基礎(chǔ)上正確區(qū)分違反黨紀和違反國法的界限，由紀檢機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下依據(jù)不同的規(guī)范系統(tǒng)對不同的監(jiān)督對象開展工作，實現(xiàn)紀檢行為與監(jiān)察行為的有機銜接和有效聯(lián)動。

(三)監(jiān)委調(diào)查與刑事訴訟的有機銜接

監(jiān)察機關(guān)不是司法機關(guān)，職務(wù)犯罪調(diào)查也不是刑事訴訟，無論是監(jiān)察機關(guān)收集證據(jù)的過程，還是監(jiān)察機關(guān)采取強制性措施的過程，均無檢察機關(guān)介入和干預(yù)的空間[注]左衛(wèi)民、唐清宇《制約模式：監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)的關(guān)系模式思考》，《現(xiàn)代法學(xué)》2018年第4期。。但是，對監(jiān)察機關(guān)移送檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪案件，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法審查、提起公訴；檢察機關(guān)提起公訴后，審判機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法審判，這就使得監(jiān)察機關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)與刑事訴訟發(fā)生了關(guān)聯(lián)，但這種關(guān)聯(lián)的內(nèi)涵在當(dāng)下的改革議程中尚未充分展開。未來，應(yīng)當(dāng)合理劃分職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)與公訴權(quán)、審判權(quán)的邊界，在刑事訴訟的架構(gòu)內(nèi)通過檢察機關(guān)的公訴權(quán)、審判機關(guān)的審判權(quán)對監(jiān)察機關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)進行制約，實現(xiàn)監(jiān)委調(diào)查與刑事訴訟的有機銜接。