真?zhèn)蜳PP之再思考

文／劉世堅(jiān)

真?zhèn)蜳PP之辨的前提，應(yīng)該是真假PPP都確實(shí)存在，就好比《西游記》里的美猴王與六耳獼猴、《水滸傳》里的黑旋風(fēng)與李鬼。就目前法律法規(guī)及項(xiàng)目實(shí)操情況而言，我們對真的PPP到底是什么并不算特別清楚，反倒是之前的特許經(jīng)營，經(jīng)過20余年的實(shí)踐打磨，內(nèi)涵和外延都相對清晰。盡管如此，這也并不妨礙我們思考真的PPP到底應(yīng)該如何。本文擬從業(yè)內(nèi)已經(jīng)基本達(dá)成的共識或準(zhǔn)共識層面，對真?zhèn)蜳PP及相關(guān)問題進(jìn)行探討。

違背初衷:盲目圈錢圈地的

中國式PPP的初衷，即便從20世紀(jì)90年代說起，也應(yīng)該不限于單純的融資。2004年之前，前國家計(jì)委及外經(jīng)貿(mào)部主導(dǎo)的BOT模式，除了吸引外商投資之外，也有引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)及項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)的考量。2014年之前，前建設(shè)部推動的市政公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)踐，又豈只是一場地方政府圈錢運(yùn)動？時至今日，發(fā)改委與財(cái)政部兩大部委在PPP模式推廣方面各有側(cè)重，一方為了推動投融資機(jī)制改革，一方為了消解地方債務(wù)危機(jī)，同時抱有轉(zhuǎn)變政府治理模式之良好期待。但兩部委的初衷其實(shí)是相當(dāng)現(xiàn)實(shí)而簡單的，那就是既要穩(wěn)增長，又要調(diào)結(jié)構(gòu)，因其他模式似乎難當(dāng)此任，PPP被寄予厚望，成為主要抓手之一。

總之，PPP的初衷從來不是單純的融資，PPP模式淪為單純的融資工具，顯然有違PPP模式主導(dǎo)者的初心。如果僅從圈錢角度出發(fā)，PPP項(xiàng)目各方的思維及行為異化不可避免。地方政府看重融資效率及成本，卻漠視項(xiàng)目可行性、全生命周期監(jiān)管及后續(xù)違約成本；社會資本追求圈地效應(yīng)，看重短期獲利后盡快離場，卻無心專注項(xiàng)目的長期運(yùn)營及維護(hù)。受此二者影響，融資機(jī)構(gòu)或財(cái)務(wù)投資人的反應(yīng)就很直接了，那就是偏愛各種增信手段及固定回報(bào)安排，而對針對項(xiàng)目本身的融資產(chǎn)品及交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)意興闌珊。

偽PPP排行榜第一名，非盲目圈錢圈地、不計(jì)后果的PPP莫屬。

私相授受:損害公共利益的

目前， 市場上存在不少地方政府與潛在投資人提前協(xié)商、私相授受的情況及案例，個中原因比較復(fù)雜，總結(jié)起來主要有以下幾點(diǎn)：

其一，PPP的操作規(guī)則較以往復(fù)雜，并存在模糊地帶，各路玩家或多或少都有摸著石頭過河的感覺，提前接觸和協(xié)商在很大程度上有助于游戲規(guī)則的最終形成。

其二，綜合類、非經(jīng)營性的PPP項(xiàng)目居多，地方政府（包括部分咨詢機(jī)構(gòu)）對于項(xiàng)目邊界條件、風(fēng)險(xiǎn)把控及市場接受程度缺乏概念，需要通過尋找和確定潛在投資人的方式來輔助決策。

其三，PPP項(xiàng)目出現(xiàn)新玩家（如財(cái)務(wù)投資人），交易結(jié)構(gòu)的復(fù)雜程度及不可復(fù)制性大大增加，前期洽商在一定程度上存在必要性與合理性。

其四，純粹的利益驅(qū)動，通過不正當(dāng)競爭的手段獲取項(xiàng)目，甚至存在地方保護(hù)、劣幣驅(qū)逐良幣的情況。

以上種種，在現(xiàn)有的法律法規(guī)框架之下，不可避免地都具有妨礙競爭的嫌疑，但是否真正構(gòu)成對公共利益的損害，則不宜一概而論。反過來看，機(jī)械地否定前期接觸與協(xié)商的合理性，為了形式上的“三公”原則而閉著眼睛進(jìn)行招標(biāo)或政府采購，就一定有利于保護(hù)公共利益了嗎？從法律法規(guī)的層面規(guī)定市場測試或其他類似流程，修明渠而絕暗道，才是切實(shí)解決此類問題的方向。

無論如何，通過暗箱操作的辦法，制定有利于一方投資人的項(xiàng)目邊界條件，并對項(xiàng)目本身及公共利益構(gòu)成實(shí)質(zhì)性損害的，在偽PPP排行榜上位居第二。

協(xié)議失衡:掉進(jìn)優(yōu)勢陷阱的

我們一直強(qiáng)調(diào)，PPP的基本內(nèi)涵是“政企合作、伙伴關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益共享”。而這些內(nèi)涵的體現(xiàn)與落實(shí)，則有賴于PPP項(xiàng)目協(xié)議的具體條款與條件，有賴于其內(nèi)在平衡、穩(wěn)定和可執(zhí)行性。PPP項(xiàng)目的任何一方，如果濫用其優(yōu)勢，并強(qiáng)加于項(xiàng)目協(xié)議（例如拒不承擔(dān)其更有能力控制的風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)求不切實(shí)際的補(bǔ)償或調(diào)價(jià)機(jī)制、缺乏中立性的爭議解決辦法等），則極有可能對項(xiàng)目的合作基礎(chǔ)造成侵蝕與傷害，使得項(xiàng)目掉進(jìn)所謂的“優(yōu)勢陷阱”，最終無法自拔。

這樣的一些PPP項(xiàng)目，雖然在形式要件上能夠滿足合規(guī)要求，比如按部就班地完成實(shí)施方案編制、資格預(yù)審、公開招標(biāo)或競爭性磋商等程序，從表面上看完美無瑕，但實(shí)際上隱患極大，其最終達(dá)成的項(xiàng)目邊界條件及協(xié)議文本，對項(xiàng)目本身不利，無助于交易目的的實(shí)現(xiàn)，并最終損害公共利益，造成雙輸、多輸局面。

因?yàn)檫吔鐥l件不合理，項(xiàng)目協(xié)議失衡，而使得項(xiàng)目掉進(jìn)優(yōu)勢陷阱的，將導(dǎo)致項(xiàng)目在各方面缺失PPP模式的基本內(nèi)涵，即便其在操作流程上無懈可擊，也不能免于偽PPP排行，暫列第三。

刻舟求劍:忽視市場反應(yīng)的

刻舟求劍的典故此處不贅述。主要想建議給予市場足夠的尊重與空間，不要過早地、泛泛地否定一些在PPP項(xiàng)目里已廣為應(yīng)用的商業(yè)模式及交易結(jié)構(gòu)，如“明股實(shí)債”“固定回報(bào)”、提前回購或轉(zhuǎn)股等，以避免催生各類灰色操作，給市場帶來扭曲效應(yīng)，反而不美。

具體來講，BT不好，拉長版的BT（或稱BTO）就好嗎？對于有些項(xiàng)目，老老實(shí)實(shí)地走BT的路子并不一定就是壞事。明股實(shí)債不行，把財(cái)務(wù)投資人一直綁在項(xiàng)目上現(xiàn)實(shí)嗎？倘若確實(shí)此路不通，存在合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，很多財(cái)務(wù)投資人就只能放棄參與PPP項(xiàng)目了?！氨５姿俊比舯灰暈楣潭ɑ貓?bào)，可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營服務(wù)費(fèi)就能讓政府付費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)大大降低嗎？實(shí)際上，很多地方政府連“保底水量”是什么都沒搞清楚，就急于給它扣上“固定回報(bào)”的帽子，急于擯棄一些已被證明為行之有效、合情合理的協(xié)議安排，這樣對項(xiàng)目的順利實(shí)施真的好嗎？

主管部門出于引導(dǎo)PPP良性發(fā)展、規(guī)范市場亂象的初衷，對PPP模式的具體運(yùn)用劃出一些“禁區(qū)”，用心良苦，可以理解。很多與之相關(guān)的思路與做法，也是對癥下藥，療效頗佳。但是，對于那些市場已經(jīng)做出負(fù)面反應(yīng)，并出現(xiàn)明顯不適或抗藥性的藥方，與時俱進(jìn)地加以調(diào)整，應(yīng)該也是符合主管部門初衷的做法。與之相反，無視客觀情況變化，刻舟求劍式地套用一些理論、概念或公式，從而對PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)造成扭曲效應(yīng)，并催生各類灰色操作的，既與主管部門的本意不符，亦與PPP所倡導(dǎo)的物有所值、合作共贏的理念相悖，也可被納入偽PPP的一種，排名第四。

總之，PPP實(shí)踐需要跳出既定思維模式，放開手腳，大膽創(chuàng)新，條條大路通羅馬！

延伸閱讀：《世說新語：劉世堅(jiān)解讀中國PPP》，中國電力出版社2017年9月出版。