新時(shí)代條件下的行政改革與發(fā)展

(鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院　河南　鄭州　450001)

一、引言

自改革開放以來，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)地位在我國的社會(huì)轉(zhuǎn)型已經(jīng)走過了幾十年的曲折歷程，社會(huì)的各個(gè)層面——政治、經(jīng)濟(jì)、文化等都經(jīng)歷了一場(chǎng)深刻的革新與變遷。這種社會(huì)轉(zhuǎn)型的偉大實(shí)踐深刻地詮釋了在新時(shí)代背景下這種市場(chǎng)發(fā)展的內(nèi)在要求，在這場(chǎng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)轉(zhuǎn)型期間內(nèi)，不僅包括我國經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長的根本任務(wù)，而且還從根本上包含著我國政治體制改革和民主政治發(fā)展這一歷史性任務(wù)。新時(shí)期高速發(fā)展條件下所要達(dá)到的目標(biāo)，不僅是經(jīng)濟(jì)上的日益富有，而且是政治、文化上的高度民主和文明[1]。

在全球化時(shí)代背景下，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和提升國家綜合競(jìng)爭力是我國政府的中心任務(wù)和首要使命。針對(duì)我國行政發(fā)展存在的問題，順應(yīng)當(dāng)代行政發(fā)展的趨勢(shì)，立足我國行政發(fā)展的實(shí)際和借鑒西方行政發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。社會(huì)公正、公共利益等公共價(jià)值問題成為公共行政和公共管理關(guān)注的重要議題，新公共服務(wù)理論、公共價(jià)值管理等理論引起了廣泛重視。本文從構(gòu)建以公共利益為導(dǎo)向的行政發(fā)展模式的基本思路出發(fā)，具體來說，介紹行政改革與發(fā)展的現(xiàn)狀，了解新時(shí)代背景對(duì)行政改革的影響，從而樹立正確的新的行政發(fā)展觀[2]。

二、行政改革與發(fā)展的現(xiàn)狀

對(duì)于新時(shí)代條件下的各種矛盾來說，改革和創(chuàng)新是解決它們的必由之路，然而同經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的快速變革與發(fā)展相比，作為社會(huì)調(diào)控主干部分的行政系統(tǒng)的發(fā)展明顯滯后，甚至成為整個(gè)社會(huì)發(fā)展變遷的“瓶頸”之一。這嚴(yán)重影響了我國新時(shí)代的文化的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)的騰飛，制約社會(huì)的進(jìn)步。雖然從改革開放以來，我國進(jìn)行了一系列的行政改革，在不同程度上適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展?fàn)顩r，緩解了部分矛盾的進(jìn)一步激化[3]。但由于行政改革仍與新時(shí)代的基本要求不相適應(yīng)，不能完全滿足時(shí)代發(fā)展的需要，因此，改革效果仍然不盡人意。我國行政體制的改革和發(fā)展水平可總體分為以下三點(diǎn)：

(1)由于體制和運(yùn)行機(jī)制不健全，行政環(huán)境還未達(dá)到政治與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的模式。1949年建國，我國實(shí)現(xiàn)了空前的政治統(tǒng)一，建立了新中國，國家在以往從未達(dá)到的規(guī)模上，動(dòng)員了全社會(huì)的資源組織生產(chǎn)，在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但由于權(quán)力過于集中，束縛了基層的主動(dòng)性、創(chuàng)造性，更不利于監(jiān)督，缺少了經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的后勁，高度集中的計(jì)劃體制還造成了官僚主義的盛行。

(2)由于行政系統(tǒng)自身利益和權(quán)力的阻力，導(dǎo)致“部門主義”、“地方主義”嚴(yán)重，“上有政策,下有對(duì)策”的怪現(xiàn)象導(dǎo)致政府的改革創(chuàng)新措施達(dá)不到應(yīng)有的效果，改革目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

(3)忽視了政府改革的目的應(yīng)該是適合國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，以至于機(jī)構(gòu)改革難于引起民眾的廣泛參與和理解，同情和支持，改革的效果難以普及到人民群眾中去，成果難以鞏固。

以上問題的存在是由于在新時(shí)代背景下我國尚未樹立一種良好的、系統(tǒng)的行政發(fā)展觀，從而導(dǎo)致中央與地方之間、部門之間、政府與民眾之間的利益沖突更加明顯，改革目標(biāo)尚不明確。要解決這些問題關(guān)鍵在于正確認(rèn)識(shí)新時(shí)代背景下了解行政改革的背景和影響。

三、新時(shí)代對(duì)行政改革的影響

眾所周知，人類從誕生之日起，就在不斷變革著自己的社會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)系，從而創(chuàng)造出不同的物質(zhì)文明和精神文明[4]。當(dāng)社會(huì)處于不同時(shí)期的交替期時(shí)，正是各種社會(huì)關(guān)系整體的、全方位的變革時(shí)期，而社會(huì)主義新時(shí)期變革的直接表現(xiàn)為：由工業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代信息化時(shí)代的轉(zhuǎn)型，由落后的鄉(xiāng)村文化向現(xiàn)代化城市文化和全面文明開放社會(huì)的轉(zhuǎn)型，由倫理道德社會(huì)向民主法治社會(huì)的轉(zhuǎn)型[5]。這樣異?？涨暗纳鐣?huì)變革，無可回避的把社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程中的矛盾集中引發(fā)出來，因此，新時(shí)代條件下對(duì)行政改革的影響主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

(1)在新時(shí)代社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期內(nèi)，我國新舊體制制度交織盤旋。建立新時(shí)代背景下社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是空前的偉大事業(yè)，需要不斷地探索，解決產(chǎn)生的主要社會(huì)矛盾。尤其是舊的經(jīng)濟(jì)體制及其運(yùn)行機(jī)制尚未完全失去其存在的主客觀條件時(shí)，必然會(huì)對(duì)新形成的體制制度的建立和運(yùn)行產(chǎn)生嚴(yán)重障礙。這種經(jīng)濟(jì)體制上的矛盾不僅直接影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且會(huì)在更深的層面上影響政治、文化乃至整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。

(2)新時(shí)代條件下社會(huì)轉(zhuǎn)型期的利益分化更加顯露，價(jià)值取向更加復(fù)雜，文化碰撞愈加激烈。首先，社會(huì)的改革必然使個(gè)體利益擺脫集中的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)管理體制的束縛，沿著相互競(jìng)爭的游戲規(guī)則發(fā)展，由此造成社會(huì)中整個(gè)利益集團(tuán)的利益再分配。由于利益的驅(qū)動(dòng)以及新舊體制轉(zhuǎn)軌出現(xiàn)的間隙，一部分人便會(huì)運(yùn)用不公平的競(jìng)爭手段攫取利益，甚至利用公共權(quán)力非法參與商品經(jīng)營活動(dòng)以謀取私利，從而造成利益上的矛盾和沖突；其次，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮還將激發(fā)復(fù)雜多樣的價(jià)值追求，不同地位，不同利益，不同經(jīng)歷的利益集團(tuán)對(duì)任何一方面的變革，都會(huì)表現(xiàn)出不盡相同的心態(tài)和行為；再次，對(duì)于社會(huì)變革中的各種事態(tài)和矛盾現(xiàn)象，社會(huì)成員會(huì)持有不同的文化視角?？傊?，新時(shí)代條件下對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的這些影響，不僅直接影響到人們對(duì)經(jīng)濟(jì)改革的承受力和適應(yīng)度，還會(huì)影響到人們對(duì)政治體制改革和政治發(fā)展的認(rèn)同和參與，從而在廣泛層面上影響到政治穩(wěn)定狀態(tài)和社會(huì)協(xié)調(diào)程度。

(3)新時(shí)期社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期內(nèi)政治國家和市民社會(huì)的二元分立。事實(shí)上，自從產(chǎn)生了階級(jí)，出現(xiàn)了階級(jí)利益與公共利益的區(qū)分，社會(huì)就分裂為市民社會(huì)與政治國家。但由于政治國家的強(qiáng)大，因而在很長時(shí)期內(nèi)，這種邏輯分離并未成為現(xiàn)實(shí)的分離，市民社會(huì)一直被政治國家所吞沒，直到近代確立了新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則和行為規(guī)范，才提供了在現(xiàn)實(shí)中把市民社會(huì)分離出去的條件與力量[6]。面對(duì)如此種種無可回避的矛盾，僅僅依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長是不可能完全解決的，迫切要求進(jìn)一步推動(dòng)民主政治發(fā)展，充分發(fā)揮政治對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊作用[7]。

四、新時(shí)期樹立新的行政發(fā)展觀

近四十年改革開放的歷程，也是思想解放和文明進(jìn)步的歷程，沒有思想觀念的一步突破，決不會(huì)有改革實(shí)踐的節(jié)節(jié)勝利。方法論從來就是指導(dǎo)社會(huì)實(shí)踐的一種不可低估的力量。在自由競(jìng)爭資本主義時(shí)期，關(guān)于“政府最好，管得最少”及“守夜人”理論是當(dāng)時(shí)資本主義國家主要推進(jìn)行政改革與發(fā)展和建構(gòu)行政系統(tǒng)的主導(dǎo)方法論。社會(huì)主義國家則無不以馬克思的“社會(huì)大工廠”作為理論基礎(chǔ)進(jìn)行行政系統(tǒng)的構(gòu)建。我們今天的行政改革與發(fā)展則要以歷史唯物主義及鄧小平理論為指導(dǎo)。

行政發(fā)展，是指一個(gè)國家在從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代化過渡的過程中，由于行政環(huán)境和行政資源不斷變化，要求行政系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能和管理形態(tài)也相應(yīng)地進(jìn)行了調(diào)整，以使行政系統(tǒng)與行政環(huán)境、行政資源得到動(dòng)態(tài)平衡，促進(jìn)行政系統(tǒng)不斷改革和完善的持續(xù)活動(dòng)過程[8]。行政發(fā)展有其內(nèi)在的規(guī)定性和規(guī)律性，不是純主觀意志的結(jié)果，而要適合國情，適應(yīng)行政環(huán)境及國民社會(huì)發(fā)展的需要。要防止那種為發(fā)展而發(fā)展，為效率而發(fā)展，“以手段代替目的”的傾向，應(yīng)把“是否有利于發(fā)展社會(huì)主義社會(huì)的生產(chǎn)力，是否有利于增強(qiáng)社會(huì)主義國家的綜合國力，是否有利于提高人民的生活水平”作為衡量行政發(fā)展的終極標(biāo)準(zhǔn)。在新時(shí)代背景下，社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)行政改革與發(fā)展有著特殊的規(guī)范和指導(dǎo)作用，新的行政發(fā)展觀念應(yīng)包括如下幾方面的內(nèi)容：

(一)漸進(jìn)發(fā)展

新時(shí)代轉(zhuǎn)型時(shí)期，失序、失范、失衡以及各種矛盾紛至沓來，作為社會(huì)調(diào)控系統(tǒng)主干部分的行政系統(tǒng)本身又處于變革之中，社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)它的客觀要求在于，一方面要變革和創(chuàng)新社會(huì)行政系統(tǒng)，另一方面又要依賴它實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)前社會(huì)的調(diào)控，既要實(shí)現(xiàn)變革，又不能盲目地一次性完成，唯一的選擇是循序漸進(jìn)，邊破邊立，從而符合一切事物的發(fā)展規(guī)律，必須以漸進(jìn)的積累為基本要求這一唯物辯證法的規(guī)律。同時(shí)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌也要求政府行政行為的調(diào)整，重塑必然是漸進(jìn)發(fā)展過程。

(二)配套進(jìn)行

在新時(shí)代條件下的轉(zhuǎn)型時(shí)期，行政改革與發(fā)展必須堅(jiān)持協(xié)同有序、配套進(jìn)行的策略成為新的行政發(fā)展觀的另一個(gè)重要內(nèi)容。這一內(nèi)容首先要求強(qiáng)化改革設(shè)計(jì)者和操作者的協(xié)同意識(shí)；其次要求行政改革與發(fā)展的外部協(xié)同，即與政治系統(tǒng)的其他部分，以及經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、文化系統(tǒng)的發(fā)展相配合；再次要求行政改革與發(fā)展的內(nèi)部協(xié)同，即使行使系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)的改革發(fā)展配套進(jìn)行。由此可見，行政改革與發(fā)展不是單項(xiàng)要素的簡單相加，它必然要受各子系統(tǒng)和行政環(huán)境的制約。如果孤軍深入，必然會(huì)造成整個(gè)系統(tǒng)的紊亂。

(三)依法行政

這是行政機(jī)關(guān)及其工作人員從事行政管理活動(dòng)的基本行為準(zhǔn)則。依法行政不是“以法行政”——只是將法律作為一種工具、手段來管理社會(huì)事務(wù)，維護(hù)行政權(quán)威，強(qiáng)調(diào)的是相對(duì)人應(yīng)服從行政機(jī)關(guān)的管理，是一種單向的行為方式，說到底還是人治。轉(zhuǎn)型時(shí)期政府行政行為的規(guī)范有賴于依法行政原則的有效實(shí)施，要規(guī)范政府各職能部門和基層政府的行政行為，依法加強(qiáng)對(duì)這些機(jī)構(gòu)和人員的監(jiān)督，逐步引導(dǎo)政府行政行為朝著適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的體制過渡。

五、結(jié)語

新時(shí)代條件下轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)矛盾復(fù)雜多樣，行政改革與發(fā)展任重而道遠(yuǎn)，必須樹立自我揚(yáng)棄和主動(dòng)變革的行政發(fā)展觀來實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)自身的發(fā)展。改革實(shí)質(zhì)上是一場(chǎng)權(quán)力的重組和利益關(guān)系的調(diào)整。在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和建構(gòu)國民社會(huì)的偉大變革中，控制社會(huì)資源的政府和各級(jí)行政組織既是變革的對(duì)象，又握有決定事物發(fā)展命運(yùn)的大權(quán)，是變革中難以替代的力量。然而行政系統(tǒng)及其工作人員是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的利益群體，行政改革與發(fā)展的任何舉措都會(huì)觸及行政人員個(gè)人或集體的利益，讓行政主體自動(dòng)放棄既得的權(quán)力和利益是困難的，同時(shí)，國民社會(huì)從現(xiàn)行體制下的每一次分離都會(huì)引起相應(yīng)行政部門的抵制，但作為改革政策的制定者和實(shí)施者，它們又必須擺脫自身利益的束縛，積極主動(dòng)地對(duì)自身弊端進(jìn)行自我革命。這是一種高度的歷史責(zé)任感和自我犧牲精神，有了這種精神和勇氣，轉(zhuǎn)型時(shí)期我國的行政改革與發(fā)展才能在新時(shí)代背景下勢(shì)如破竹，順利前進(jìn)。

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