人工智能對(duì)公共政策議程的影響

陳 鵬

（安徽師范大學(xué)，安徽蕪湖 241002；華東政法大學(xué)，上海 201620）

人工智能時(shí)代的到來，不僅深刻地改變著現(xiàn)代人類的生產(chǎn)方式、生活方式和思維方式，也對(duì)現(xiàn)代政府治理格局產(chǎn)生了重大影響。公共政策是政府實(shí)施有效治理的重要手段，人工智能技術(shù)在公共政策議程中的深度應(yīng)用，對(duì)公共政策問題的準(zhǔn)確界定、公共政策方案的科學(xué)設(shè)計(jì)、公共政策制定流程的優(yōu)化、公共政策質(zhì)量的提升等方面產(chǎn)生了積極影響。目前，學(xué)界關(guān)于人工智能對(duì)政府治理模式影響的研究主要集中于以下三個(gè)方面：一是大數(shù)據(jù)對(duì)政府治理模式的影響。例如雷麗萍對(duì)大數(shù)據(jù)推進(jìn)政府治理創(chuàng)新的研究。［1］二是人工智能時(shí)代政府治理模式面臨的深刻變革和積極創(chuàng)新。例如洪彬?qū)θ斯ぶ悄軙r(shí)代政府治理模式的變革與創(chuàng)新進(jìn)行了研究，［2］何哲論述了人工智能時(shí)代的政府適應(yīng)與轉(zhuǎn)型的問題。［3］53三是政府在公共政策上如何應(yīng)對(duì)人工智能技術(shù)的快速發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)發(fā)展和規(guī)制的有效平衡。例如賈開等對(duì)世界主要國家有關(guān)人工智能公共政策的歷史、特征及其啟示進(jìn)行了研究。［4］上述研究主要從宏觀上對(duì)人工智能與政府治理之間的關(guān)系進(jìn)行了論述，有利于推動(dòng)人工智能時(shí)代政府治理模式的有效變革。但是，現(xiàn)有的研究在對(duì)政府治理的具體領(lǐng)域和具體問題的論述上較為欠缺，例如關(guān)于人工智能對(duì)公共政策議程影響等方面的研究。當(dāng)前，伴隨大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來和人工智能技術(shù)在政府治理中的深度應(yīng)用，對(duì)人工智能時(shí)代公共政策議程的發(fā)展趨勢(shì)、人工智能對(duì)公共政策分析帶來的積極影響和不利后果、探索如何將人工智能技術(shù)和公共政策議程有效結(jié)合等問題進(jìn)行深入分析具有很強(qiáng)的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義，可以在充分發(fā)揮公共政策效果的同時(shí)有效防范社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)等問題的出現(xiàn)。

一、人工智能時(shí)代公共政策議程的趨勢(shì)

人工智能是“建立在現(xiàn)代算法基礎(chǔ)上，以歷史數(shù)據(jù)為支撐，而形成的具有感知、推理、學(xué)習(xí)、決策等思維活動(dòng)并能夠按照一定目標(biāo)完成相應(yīng)行為的計(jì)算系統(tǒng)。”［5］按照人工智能的發(fā)展階段，可以分為弱人工智能、強(qiáng)人工智能、超人工智能?！半m然人工智能可以在很多領(lǐng)域和方面形成對(duì)人類智力思維的輔助和替代，然而究其根本，其主要呈現(xiàn)在三個(gè)領(lǐng)域的核心層面，分別在廣泛的社會(huì)行為中產(chǎn)生作用：信息收集輔助與智能篩選；識(shí)別應(yīng)答接受模糊任務(wù)并完成；替代人的自主決策與行為。其分別描述了由淺入深的人工智能對(duì)人的行為的輔助和替代?！保?］55目前，人工智能在公共政策議程中的應(yīng)用主要集中于輔助信息收集和職能化篩選兩個(gè)方面。伴隨強(qiáng)人工智能時(shí)代的逐步臨近和將來的超人工智能可能變成現(xiàn)實(shí)，人工智能可能會(huì)成為獨(dú)立的電子式公共政策分析主體。

公共政策是政策制定主體依據(jù)一定的價(jià)值判斷，通過一定的程序，對(duì)其認(rèn)定的政策問題給出解答的方案。其中，政策問題的界定、政策主體的范圍、決策標(biāo)準(zhǔn)的取舍等對(duì)公共政策的方案選擇和決策過程等都會(huì)產(chǎn)生很大影響。人工智能時(shí)代的到來，對(duì)上述幾個(gè)公共政策議程的重要環(huán)節(jié)都產(chǎn)生了不同程度的影響，公共政策議程的數(shù)據(jù)化、電子化、智能化、中立化和去中心化等趨勢(shì)日益明顯。

（一）公共政策問題識(shí)別和界定的數(shù)據(jù)化

公共政策是政策制定主體針對(duì)一定時(shí)期內(nèi)的若干具體政策問題，所作出的關(guān)于社會(huì)資源和社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配。公共政策制定的時(shí)效性和政策執(zhí)行的績(jī)效，與公共政策制定者對(duì)社會(huì)問題的有效認(rèn)知和政策問題的準(zhǔn)確界定關(guān)系密切。一定時(shí)期內(nèi)的社會(huì)問題往往很多，那些社會(huì)關(guān)注度高、與人民群眾利益關(guān)聯(lián)度大、情勢(shì)發(fā)展較為急迫的問題應(yīng)該優(yōu)先進(jìn)入政府公共政策的議程，成為政策問題。人工智能通過對(duì)大數(shù)據(jù)的智能化篩選以及人群熱度地圖等的分析，可以非常準(zhǔn)確地做到對(duì)社會(huì)問題的及時(shí)感知和對(duì)政策問題的精準(zhǔn)界定，政策問題識(shí)別和界定的數(shù)據(jù)化趨勢(shì)越來越明顯。

（二）公共政策制定主體的電子化

人工智能在公共政策制定過程中，扮演著重要的角色。在弱人工智能時(shí)代，人工智能作為人類物質(zhì)器官的延伸，擁有超越人類的統(tǒng)計(jì)、計(jì)算和分析能力，使其成為公共政策制定主體的重要輔助。隨著人工智能技術(shù)的不斷發(fā)展，人類會(huì)將模擬人類心理、情感和意志的功能應(yīng)用軟件植入人工智能，人工智能可能由此產(chǎn)生自主意識(shí)，這時(shí)的人工智能就進(jìn)入了強(qiáng)人工智能時(shí)代。此后，在公共政策制定過程中，人工智能將會(huì)從原有的輔助決策工具系統(tǒng)變成公共政策的決策主體，政府部門及其工作人員反而可能會(huì)成為人工智能決策結(jié)果的被動(dòng)接受者，公共政策制定主體的電子化趨勢(shì)日益明顯。

（三）公共政策制定過程的智能化

人工智能時(shí)代的到來，人的數(shù)字化生存和現(xiàn)實(shí)社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)化將成為常態(tài)。人工智能技術(shù)通過對(duì)有關(guān)人類行為信息、網(wǎng)絡(luò)輿情等大數(shù)據(jù)的分析和對(duì)各種決策方案執(zhí)行過程和結(jié)果的技術(shù)模擬，可以將公共政策議程的全過程進(jìn)行全景式的呈現(xiàn)，公共政策制定過程的智能化進(jìn)程不斷加快。在人工智能時(shí)代，“我們發(fā)現(xiàn)、分析和解決問題以及將政策方案付諸執(zhí)行的方式，催生數(shù)據(jù)化決策及智能化決策，推動(dòng)政府決策的民主化和科學(xué)化；大數(shù)據(jù)可以讓我們了解真實(shí)情況，帶來更為開放、透明和負(fù)責(zé)的政府；大數(shù)據(jù)可以從數(shù)據(jù)共享、內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)、細(xì)分服務(wù)、智能決策、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等方面改進(jìn)政府績(jī)效?！保?］

（四）公共政策決策標(biāo)準(zhǔn)的中立化

公共政策是政策制定主體為了解決特定的問題，依據(jù)一定的利益和立場(chǎng)，從若干個(gè)備選方案中選取一個(gè)方案的過程和結(jié)果。其中，政策制定主體自身的利益訴求和價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)對(duì)政策問題的識(shí)別和特征界定、決策方案的選擇等議程產(chǎn)生很大影響。經(jīng)過科學(xué)化和民主化決策程序產(chǎn)生的某項(xiàng)公共政策，看上去與價(jià)值無涉，實(shí)際上背后隱藏了激烈的價(jià)值分歧，大多數(shù)決策都是多方利益博弈的結(jié)果。人工智能被廣泛應(yīng)用到公共政策領(lǐng)域后，政策問題的界定和政策方案的設(shè)計(jì)，主要依靠客觀數(shù)據(jù)的采集、處理和分析結(jié)果，決策程序更加科學(xué)化，價(jià)值分歧和利益博弈等在公共政策制定中的影響力逐步減弱，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)帶來的情感中立正取代價(jià)值思考成為公共政策議程中決策的主要依據(jù)。

二、人工智能給公共政策議程帶來的積極影響

（一）政策問題的界定更加精準(zhǔn)

后工業(yè)社會(huì)的到來，人的生存形式發(fā)生了根本變化。“人的本質(zhì)是一切社會(huì)關(guān)系的總和，在一個(gè)由數(shù)據(jù)構(gòu)成的世界，人也是一切數(shù)據(jù)足跡的總和。人工智能時(shí)代，公民個(gè)體社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活以數(shù)據(jù)形式留下記錄，每個(gè)個(gè)體無時(shí)無刻不是數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者。數(shù)據(jù)是人工智能的重要組成內(nèi)容，人工智能基于海量數(shù)據(jù)的提煉與分析，數(shù)據(jù)特性賦予政治行為過程的數(shù)據(jù)信息化特性。通過信息收集和智能篩選，在政治決策領(lǐng)域形成智能化的‘科學(xué)建議’。國家的治理、政治的管理、公民的社會(huì)生活等都基于數(shù)據(jù)，對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)生巨大的依賴度?！保?］大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來和人工智能在大數(shù)據(jù)處理和應(yīng)用上的優(yōu)勢(shì)，可以有效提升公共政策問題界定的準(zhǔn)確性，而“由誰決定哪些社會(huì)問題成為政策問題，對(duì)于政策制定過程來說是關(guān)鍵性的。決定哪些問題成為政策問題，甚至比決定這些問題的解決辦法更為重要?！保?］

人工智能憑借在海量數(shù)據(jù)自動(dòng)收集、分類和篩選以及對(duì)人群熱點(diǎn)的時(shí)間、空間分布等方面的優(yōu)勢(shì)，可以以很低廉的成本、很快速準(zhǔn)確的方式將特定社會(huì)問題的性質(zhì)、范圍、時(shí)間、空間、人群、輿情發(fā)展態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)給決策主體，有利于政策制定主體更加快速準(zhǔn)確地找到政策問題的癥結(jié)所在，推動(dòng)決策方案的及時(shí)出臺(tái)，極大地提高了公共政策的時(shí)效性。

（二）政府決策的科學(xué)性大幅提高

公共政策議程中，政策問題被科學(xué)準(zhǔn)確的界定后，公共政策方案的制定和選擇就成為公共政策議程的重要任務(wù)。圍繞一個(gè)特定的政策問題，設(shè)計(jì)的公共政策方案一般較多，如何在諸多方案中選擇令人滿意的方案，成為公共政策方案選擇的難題。近些年來，各種各樣公共政策分析工具的出臺(tái)，為公共政策方案制定和分析提供了更多的選擇。但是，公共政策制定主體在決策時(shí)面臨的認(rèn)知局限、信息不完備和時(shí)間有限等方面的難題并沒有消解，影響了決策的科學(xué)性。伴隨人工智能技術(shù)的快速發(fā)展和深度應(yīng)用，深度學(xué)習(xí)算法正在公共政策領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。通過深度學(xué)習(xí)算法的不斷演進(jìn)和運(yùn)用，人工智能技術(shù)不僅可以更加精準(zhǔn)的分析和界定政策問題，也可以有效突破傳統(tǒng)決策主體在編制政策方案時(shí)面臨的信息、數(shù)據(jù)和時(shí)間等方面的障礙，有助于決策主體更快速地對(duì)各種政策方案的執(zhí)行結(jié)果做出精準(zhǔn)預(yù)測(cè)，從而大大提高決策的科學(xué)性。

（三）有效降低公共政策分析成本和提高公共政策分析質(zhì)量

在公共政策議程中，為了確保政策分析的質(zhì)量，在政策問題的識(shí)別和界定、決策方案的科學(xué)性和可行性論證、政策執(zhí)行監(jiān)控、政策效果評(píng)估和反饋等環(huán)節(jié)需要投入大量的人力、物力和財(cái)力。同時(shí)，引入外部專家參與公共政策議程也是確保政策分析質(zhì)量提升的重要環(huán)節(jié)。公共政策分析專家具備的專業(yè)知識(shí)和技能有助于決策方案的有效選取，但很多專家在決策時(shí)也容易受到自身的決策立場(chǎng)、價(jià)值觀、利益關(guān)聯(lián)和思維慣性等方面的制約，使得公共政策分析質(zhì)量受到一定程度的影響。人工智能在公共政策分析過程中的深度應(yīng)用，可以對(duì)公共政策分析所需的數(shù)據(jù)收集、信息整理加工等大量基礎(chǔ)性工作進(jìn)行替代，也可以對(duì)在公共政策方案的可行性、合法性、成本收益等分析和論證環(huán)節(jié)所需的技術(shù)專家、律師、財(cái)務(wù)分析人員等專業(yè)人士進(jìn)行部分替代，從而可以大大降低政策分析成本，保證公共政策分析過程的客觀公正，有效提升決策的質(zhì)量。

（四）推動(dòng)公共政策議程從被動(dòng)回應(yīng)走向主動(dòng)設(shè)定

公共政策方案的出臺(tái)一般在政策問題界定之后，公共政策議程呈現(xiàn)出“自下而上”的模式。傳統(tǒng)的公共政策議程存在較為明顯的被動(dòng)性特征，一個(gè)社會(huì)問題只有嚴(yán)重到一定程度才會(huì)引起政府相關(guān)部門的回應(yīng)，將社會(huì)問題納入政策議程，然后出臺(tái)政策予以解決。由于政策出臺(tái)后，既有的政策問題已經(jīng)發(fā)生一定的變化，導(dǎo)致政策效果難以確保。人工智能時(shí)代的到來，使得我們可以借助不斷成熟的人工智能技術(shù)，通過智能信息收集和分類篩選數(shù)據(jù)，由人工智能自身主動(dòng)地對(duì)特定目標(biāo)群體的行為、心理和問題的發(fā)展歷程、現(xiàn)狀及其存在的內(nèi)在規(guī)律展開實(shí)時(shí)分析，并對(duì)特定目標(biāo)群體未來行為的發(fā)展趨勢(shì)和心理變化進(jìn)行精準(zhǔn)預(yù)測(cè)，從而為公共政策問題的盡早界定和方案的盡快出臺(tái)提供了可能和便利，公共政策在政策問題界定后很長(zhǎng)時(shí)間方能出臺(tái)的困境將可以得到有效解決，政策議程與問題進(jìn)程同步可能會(huì)成為未來公共政策議程的常態(tài)。

三、人工智能對(duì)公共政策議程帶來的不確定性風(fēng)險(xiǎn)

（一）公共政策議程中的技術(shù)分析和價(jià)值考量如何有效平衡

公共政策的制定和分析是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，對(duì)于一些技術(shù)工具的運(yùn)用和技術(shù)分析的結(jié)果依賴性很大，這從當(dāng)前公共政策分析工具的多學(xué)科化、多元化等方面可以很明顯地判斷出來，而大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來和人工智能技術(shù)的深度應(yīng)用更是對(duì)這一趨勢(shì)的強(qiáng)化。同時(shí)，公共政策的制定和分析過程也涉及到利益分配和價(jià)值排序等多方面的問題，不能完全以技術(shù)分析工具得出來的結(jié)果作為政策制定的唯一依據(jù)。數(shù)據(jù)和技術(shù)工具是沒有情感的，效益和效率是其評(píng)判公共政策方案的主要標(biāo)準(zhǔn)。由于公共政策涉及到價(jià)值和資源的重新配置，技術(shù)分析和價(jià)值思考的有效平衡是公共政策分析應(yīng)遵循的原則，很多在技術(shù)上最合理、在成本收益比例上最優(yōu)的方案未必是最好的方案。技術(shù)分析可以成為我們成為解決社會(huì)問題、制定公共政策的參考，但不應(yīng)該也不可以成為決定公共政策分析全過程的主導(dǎo)因素，公共政策分析的過程離不開價(jià)值思考和價(jià)值對(duì)話，如何尋求技術(shù)分析和價(jià)值思考在公共政策議程中的平衡，應(yīng)成為人工智能時(shí)代公共政策分析必須要回應(yīng)的問題。

（二）數(shù)據(jù)霸權(quán)與公共政策的公共性價(jià)值旁落的風(fēng)險(xiǎn)

公共政策主體是指那些參與和影響公共政策問題界定、議程設(shè)定、方案選擇、政策執(zhí)行和監(jiān)督等公共政策過程的組織、團(tuán)體和個(gè)人的總稱。公共政策主體雖然包含的類型很多，但國家機(jī)關(guān)特別是國家行政機(jī)關(guān)在公共政策問題界定和議程確立中一直占據(jù)著中心地位。政府擁有權(quán)力、數(shù)據(jù)、信息、政策議程規(guī)劃等諸多方面的優(yōu)勢(shì)，企業(yè)和公民個(gè)人在很大程度上只是公共政策結(jié)果的被動(dòng)接受者。與具體公共政策利益關(guān)聯(lián)度大的企業(yè)和個(gè)人，除了利用媒體制造輿論、組織部分程度較低的抗議活動(dòng)外，更主要的是通過利益誘惑等方式來俘獲政策制定部門，誘發(fā)了大量“管制俘虜”現(xiàn)象的出現(xiàn)。人工智能時(shí)代的到來，給公共政策分析帶來了很多便利，但也沖擊了傳統(tǒng)的以政府為中心的公共政策主體格局。在人工智能時(shí)代，公共政策主體的核心逐漸從政府轉(zhuǎn)移到擁有海量大數(shù)據(jù)特別是核心數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)的商業(yè)巨頭，政府在數(shù)據(jù)上的優(yōu)勢(shì)不在，擁有數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)所主導(dǎo)的數(shù)據(jù)霸權(quán)態(tài)勢(shì)逐漸呈現(xiàn)，公共政策的公共性存在旁落的可能。

（三）失業(yè)、收入分配差距等社會(huì)問題面臨加劇的風(fēng)險(xiǎn)

人工智能技術(shù)水平的提升和在生產(chǎn)領(lǐng)域的大范圍運(yùn)用，帶來了生產(chǎn)效率的大幅提升，減少了人類的勞動(dòng)強(qiáng)度，增加了人類的休閑時(shí)間，為人類的自由而全面的發(fā)展提供了更多的空間和可能，有利于解決馬克思提出的工業(yè)時(shí)代中出現(xiàn)的人的異化問題。但是科技是一把雙刃劍，人工智能在部分取代人工、解放人類的同時(shí)，也增加了技術(shù)性失業(yè)群體的數(shù)量。人工智能作為一次全新的技術(shù)革命，同之前每次技術(shù)革命進(jìn)步一樣，會(huì)因機(jī)器在部分領(lǐng)域和環(huán)節(jié)取代人工而誘發(fā)部分群體的技術(shù)性失業(yè)。但人工智能帶來的技術(shù)性失業(yè)同之前的技術(shù)對(duì)人工的替代不完全一樣。首先，人工智能時(shí)代的技術(shù)性失業(yè)不是技術(shù)對(duì)部分勞動(dòng)環(huán)節(jié)的替代，而是對(duì)部分職業(yè)的整體替代，造成的失業(yè)者總量較多，部分職業(yè)將永久性喪失。其次，人工智能導(dǎo)致的失業(yè)在不同人群中的影響分布程度不同，呈現(xiàn)出對(duì)在產(chǎn)業(yè)鏈低端就業(yè)人口的影響遠(yuǎn)大于在產(chǎn)業(yè)鏈中高端就業(yè)的人口，部分失業(yè)者因自身學(xué)歷低和適合其工作的就業(yè)機(jī)會(huì)的大幅度減少而面臨持續(xù)性失業(yè)的可能，社會(huì)收入分配差距面臨不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。

（四）人工智能輔助決策誘發(fā)決策責(zé)任主體認(rèn)定上的道德風(fēng)險(xiǎn)

人工智能憑借強(qiáng)大的數(shù)據(jù)采集、計(jì)算、分析和預(yù)測(cè)能力，在公共政策制定過程中扮演著非常重要的角色，甚至在部分人看來人工智能決策就是最好、最科學(xué)的決策方式，而忽視了對(duì)人工智能決策可能誘發(fā)的決策責(zé)任認(rèn)定方面存在道德風(fēng)險(xiǎn)等問題的擔(dān)憂。人工智能雖然功能強(qiáng)大，但畢竟是依據(jù)過往和現(xiàn)有的數(shù)據(jù)來對(duì)未來情境下可能發(fā)生的場(chǎng)景及其后果的預(yù)測(cè)，部分?jǐn)?shù)據(jù)和信息的缺失、既有信息和數(shù)據(jù)在傳輸過程中的變異和失真以及未來環(huán)境發(fā)生變異的可能性，都可能會(huì)導(dǎo)致人工智能在公共政策方案制定環(huán)節(jié)出現(xiàn)失誤。同時(shí)，人工智能在公共政策過程中，扮演的是輔助決策的作用，人是決策的中心，人的主觀判斷和操作的失誤也可能會(huì)導(dǎo)致人工智能在輔助決策制定時(shí)出現(xiàn)問題，這就牽涉到?jīng)Q策失敗的責(zé)任由誰來承擔(dān)的問題。如果決策出現(xiàn)失敗，政策制定主體出于避責(zé)的考慮，往往會(huì)將客觀的和主觀的責(zé)任全部推給人工智能。而由于人工智能是人工設(shè)定的輔助決策系統(tǒng)，雖然存在一定的自主性和能動(dòng)性，但終究不是政策制定主體，不具備承擔(dān)決策風(fēng)險(xiǎn)的主體資格和現(xiàn)實(shí)能力。決策者的避責(zé)和人工智能缺乏擔(dān)責(zé)的能力，將會(huì)導(dǎo)致沒有主體來承擔(dān)決策失敗責(zé)任的局面，決策責(zé)任認(rèn)定上的道德風(fēng)險(xiǎn)問題開始凸顯。

四、公共政策議程中對(duì)人工智能進(jìn)行有效規(guī)制的對(duì)策

（一）明確人工智能在公共政策議程中的輔助決策地位

人工智能是人工與智能的結(jié)合，但是隨著人工智能逐步從初級(jí)的弱人工智能向強(qiáng)人工智能和超級(jí)人工智能的轉(zhuǎn)變，人類對(duì)人工智能的控制能力將會(huì)不斷減弱，具有強(qiáng)大自我復(fù)制能力的人工智能一旦具備了獨(dú)立意識(shí)并超出了人類控制范圍之后，那將會(huì)給人類帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)甚至災(zāi)難。對(duì)此，我們需要從法律上對(duì)人工智能在公共政策領(lǐng)域的運(yùn)用進(jìn)行積極有效地規(guī)制，明確人工智能在公共政策制定中只能處于輔助決策地位，不能任由其取代人類成為政策主體，更不能賦予其獨(dú)立的法律人格。

（二）尋求公共政策議程中的技術(shù)分析與價(jià)值考量的平衡

公共政策議程充滿了利益的博弈和價(jià)值的分歧，各種各樣的政策問題解決方案只是各主體之間在利益博弈和價(jià)值爭(zhēng)論取得暫時(shí)平衡后的結(jié)果，沒有哪一種決策方案是最優(yōu)的，短暫平衡格局的打破，預(yù)示著新的公共政策將會(huì)取代既有的政策格局。人工智能在公共政策議程中的大規(guī)模應(yīng)用，使得技術(shù)工具及其分析結(jié)果在公共政策議程中的功能愈發(fā)強(qiáng)大，技術(shù)分析開始成為很多公共政策問題界定和方案選擇的唯一依據(jù)，價(jià)值分析在公共政策議程中的地位逐步淡化。人工智能通過算法和數(shù)據(jù)的使用，有助于公共政策分析質(zhì)量的提升。但是，公共政策是有限理性與價(jià)值博弈的產(chǎn)物，在將人工智能運(yùn)用于公共政策議程的同時(shí)，要注意將技術(shù)分析和價(jià)值思考進(jìn)行有效平衡，不能任由技術(shù)分析成為公共政策分析的主導(dǎo)因素，技術(shù)分析只能是工具而已，不能成為目的本身。公共政策的出臺(tái)除了要依據(jù)技術(shù)分析外，還需要價(jià)值思考的深入推進(jìn)，以確保公共性價(jià)值得到有效落實(shí)。

（三）確定人工智能參與公共政策議程后的責(zé)任分擔(dān)原則

公共政策質(zhì)量的高低與決策責(zé)任如何承擔(dān)密切關(guān)聯(lián)，誰決策、誰拍板、誰擔(dān)責(zé)是公共政策決策責(zé)任界定的基本原則。在人工智能廣泛應(yīng)用于公共政策議程中的社會(huì)問題分析、政策問題界定、政策方案制定和選擇等多項(xiàng)環(huán)節(jié)以后，人工智能和傳統(tǒng)的公共政策決策主體在決策中扮演著共同主導(dǎo)政策議程的角色。如果通過政策的執(zhí)行，政策目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，將不存在責(zé)任界定的問題；但若出現(xiàn)政策執(zhí)行失敗，如何來界定決策主體的責(zé)任將面臨很大困境。由于人工智能缺乏必要的獨(dú)立人格和承擔(dān)能力，由其來承擔(dān)決策失敗的責(zé)任暫且還不現(xiàn)實(shí)。因此，必須要明確人工智能參與公共政策議程后的責(zé)任分擔(dān)原則，即人工智能僅僅是公共政策議程中的輔助技術(shù)手段，政策制定主體應(yīng)當(dāng)對(duì)決策的后果承擔(dān)責(zé)任。不能由人工智能代替政策主體來承擔(dān)公共政策決策失敗的責(zé)任，否則將會(huì)導(dǎo)致沒有主體承擔(dān)決策失敗責(zé)任和決策主體借助于人工智能來推脫責(zé)任的道德風(fēng)險(xiǎn)泛濫并存的狀況，公共政策的決策質(zhì)量將無法保障。同時(shí)，對(duì)于由人工智能技術(shù)應(yīng)用而導(dǎo)致的決策失敗，則應(yīng)該由人工智能的設(shè)計(jì)者和運(yùn)行者視具體情況來分擔(dān)責(zé)任。

（四）有效規(guī)制擁有大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)，防止數(shù)據(jù)霸權(quán)出現(xiàn)

在人工智能時(shí)代，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為重要的戰(zhàn)略資源，算法主導(dǎo)著人工智能技術(shù)應(yīng)用的方向，數(shù)據(jù)和算法構(gòu)成了人工智能的兩大基石。隨著人們生活和社會(huì)交往方式的逐漸數(shù)據(jù)化，我們每個(gè)人都成了數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者，而那些提供各種類型的應(yīng)用軟件和云存儲(chǔ)技術(shù)的大企業(yè)卻成了數(shù)據(jù)的擁有者，少數(shù)大企業(yè)掌握了海量的大數(shù)據(jù)。同時(shí)，這些企業(yè)在人工智能算法等技術(shù)研發(fā)上擁有明顯的優(yōu)勢(shì)，數(shù)據(jù)和算法的疊加，使得少數(shù)企業(yè)對(duì)公共政策議程的影響力愈發(fā)強(qiáng)大。在具體實(shí)踐中，政府一方面要出臺(tái)相應(yīng)的措施積極推動(dòng)人工智能技術(shù)的發(fā)展，另一方面要從維系公共安全和堅(jiān)守公共政策的公共性價(jià)值等視角出發(fā)，加快出臺(tái)有關(guān)數(shù)據(jù)采集、使用、轉(zhuǎn)讓、深加工等方面的法規(guī)、規(guī)章和政策，對(duì)擁有海量大數(shù)據(jù)和工人智能應(yīng)用技術(shù)優(yōu)勢(shì)的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行有效規(guī)制，防止人工智能霸權(quán)的出現(xiàn)，確保政府在公共政策決策主體中的主導(dǎo)地位，以保障公共政策以公共性的維系為價(jià)值前提。