從行政主導(dǎo)到多元參與的城市治理模式研究

(華僑大學(xué) 福建 泉州 362021)

一、前言

隨著城市化的快速推進(jìn),要求與其相適應(yīng)的城市治理方式,然而現(xiàn)有的城市治理模式是傳統(tǒng)的城市管理模式,其主要特征是政府是城市管理的唯一主體,私營部門和非政府組織在城市管理中的作用未被重視,并且在政府管理城市的方法和手段方面,呈現(xiàn)權(quán)力控制、行政命令和制度約束的局面。這種傳統(tǒng)的城市管理模式目前面臨著日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。自我國改革開放以來,社會利益格局發(fā)生顯著的變化，多元化的利益格局要求多元化的利益代表和訴求。因此，多元化的城市治理時代己經(jīng)到來。

二、參與式城市治理的理論分析

(一)參與式治理的目的

關(guān)于參與式治理的目的,各抒己見。伊麗莎白米漢認(rèn)為參與式治理影響政策實(shí)施效果。第二,有利于政策的執(zhí)行，因?yàn)槭忻駞⑴c政策制定,這些政策不同程度地反映其意志。第三,使政策、規(guī)劃等開展得更合理、更正確,借助大眾參與,使公眾不同利益都能在政策中體現(xiàn)。[1]

(二)參與式治理的方式

參與式治理方式有以下幾類：(1)由市民組成的新機(jī)構(gòu),如聽證會、市民顧問小組、輿論討論會等。這些機(jī)構(gòu)的目的是推動新機(jī)構(gòu)的民主實(shí)踐。(2)在自愿、自主行動基礎(chǔ)上建立的“聯(lián)合民主”。即服務(wù)者與被服務(wù)者、管理者與被管理者之間建立合作關(guān)系,請被動的一方主動地參與管理,以提高管理的有效性。(3)社區(qū)群體,他們由被選舉的居民、自愿團(tuán)體的代表組成,他們有權(quán)利要求社區(qū)的事情要與他們商量。[2]

三、參與式城市治理模式選擇的阻礙因素

首先,傳統(tǒng)政府管理體制的影響。我國是人民民主專政國家,公眾參與在我國有著堅實(shí)的政治基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入,社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、管理機(jī)制、勞動關(guān)系都發(fā)生了很大的變化,由此產(chǎn)生了不同階層、不同利益的主體,使得經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)向多元化發(fā)展,公眾為了維護(hù)自己的利益,表達(dá)自己的利益愿望,要求廣泛地參與城市治理。其次,公眾參與機(jī)制不健全。在涉及城市居民日常生活的城市管理中,作為城市治理的主體——市民參與城市管理決策的制定、實(shí)施和監(jiān)督相關(guān)的法律機(jī)制不健全。最后是公眾的參與層次問題。由于歷史和客觀環(huán)境等多方面的原因,我國的公眾素質(zhì)就總體而言參差不齊。[3]譬如，公眾參與意識淡薄,公民責(zé)任感不強(qiáng)等。

四、參與式城市治理模式的路徑選擇

(一)樹立公眾的“城市主人”意識，鼓勵公民積極參與公共事務(wù)

現(xiàn)代化的城市管理應(yīng)該是一種包括公眾在內(nèi)的城市各方利益主體廣泛參與的管理。通過在城市管理中實(shí)施公眾滿意戰(zhàn)略,可以讓公眾更加廣泛而深入地參與到城市管理的方方面面,譬如公眾主觀感受調(diào)查、公眾意見和建議跟蹤、社區(qū)意愿訪談、直接聽取公眾意見等,可以極大地激發(fā)公眾的參與熱情,從而使他們能夠真正地以“城市主人”的身份參與到城市管理中來。[4]

(二)下放權(quán)力,從“劃槳”走向“掌舵”

政府吸納各種社會團(tuán)體和公眾參與城市管理,從無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變,主動下放權(quán)力給城市相關(guān)利益主體。要使政府變成“小政府”,重新構(gòu)建政府權(quán)力,必須將公眾參與引入政府過程,實(shí)現(xiàn)政府放權(quán),使政府真正成為現(xiàn)代社會中的民主政府,成為滿足公眾需求的服務(wù)者。公眾參與就是要制約政府的權(quán)力,擴(kuò)大公民的權(quán)利,將某些原來由“全能政府”包辦的事務(wù)下放并交還給社會。[5]

(三)大力發(fā)展社會組織

社會組織能承擔(dān)政府職能中“外移”的微觀管理和社會服務(wù)職能。政府要牽頭積極出臺有效政策,加強(qiáng)對社會組織的培育、引導(dǎo)和監(jiān)督。讓社會組織承擔(dān)服務(wù)型、社會性的職能盡可能減少對其行政干預(yù),創(chuàng)設(shè)社會組織平等競爭的制度環(huán)境完善法規(guī),強(qiáng)化管理,將社會組織納入法制化、規(guī)范化的軌道有計劃、有重點(diǎn)、有步驟地發(fā)展社會組織。

(四)完善城市社區(qū)治理

以城市居民的自我服務(wù)和自我管理為特點(diǎn)的社區(qū)管理也是提高城市居民參與意識的途徑。政府一方面要明確社區(qū)組織的權(quán)利,使社區(qū)居民擁有自主權(quán)、協(xié)管權(quán)和監(jiān)督權(quán),實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民依法享有的當(dāng)家作主的權(quán)力。另一方面,政府要轉(zhuǎn)變角色,明確定位從過去的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變到指導(dǎo),從指令轉(zhuǎn)變到協(xié)調(diào),從管理轉(zhuǎn)變到服務(wù)。政府不能插手社區(qū)事務(wù),不能行政包辦社區(qū)工作。

(五)拓寬參與渠道，完善公眾參與制度

1.建立公眾與城市及各管理部門之間信息雙向傳遞的交流渠道

首先,公眾參與決策制度應(yīng)賦予公眾相應(yīng)的知情權(quán)和決策權(quán)。城市政府掌握著最大量的公共信息,又是政策的制定者,相對于公眾,它處于信息強(qiáng)勢的地位,而公眾則處于信息弱勢的地位,公眾只有知情之后才能避免參與流于形式,才能避免參與者因信息缺失、信息不足造成的理性判斷不足,才能克服政府與公眾之間信息不對稱而導(dǎo)致的參與受阻。其次,公眾參與監(jiān)督的制度則包括一方面在制定程序法種確定公眾在城市事務(wù)決策前、決策中、決策后的參與程序,即對于一些重大項(xiàng)目的決策過程必須有法定的公眾參與程序和內(nèi)容明確公眾參與的形式和時間。

2.建立公開、透明、公正的公眾參與決策的程序和方法

進(jìn)一步推進(jìn)包括“公眾聽證制度在內(nèi)的政務(wù)公開和管理民主化”,并保證公眾對城市管理的全程參與,切實(shí)保障公眾參與的機(jī)會。如設(shè)立城市政府管理的網(wǎng)站,創(chuàng)立政府政務(wù)電子信息查詢系統(tǒng),通過公眾參與來收集相關(guān)項(xiàng)目的信息和意見進(jìn)行社會種各利益團(tuán)體和社會組織有意義的對話,通過社會種各利益結(jié)構(gòu)的彼此博弈式的談判和協(xié)商,制定出有關(guān)城市發(fā)展的方案計劃提交給政府,這實(shí)際上保證了公眾對城市公共事務(wù)管理的決策動議權(quán)對于一些重大決策,公眾應(yīng)積極響應(yīng)并運(yùn)用自己手中的投票權(quán)來表達(dá)意志,進(jìn)行決策,從而實(shí)現(xiàn)公眾的表決權(quán)。

其實(shí),成功的公民參與,不僅公民個人能深刻認(rèn)識到公民資格的重要性、對公共事務(wù)的敏感性、對社會文化的批判能力,還需要整個社會和政府的支持與配合。特別是政府,首先要為公民提供和創(chuàng)造比較完善的參與環(huán)境。其次,要加強(qiáng)和社會組織的合作,借助完善制度,下放權(quán)力,放松管制等措施為社會組織參與公共事務(wù)制造更多的機(jī)遇,才能提高公民參與城市管理的積極性,才能推動政府高效地管理社會公共事務(wù),才能真正實(shí)現(xiàn)公共管理的“公共性”、“民主性”、“開放性”、“服務(wù)性”和“責(zé)任性”。

【參考文獻(xiàn)】

[1]郭風(fēng)英.建國以來我國城市社會管理體制演變與發(fā)展研究[D].華中師范大學(xué)博士學(xué)位論文,2011.

[2]蘇航.服務(wù)型城管建設(shè)困境及對策分析[D].云南大學(xué)碩士學(xué)位論文,2013.

[3]黃少凌.公民參與城市管理的研究——以長沙市城市管理實(shí)踐為例[D].中南大學(xué)碩士學(xué)位論文,2009.

[4]劉婭.我國城市治理中公民參與方式探析[D].重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文,2008.

[5]趙光勇,陳鄧海.國內(nèi)“參與式治理”研究綜述[J].中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報,2009,04:96-99.