我國(guó)多元化糾紛解決機(jī)制的發(fā)展困境與完善路徑

地力娜爾·君馬克

(1中央民族大學(xué) 法學(xué)院 北京 100081；2中共新疆區(qū)委黨校 法學(xué)教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

糾紛解決機(jī)制，顧名思義，即化解矛盾糾紛的方式、方法的總和。多元化糾紛解決機(jī)制，關(guān)鍵在于“多元化”，具體包涵主體多元、機(jī)制多元和方法多元。從2004年初到今天，我國(guó)建立多元化糾紛解決機(jī)制已歷經(jīng)了14年的發(fā)展歷程。十多年來(lái)，各級(jí)人民政府，面對(duì)實(shí)際生活中形形色色的社會(huì)矛盾，不斷探索創(chuàng)新，作出了很多努力并取得了一定的成效。

一、我國(guó)多元化糾紛解決機(jī)制的實(shí)踐探索

1.建立社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處中心。多元化糾紛解決機(jī)制的實(shí)現(xiàn)需要政府各相關(guān)部門(mén)以及社會(huì)組織、廣大民眾的共同參與和相互協(xié)作。通過(guò)構(gòu)建專(zhuān)門(mén)的組織機(jī)構(gòu)、理順管理體系、完善制度設(shè)置、細(xì)化工作程序，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)矛盾的有效化解。近些年來(lái)，不同地區(qū)通過(guò)建立社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處中心，使社會(huì)矛盾糾紛的處理獲得了更多支持與保障。如寧波市建立了三級(jí)矛盾糾紛聯(lián)調(diào)平臺(tái)，南通市建立了四級(jí)矛盾糾紛調(diào)處中心，北京市建立了五級(jí)矛盾糾紛調(diào)處網(wǎng)絡(luò)體系。各級(jí)矛盾調(diào)處平臺(tái)的發(fā)展建設(shè)，使一系列矛盾處理的質(zhì)量與效率獲得顯著提升。

2.發(fā)揮多元化糾紛處理的社會(huì)力量。近些年來(lái)，政府及其相關(guān)部門(mén)除自身參與化解矛盾糾紛的工作外，還廣泛吸收各種社會(huì)力量，發(fā)揮多元主體的積極作用。

首先為社會(huì)組織。當(dāng)前，各地政府通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)即通過(guò)補(bǔ)貼以及獎(jiǎng)勵(lì)等方式充分點(diǎn)燃了社會(huì)組織的參與熱情，并且對(duì)環(huán)境保護(hù)、教育以及醫(yī)療等不同領(lǐng)域進(jìn)行專(zhuān)門(mén)化調(diào)節(jié)平臺(tái)的發(fā)展建設(shè)，這樣不僅能夠保證專(zhuān)業(yè)性，還能夠進(jìn)一步提升針對(duì)性。在各種社會(huì)組織的積極參與下，民眾能夠更加便捷地獲得各種矛盾調(diào)解服務(wù)。

其次為律師。部分地區(qū)政府借助于公開(kāi)招標(biāo)的方式，與律師事務(wù)所簽訂協(xié)議，實(shí)施社區(qū)律師制度。武漢地區(qū)首先進(jìn)行了社區(qū)律師的試點(diǎn)工作，于2012年以政府購(gòu)買(mǎi)的方式，為每個(gè)社區(qū)配備一名律師，并取得了顯著成效。隨后，社區(qū)律師制度也逐漸在當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)地區(qū)全面普及和推廣。僅2017年上半年，全市社區(qū)律師共計(jì)為26萬(wàn)人次提供了相關(guān)法律服務(wù)工作，參與調(diào)解糾紛5 451件次，為矛盾糾紛的處理工作作出了巨大貢獻(xiàn)。[1]

最后為民間權(quán)威。部分地區(qū)積極鼓動(dòng)農(nóng)村五老，通過(guò)集體投票表決，組織“公道會(huì)”等各種不同調(diào)解組織的發(fā)展建設(shè)，為化解社會(huì)矛盾糾紛提供更多的支持與幫助。如四川省蒲江縣的“五老”調(diào)解隊(duì)。2013年，四川省蒲江縣法院會(huì)同成佳鎮(zhèn)黨委政府，率先在成佳鎮(zhèn)組建了以老黨員、老干部、老代表、老軍人、老教師等新型鄉(xiāng)賢為主體的民間調(diào)解隊(duì)伍，開(kāi)展“五老”調(diào)解工作試點(diǎn)。在取得初步成效之后，2015年底在蒲江縣正式全面推廣。截至 2016年 6月底，全縣 12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中共建有103支“五老”調(diào)解隊(duì)，受理各類(lèi)矛盾糾紛 1 497件，調(diào)解成功1 460件，成功率高達(dá)97.53%。[2]

3.創(chuàng)新多元化糾紛解決方式。近些年來(lái)，除人民調(diào)解、訴訟、信訪(fǎng)等化解矛盾糾紛的主要方法外，各地還創(chuàng)新了許多新的舉措。

首先，“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”。近年來(lái)，很多地區(qū)積極推進(jìn)“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制建設(shè)，使行政調(diào)解、人民調(diào)解以及司法調(diào)解等相互協(xié)作，保證各種矛盾糾紛能夠更加及時(shí)全面地得到化解。如湖南省于2006年7月在全國(guó)率先推出的“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制。在公安機(jī)關(guān)和法院內(nèi)設(shè)置人民調(diào)解室，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解和治安行政調(diào)解、司法調(diào)解的有機(jī)結(jié)合，加強(qiáng)引導(dǎo)和促進(jìn)各個(gè)主體聯(lián)動(dòng)處理矛盾糾紛，取得了十分理想的成效。

其次，強(qiáng)化保險(xiǎn)。有些地方政府注重發(fā)揮保險(xiǎn)在社會(huì)矛盾化解中的作用，在醫(yī)療、環(huán)保、交通、食品衛(wèi)生等矛盾糾紛多發(fā)、頻發(fā)的領(lǐng)域，設(shè)置不同的保險(xiǎn)險(xiǎn)種并積極推廣，如交強(qiáng)險(xiǎn)、安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)等。當(dāng)發(fā)生矛盾糾紛時(shí)，及時(shí)通過(guò)保險(xiǎn)理賠的方式，為化解糾紛開(kāi)辟了一條新的途徑。如新疆伊犁哈薩克自治州特克斯縣喀拉達(dá)拉鎮(zhèn)瓊庫(kù)什臺(tái)村在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)時(shí)，為每一戶(hù)牧民的馬匹購(gòu)買(mǎi)了保險(xiǎn)，有效防止了游客騎馬游覽摔傷時(shí)產(chǎn)生的民事糾紛。

第三，專(zhuān)業(yè)性機(jī)構(gòu)調(diào)解。針對(duì)一些專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的社會(huì)矛盾，部分地區(qū)通過(guò)引入專(zhuān)業(yè)人員，發(fā)展建立專(zhuān)業(yè)調(diào)解機(jī)構(gòu)或設(shè)立相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)矛盾糾紛處理平臺(tái)，更有針對(duì)性地應(yīng)對(duì)和處理矛盾糾紛。如煙臺(tái)市于2012年成立了醫(yī)療糾紛調(diào)解委員會(huì)，截至2016年，申請(qǐng)調(diào)解矛盾糾紛401起，受理280起，成功調(diào)解案件率高達(dá)93.7%，使通過(guò)信訪(fǎng)化解矛盾下降了70%。

第四，鄉(xiāng)規(guī)民約和社區(qū)規(guī)范。社會(huì)治理不僅需要政府的規(guī)范治理，依賴(lài)于群眾自治。在實(shí)現(xiàn)自治的過(guò)程中，需要遵循相應(yīng)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)定有序的開(kāi)展各項(xiàng)治理工作。近年來(lái)，基層政府在遵守國(guó)家法律法規(guī)的前提下，結(jié)合自身實(shí)際，制定了許多村規(guī)民約和社區(qū)規(guī)范。當(dāng)發(fā)生鄰里糾紛、草場(chǎng)糾紛等沖突時(shí)，通過(guò)群眾認(rèn)可的鄉(xiāng)規(guī)民約和社區(qū)規(guī)范來(lái)應(yīng)對(duì)和處理，對(duì)于社會(huì)矛盾糾紛的化解也起到了十分重要的作用。

二、我國(guó)多元化糾紛解決機(jī)制發(fā)展面臨的困境

當(dāng)前，雖然國(guó)內(nèi)在多元化糾紛解決機(jī)制發(fā)展建設(shè)方面取得了巨大突破，創(chuàng)新了多種方法，經(jīng)驗(yàn)更加豐富，但仍面臨諸多的發(fā)展困境。

1.多元化糾紛解決機(jī)制的結(jié)構(gòu)發(fā)展不夠均衡。首先，受訴訟慣性思維的影響，在應(yīng)對(duì)矛盾糾紛的實(shí)踐當(dāng)中，人們往往更多地把訴訟和法治相聯(lián)系。尤其是自黨的十八屆四中全會(huì)部署新一輪的司法體制改革以來(lái)，很多地方將資源重點(diǎn)投放在正式的法律制定和司法體制的建立健全上，對(duì)非訴訟糾紛解決機(jī)制的建設(shè)和投入相對(duì)不夠重視。在這種情況下，基本上所有的基層調(diào)解組織都面臨著資金不足，綜合實(shí)力有限等問(wèn)題，難以滿(mǎn)足新的發(fā)展階段矛盾糾紛的調(diào)解要求。由于受到資源分配不合理等實(shí)際情況的影響，法院始終占據(jù)主導(dǎo)地位，非訴訟糾紛處理途徑的優(yōu)勢(shì)作用難以體現(xiàn)出來(lái)，使得一系列民間糾紛的應(yīng)對(duì)和處理難以取得理想的成效。

其次，非訴訟糾紛解決方式之間結(jié)構(gòu)失衡。非訴訟糾紛解決機(jī)制包括談判、調(diào)解、公證以及復(fù)議等多種方式。但現(xiàn)實(shí)中，只有調(diào)解和信訪(fǎng)兩種方式運(yùn)用的較多，仲裁、行政復(fù)議運(yùn)用的較少。隨著時(shí)間的推移，行政機(jī)關(guān)在民間糾紛應(yīng)對(duì)和處理工作當(dāng)中所發(fā)揮的作用日漸式微。從現(xiàn)有的基本情況來(lái)看，行政對(duì)于民事糾紛的處理更多的體現(xiàn)于交通事故、勞動(dòng)糾紛等領(lǐng)域，和過(guò)去相比，工作的質(zhì)量與效率都有了一定的下降。

2.多元化糾紛解決機(jī)制的銜接互動(dòng)不夠順暢。就目前國(guó)內(nèi)的實(shí)際情況而言，社會(huì)矛盾糾紛應(yīng)對(duì)處理機(jī)制涉及不同方面的內(nèi)容，就像調(diào)解、行政裁決以及訴訟等，所有的應(yīng)對(duì)處理方式都由相應(yīng)的部門(mén)來(lái)設(shè)定。由于所有部門(mén)具有相應(yīng)的獨(dú)立性，使得部門(mén)之間的相互協(xié)作還不夠深入全面，責(zé)任界定也不夠清晰明確，相互推諉的情況時(shí)有發(fā)生。還有一些部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)片面的認(rèn)為法治思維就是要把矛盾糾紛全部交由法院來(lái)解決，造成許多地方的多元化糾紛解決工作沒(méi)有形成統(tǒng)一的格局，司法依舊在發(fā)揮第一道防線(xiàn)的功能。

3.多元化糾紛解決機(jī)制的力量整合不夠到位。多元化糾紛解決機(jī)制的實(shí)現(xiàn)需要政府各相關(guān)部門(mén)以及社會(huì)組織、廣大民眾的共同參與和相互協(xié)作。只有通過(guò)多元主體的參與、配合，才能夠保證各種社會(huì)矛盾糾紛得以順利化解。為了進(jìn)一步引導(dǎo)和促進(jìn)各部門(mén)、各組織相互協(xié)作，需要對(duì)各項(xiàng)資源進(jìn)行科學(xué)合理的配置與利用。當(dāng)前，各地雖然借助于矛盾糾紛聯(lián)調(diào)委員會(huì)等發(fā)展建設(shè)來(lái)促進(jìn)資源的合理配置，并在矛盾糾紛處理的過(guò)程中獲得了一定成效。但由于綜治辦等職能部門(mén)往往占據(jù)主導(dǎo)地位，使得多元化糾紛解決機(jī)制的力量整合不夠到位。

4.多元化糾紛解決機(jī)制的自身發(fā)展不夠完善。首先，非訴訟糾紛解決機(jī)制還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和制度化。相較于訴訟糾紛解決機(jī)制而言，非訴訟糾紛解決機(jī)制具有靈活性、隨意性等特點(diǎn)。其中，靈活性是非訴訟糾紛解決機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，而隨意性有時(shí)卻成為制約其進(jìn)一步發(fā)展的障礙。以各地建立的社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處中心為例，雖然其在整合資源、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、化解矛盾糾紛中起到了相當(dāng)重要的作用，也取得了一定的成效，但由于相關(guān)法律制度的缺失，各地政府缺乏相應(yīng)的制度參考，因此各地建立的社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處中心尚未實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化和法治化。這就導(dǎo)致許多工作的開(kāi)展具有一定的隨意性，使得好的經(jīng)驗(yàn)和做法難以形成常態(tài)化、流程化的工作機(jī)制，不利于機(jī)制的推廣。[3]

其次，缺乏專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍。從當(dāng)前的實(shí)際情況來(lái)看，社會(huì)矛盾聯(lián)調(diào)部門(mén)的工作人員大多來(lái)自不同的領(lǐng)域，并不具備較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能。若要保證糾紛矛盾得以順利化解，需要配備一支專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的人才隊(duì)伍。就目前而言，專(zhuān)業(yè)人才匱乏已成為調(diào)解工作開(kāi)展的重要阻礙。

第三，資金短缺。各地在實(shí)際化解矛盾糾紛的過(guò)程當(dāng)中存在資金投入不足的問(wèn)題，使得信息的歸集與處理工作難以順利開(kāi)展，同時(shí)也不利于調(diào)解員積極性的發(fā)揮，并進(jìn)一步制約了調(diào)解工作的有序進(jìn)行。

三、我國(guó)多元化糾紛解決機(jī)制的完善路徑

黨的十九大提出我國(guó)已進(jìn)入了中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代。新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民對(duì)美好生活的向往同發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾?；庑聲r(shí)代的矛盾糾紛需要健全多元化的矛盾糾紛解決機(jī)制，這就要求我們必須認(rèn)真學(xué)習(xí)、領(lǐng)會(huì)和貫徹十九大會(huì)議精神，認(rèn)真貫徹落實(shí)中辦、國(guó)辦《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見(jiàn)》，以法治思維和法治方式推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的發(fā)展和建設(shè)，促進(jìn)各部門(mén)各組織的相互協(xié)作，并形成合力。

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全矛盾糾紛多元化解工作格局。首先，堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)地位。各級(jí)黨委政府要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步健全組織領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)已經(jīng)建立起來(lái)的矛盾糾紛協(xié)調(diào)處理機(jī)制進(jìn)行改進(jìn)和完善，制定科學(xué)適宜的應(yīng)對(duì)舉措和辦法。其次，促進(jìn)綜治部門(mén)基本組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)作用的全面發(fā)揮。在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，加強(qiáng)監(jiān)督和考評(píng)，保證各項(xiàng)基礎(chǔ)性工作的穩(wěn)定有序開(kāi)展，明確各個(gè)職能部門(mén)的基本職責(zé)以及管理的內(nèi)容等，及時(shí)全面的對(duì)矛盾糾紛進(jìn)行研究與判定，為問(wèn)題的妥善應(yīng)對(duì)與處理提出合理化的意見(jiàn)和建議，保證矛盾糾紛處理各項(xiàng)工作落到實(shí)處。第三，引導(dǎo)和促進(jìn)更多社會(huì)主體積極主動(dòng)地參與到矛盾糾紛化解當(dāng)中。各個(gè)主體的積極參與、相互協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，并形成合力，在矛盾糾紛處理工作開(kāi)展的過(guò)程中將會(huì)取得更加理想的效果。

2.加強(qiáng)制度建設(shè)，完善矛盾糾紛多元化解長(zhǎng)效機(jī)制。首先，對(duì)已經(jīng)建立起來(lái)的矛盾糾紛滾動(dòng)排查機(jī)制進(jìn)行改進(jìn)和優(yōu)化。其次，對(duì)于已經(jīng)制定和實(shí)施的矛盾糾紛研判研究規(guī)范與制度進(jìn)行改進(jìn)和完善。再者，健全完善矛盾糾紛分層分級(jí)化解機(jī)制。四是探索完善司法確認(rèn)保障制度。通過(guò)加強(qiáng)制度建設(shè)，保證各個(gè)主體之間建立起和諧的利益關(guān)系，更加及時(shí)全面地滿(mǎn)足民眾訴求。

3.搭建綜合平臺(tái)，提升矛盾糾紛多元化解合力。首先，重視四級(jí)調(diào)解平臺(tái)的發(fā)展建設(shè)，建立糾紛排查調(diào)處聯(lián)動(dòng)機(jī)制，進(jìn)一步整合資源、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、有效化解矛盾糾紛。其次，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性調(diào)解平臺(tái)建設(shè)，根據(jù)實(shí)際情況以及實(shí)際需要進(jìn)行專(zhuān)業(yè)人民調(diào)解組織的發(fā)展建設(shè)，促進(jìn)專(zhuān)業(yè)化處理矛盾糾紛水平的全面提升。第三，對(duì)訴調(diào)以及檢調(diào)等對(duì)接平臺(tái)的發(fā)展建設(shè)要引起足夠的重視。第四，加強(qiáng)行政調(diào)解平臺(tái)建設(shè)。各職能部門(mén)要重視行政調(diào)解工作，明確行政調(diào)解的范圍和內(nèi)容，改進(jìn)和優(yōu)化行政調(diào)解步驟，制定行政調(diào)解權(quán)利義務(wù)清單，通過(guò)行政指導(dǎo)、行政斡旋引導(dǎo)協(xié)商解決糾紛。[4]第五，推進(jìn)公證、仲裁等各種糾紛化解平臺(tái)的發(fā)展建設(shè)，積極引導(dǎo)，力求通過(guò)協(xié)商的方式形成一致意見(jiàn)，化解矛盾糾紛。進(jìn)行綜合性指揮平臺(tái)的發(fā)展建設(shè)，能夠保證各項(xiàng)資源的科學(xué)合理配置，促進(jìn)各項(xiàng)資源優(yōu)勢(shì)作用的全面發(fā)揮、相互協(xié)作，保證糾紛矛盾處理工作得以穩(wěn)定有序的開(kāi)展。

4.強(qiáng)化工作保障，切實(shí)增強(qiáng)工作實(shí)效。首先，積極引導(dǎo)民眾自治參與，發(fā)展建設(shè)相關(guān)的社會(huì)組織，讓民眾借助于自治組織以及經(jīng)濟(jì)組織等展開(kāi)一系列的自我管理和服務(wù)活動(dòng)。其次，進(jìn)一步加強(qiáng)優(yōu)秀人才隊(duì)伍的發(fā)展建設(shè)，切實(shí)提升專(zhuān)業(yè)技能水平，保證各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展。第三，拓寬經(jīng)費(fèi)保障途徑。政府部門(mén)可借助于以獎(jiǎng)代補(bǔ)等形式，引導(dǎo)更多社會(huì)主體積極參與幫扶工作，逐步形成科學(xué)完善的矛盾糾紛多元化解經(jīng)費(fèi)保障體系。

5.適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的要求，探索網(wǎng)絡(luò)化糾紛解決模式。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來(lái)正在改變我們的社會(huì)生活。新時(shí)代的人們，不僅可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)來(lái)滿(mǎn)足娛樂(lè)需求，而且可以充分利用互聯(lián)網(wǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的多種訴求。互聯(lián)網(wǎng)是一把雙刃劍，既可以放大矛盾糾紛，也可以化解矛盾糾紛。在人民群眾越來(lái)越熱衷于通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)表達(dá)民意、反應(yīng)訴求、維護(hù)權(quán)益的今天，如何適應(yīng)時(shí)代的需要，利用互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)網(wǎng)民理性表達(dá)訴求，合法合理處理糾紛，維護(hù)政府部門(mén)的權(quán)威，是每一個(gè)政府及職能部門(mén)需要認(rèn)真思考的問(wèn)題。首先，各級(jí)政府及其相關(guān)部門(mén)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，建立在線(xiàn)糾紛解決機(jī)制平臺(tái)，給人民群眾提供一個(gè)表達(dá)訴求、反映情況、化解糾紛的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，充分了解民意、掌握民情、化解民怨。其次，各級(jí)政府要切實(shí)保證互聯(lián)網(wǎng)安全，加強(qiáng)監(jiān)督，及時(shí)全面的作出預(yù)測(cè)和判斷，根據(jù)實(shí)際情況及實(shí)際需要制定并實(shí)施應(yīng)對(duì)舉措和辦法。引導(dǎo)民眾積極表達(dá)自己的觀(guān)點(diǎn)和看法，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。此外，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)協(xié)會(huì)也要制定并實(shí)施適宜的行業(yè)規(guī)范，加強(qiáng)自我約束，注重對(duì)網(wǎng)站的全面監(jiān)測(cè)，積極應(yīng)對(duì)和處理所出現(xiàn)的各種問(wèn)題。

多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建是一個(gè)系統(tǒng)工程，不可一蹴而就。各級(jí)政府尤其是基層政府及職能部門(mén)，要認(rèn)識(shí)到建立多元化糾紛解決機(jī)制的重要性，結(jié)合各地實(shí)際情況，借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，探索建立符合地方特點(diǎn)的多元化糾紛解決機(jī)制，更好地提升社會(huì)治理水平，推進(jìn)全社會(huì)多層次多領(lǐng)域的依法治理。

[1]湯煒瑋，胡弦，王繼明.社區(qū)律師的武漢探索[N].湖北日?qǐng)?bào)，2017-09-11.

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