政府投資范圍的合理界定

◇徐 鑫

政府投資是政府及其各級(jí)機(jī)構(gòu)為獲得一定的經(jīng)濟(jì)效益或社會(huì)效益，以一定的資本作為出資參與或主導(dǎo)的經(jīng)營(yíng)事業(yè)過程。就投資范圍而言,我國(guó)的政府投資幾乎囊括各個(gè)領(lǐng)域，民間投資則相應(yīng)地受到種種擠壓。國(guó)務(wù)院出臺(tái)有相關(guān)文件力圖保障民間投資的發(fā)展，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》等文件。這在一定程度上激活了民間投資，但不容忽視的是，近年來我國(guó)民間投資增長(zhǎng)明顯放慢。究其根源在于政府投資范圍過大，政府與私人爭(zhēng)奪利益成為制約民間投資的深層因素。顯然，促進(jìn)民間投資的前提是將政府投資限定在合理范圍內(nèi)，而這個(gè)問題并沒有得到解決。如何對(duì)政府投資范圍進(jìn)行合理界定，既發(fā)揮政府投資應(yīng)有的作用又促進(jìn)民間投資的發(fā)展是我們亟須解決的問題。

一、我國(guó)政府投資范圍現(xiàn)狀分析

我國(guó)政府投資經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，同時(shí)政府投資范圍也在不斷地變化。隨著我國(guó)改革開放的不斷深化，政府投資占國(guó)家總投資的比重在逐漸減小，相應(yīng)的民間投資比重上升明顯。但政府投資范圍并沒有收縮，這極不利于民間投資的發(fā)展，也給我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展帶來了隱患。

（一）我國(guó)政府投資的主要領(lǐng)域

通過對(duì)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》的資料分析，可以看出教育、社會(huì)保障、城鄉(xiāng)發(fā)展以及公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是我國(guó)政府投資的主要領(lǐng)域，政府在這些領(lǐng)域都投入了大量的資金。就基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域而言，政府投資的覆蓋面很廣但是資金比重有待進(jìn)一步提升。不難發(fā)現(xiàn)在科技研發(fā)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域政府投資明顯不足，立足于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要政府應(yīng)當(dāng)加大在該領(lǐng)域的投資。此外還應(yīng)當(dāng)注意的是，政府投資也涉及商業(yè)服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，雖然這些領(lǐng)域投資額占政府投資的比重不大，但基于其投資主體的特殊性也會(huì)給民間資本進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域帶來挑戰(zhàn)。

（二）當(dāng)前對(duì)政府投資范圍的界定

1.理論界定

為了更好地界定政府投資范圍，一些學(xué)者根據(jù)政府投資與民間投資各自的投資范圍，提出按投資項(xiàng)目進(jìn)行分類界定的方法，即把全部投資項(xiàng)目分為競(jìng)爭(zhēng)性投資項(xiàng)目、基礎(chǔ)性投資項(xiàng)目和公益性投資項(xiàng)目。競(jìng)爭(zhēng)性投資項(xiàng)目是指投資收益比較高、產(chǎn)品供求主要依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)并具有競(jìng)爭(zhēng)能力的項(xiàng)目?；A(chǔ)性投資是指為整個(gè)社會(huì)所有或大部分部門提供的產(chǎn)品或勞務(wù),如道路交通、互聯(lián)網(wǎng)電子通信、水利電力等初始投資量大而收益較低的基礎(chǔ)設(shè)施。公益性投資是指那些投資主體不是為了營(yíng)利，而是為了滿足社會(huì)公眾需要以及履行一定的社會(huì)職能而進(jìn)行的投資，如教育科研、環(huán)境保護(hù)等。

有學(xué)者進(jìn)一步指出，公益性項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)完全由政府投資，競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目當(dāng)屬于企業(yè)投資（或是說民間投資）的范圍，基礎(chǔ)性項(xiàng)目則主要由政府投資，當(dāng)然在一些領(lǐng)域民間投資也可以參與進(jìn)來共同投資。

2.相關(guān)政府文件的界定

國(guó)務(wù)院出臺(tái)的相關(guān)文件中不乏對(duì)政府投資范圍進(jìn)行界定的內(nèi)容。如在《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》等文件中都涉及有關(guān)于政府投資范圍的表述。相關(guān)政府文件在一定程度上有利于明確政府投資范圍，但是需要指出的是文件的規(guī)定原則性條款居多，缺乏明確性，在諸多方面模棱兩可，尚需進(jìn)一步完善。

（三）我國(guó)政府投資范圍存在的問題

1.范圍過寬，與民爭(zhēng)利

長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府投資不僅存在于達(dá)成共識(shí)應(yīng)當(dāng)屬于政府投資的領(lǐng)域，還廣泛存在于一些本應(yīng)由民間投資的行業(yè)，如房地產(chǎn)業(yè)、餐飲業(yè)等。這帶來了諸多弊端，政府與民爭(zhēng)利壓縮了民間投資的范圍，導(dǎo)致社會(huì)投資模式不協(xié)調(diào)，民間投資范圍過小，政府投資范圍缺乏規(guī)劃。更嚴(yán)重的是政府將資金投入本應(yīng)由民間資本投資的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域會(huì)在一定程度上導(dǎo)致公共基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，故而舍本逐末使政府投資的原有職能無法充分發(fā)揮。

2.界限模糊，交叉錯(cuò)位

當(dāng)前對(duì)政府投資的界定并沒有相關(guān)的法律規(guī)定，學(xué)界的許多看法也難以達(dá)成一致。理論上對(duì)政府投資的界定也存在較大分歧，導(dǎo)致在不同地方對(duì)同一投資領(lǐng)域究竟應(yīng)由政府投資還是民間投資可能產(chǎn)生截然不同的觀點(diǎn)。在國(guó)家出臺(tái)的一些文件中雖有涉及對(duì)政府投資范圍的規(guī)定，但實(shí)際應(yīng)用上仍存在很多問題。更有甚者會(huì)產(chǎn)生政府推卸職責(zé)的情形，對(duì)本應(yīng)由其投資的項(xiàng)目推諉拖延，帶來公共服務(wù)負(fù)效應(yīng)。

3.越位缺位屢見不鮮

總體來說政府投資的范圍不但沒有縮小，甚至有擴(kuò)大的趨勢(shì)，營(yíng)利性投資廣泛存在嚴(yán)重?cái)D壓了應(yīng)屬民間資本的投資空間。此外產(chǎn)業(yè)化和民營(yíng)化使得一些政府部門逃避本應(yīng)承擔(dān)的公共責(zé)任，導(dǎo)致教育領(lǐng)域、公共醫(yī)療衛(wèi)生等公共事業(yè)領(lǐng)域因?yàn)檫^度市場(chǎng)化而逐步發(fā)展滯后。政府投資本應(yīng)以這些基本的公共服務(wù)領(lǐng)域?yàn)槁淠_點(diǎn)切實(shí)為人民群眾提供福祉，但是卻遠(yuǎn)未達(dá)到理想效果。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家政府投資范圍的比較分析

在政府投資方面，發(fā)達(dá)國(guó)家的投資范圍整體上達(dá)到了既保證公共需求、基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)充足又不與民爭(zhēng)利的效果。筆者以美國(guó)、德國(guó)和日本為例進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹。

（一）美國(guó)

美國(guó)實(shí)行的是聯(lián)邦制，在政府投資方面，聯(lián)邦政府與州和地方政府間是縱向關(guān)系。聯(lián)邦制下美國(guó)的州和地方政府享有較大的自主權(quán)，在政府投資方面亦是如此。諸如教育等公共基礎(chǔ)設(shè)施主要由州和地方政府來投資，聯(lián)邦政府的投資范圍則主要集中在科研開發(fā)、環(huán)境資源保護(hù)以及軍事、道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域?？偟膩碚f，美國(guó)的政府投資范圍呈現(xiàn)一種螺旋下降的趨勢(shì)，民間投資占據(jù)主要部分。但是在教育、軍事和國(guó)家交通等公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，政府投資仍占據(jù)主導(dǎo)地位。

（二）德國(guó)

對(duì)德國(guó)政府而言，政府投資是保障政府能及時(shí)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)控以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要手段之一。戰(zhàn)后以來在德國(guó)聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算支出總額中用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的金額不曾低于總金額的20%，主要投向私人資本因無利可圖不愿投資或投資不足而經(jīng)濟(jì)發(fā)展又不可缺少的部門。德國(guó)的政府投資范圍主要包括：國(guó)防、軍事、修筑港口大橋、公共交通運(yùn)輸干線、農(nóng)業(yè)發(fā)展、科研教育以及環(huán)保等社會(huì)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

（三）日本

日本的政府投資范圍有其獨(dú)特性，一方面其政府投資是與本國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情相結(jié)合的反映，另一方面也與歷史因素相關(guān)。二戰(zhàn)后日本為了振興頹敗的經(jīng)濟(jì)，制定了許多刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇增長(zhǎng)的政策，政府投資作為國(guó)家調(diào)控經(jīng)濟(jì)的主要方式被廣泛實(shí)行。日本政府投資的一個(gè)顯著特征是政府投資與其產(chǎn)業(yè)政策緊密配合，隨著日本經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的同時(shí)政府的投資范圍也在相應(yīng)發(fā)生變化。在不同的時(shí)期政府投資范圍主要是：河川治理、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和交通基礎(chǔ)設(shè)施等。隨著經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，日本當(dāng)前的政府投資則轉(zhuǎn)向人民日常生活需要的基本公共服務(wù)領(lǐng)域。

上述三個(gè)國(guó)家在政府投資范圍上各有特點(diǎn)，但通過對(duì)比分析，我們不難發(fā)現(xiàn)它們之間的相似之處。首先，讓利于民為民間投資的發(fā)展助力?？梢钥闯雒绹?guó)、德國(guó)在這一點(diǎn)上做的相對(duì)成熟，而日本在經(jīng)濟(jì)恢復(fù)元?dú)庵笳顿Y范圍也在縮小。其次，注重科技教育的投入?？梢钥闯錾鲜鋈齻€(gè)國(guó)家，不管在何種時(shí)期始終未減少對(duì)教育科技的投資。最后，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的全方位投入，這種全方位不只是投資面上的“廣”，而且具體領(lǐng)域的“度”也達(dá)到了要求，實(shí)現(xiàn)了預(yù)期效益。

三、化解困境合理界定政府投資范圍

（一）借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)

通過上文對(duì)我國(guó)當(dāng)前政府投資的主要領(lǐng)域以及對(duì)主要發(fā)達(dá)國(guó)家政府投資范圍的分析，我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家在政府投資范圍方面的差距主要在于：民間投資的開放程度、教育科研領(lǐng)域的資金投入比例、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善程度等較低。

因此我國(guó)目前可以從以下幾個(gè)方面著手：首先，立足國(guó)情，縮小政府投資范圍，鼓勵(lì)民間投資。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要依靠力量應(yīng)當(dāng)來自民間投資，政府適時(shí)退出相關(guān)領(lǐng)域也是為民間投資的成長(zhǎng)發(fā)展創(chuàng)造了條件。再者，進(jìn)一步加大對(duì)教育科研的基金投入。改革開放以來，我國(guó)對(duì)教育科研的重視程度日益劇增，教育是興國(guó)之魂、科技則是國(guó)家軟實(shí)力的主要體現(xiàn)。當(dāng)前我國(guó)在教育科研領(lǐng)域的投入還可以進(jìn)一步提升，當(dāng)然這主要依靠的是政府投資。需要指出的是，在學(xué)校等基礎(chǔ)教育設(shè)施建設(shè)方面可以適當(dāng)引入民間資本。最后，提高公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)完成度。有數(shù)據(jù)顯示我國(guó)當(dāng)前公路交通的發(fā)展程度還不及歐美國(guó)家20世紀(jì)的水平，這不禁引人深思。當(dāng)然這只是冰山一角，當(dāng)前我們很多基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)完成度都很低。一個(gè)突出的原因就是許多政府投資項(xiàng)目未能達(dá)成持續(xù)的資金投入，因此對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資不可朝令夕改，要持之以恒。

（二）明確界定的基本原則

關(guān)于政府投資范圍的界定原則學(xué)界已有很多觀點(diǎn)，此處不再一一贅述。筆者立足于我國(guó)政府投資實(shí)踐，并且參照發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)政府投資范圍的界定，從促進(jìn)民間投資的角度出發(fā)，認(rèn)為對(duì)政府投資范圍的界定應(yīng)當(dāng)遵循以下三個(gè)原則：

1.明確職能準(zhǔn)確定位的原則

政府職能在于服務(wù)這是毋庸置疑的，在政府投資領(lǐng)域自然也應(yīng)當(dāng)遵守這一原則。所以在界定政府投資范圍時(shí)應(yīng)當(dāng)以“服務(wù)”為導(dǎo)向，明確界定方向。政府投資應(yīng)當(dāng)主要存在于服務(wù)領(lǐng)域如公共基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等。很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)政府投資職能定位不準(zhǔn)，導(dǎo)致政府投資與民爭(zhēng)利。在準(zhǔn)確定位的前提下，不僅可以使政府投資的效益提高，也能夠給民間投資帶來更多的活力。

2.有進(jìn)有退注重效益的原則

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，市場(chǎng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地位愈發(fā)重要。市場(chǎng)的作用已從“輔助性作用”轉(zhuǎn)變?yōu)榻裉斓摹皼Q定性作用”，這個(gè)轉(zhuǎn)變也是我們對(duì)市場(chǎng)作用的認(rèn)識(shí)不斷深化的過程。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下只要是市場(chǎng)自身能夠做且能夠做好的，政府都沒有插手的必要，以使市場(chǎng)調(diào)節(jié)的有效性得以充分發(fā)揮。

政府投資應(yīng)當(dāng)做到“進(jìn)退相宜”，具體來說，“退”指的是政府應(yīng)當(dāng)逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性投資領(lǐng)域以做到讓利于民，給民間投資更大的發(fā)展空間?！斑M(jìn)”則是要在公共服務(wù)領(lǐng)域投入更多的資金保障社會(huì)基本需求。此外效益也是一個(gè)應(yīng)當(dāng)納入考量的因素，以公共服務(wù)領(lǐng)域投入為例，不可盲目求全要注重實(shí)現(xiàn)率。當(dāng)前很多公共服務(wù)領(lǐng)域的政府投資，覆蓋面很大這固然是好事，但同時(shí)覆蓋面大帶來的弊端是多家分羹，每個(gè)項(xiàng)目的資金投入都無法達(dá)到建設(shè)要求的額度，最終造成多處基礎(chǔ)設(shè)施無法完工乃至爛尾的局面。

3.靈活調(diào)整促進(jìn)發(fā)展的原則

該原則的要點(diǎn)在于“靈活”，當(dāng)前很多學(xué)者要求政府在某些投資領(lǐng)域完全退出，對(duì)此筆者持否定觀點(diǎn)。基于市場(chǎng)調(diào)節(jié)的自發(fā)性和盲目性，完全放任市場(chǎng)發(fā)展并不是明智之舉，歷史上的多次金融危機(jī)便是最好的證明。筆者認(rèn)為政府投資應(yīng)當(dāng)在保障基礎(chǔ)設(shè)施滿足社會(huì)需求的基礎(chǔ)上，逐步退出相關(guān)領(lǐng)域，以給民間投資騰出更多的發(fā)展空間。在許多領(lǐng)域也可以采用政府與民間資本相結(jié)合的方式進(jìn)行投資以促進(jìn)發(fā)展，我國(guó)當(dāng)下提出的PPP（Public Private Partnership）模式就是一種很好的實(shí)踐。

（三）完善相關(guān)立法

從我國(guó)進(jìn)行投資體制改革至今，國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)了包括《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》等多部文件。但是如上文所述，這些文件在性質(zhì)上僅為指導(dǎo)性的政策意見，并非具有強(qiáng)行性的系統(tǒng)的法律規(guī)定，且多數(shù)文件內(nèi)容表述具有很強(qiáng)的概括性、原則性，對(duì)政府投資的范圍之界定很模糊缺乏確定性。我國(guó)當(dāng)前面臨的問題是，仍沒有一部規(guī)范政府投資的基本法律。可以說政府投資在立法方面的建設(shè)尚未跟上我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展節(jié)奏，因此《政府投資法》的制定理應(yīng)被提上日程，在一部完整的政府投資領(lǐng)域基本法的指導(dǎo)下規(guī)范政府投資行為，以法律的形式明確界定政府投資的范圍。如此既保證了政府投資的有效性，防止政府投資的越位、錯(cuò)位和缺位，又可以進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)的民間投資健康發(fā)展，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)久穩(wěn)定發(fā)展提供保障。