我國高校章程建設(shè)的問題與對策

蔣凱 李娟

摘 要：我國高校章程建設(shè)起步較早，但過程較為曲折。2015年底，高?；緦崿F(xiàn)“一校一章程”的目標(biāo)，章程建設(shè)初見成效，但當(dāng)前仍然存在著文本“千校一面”、內(nèi)容“籠統(tǒng)不清”和執(zhí)行“嚴(yán)重乏力”等問題。問題的根源在于政府放權(quán)不到位、高校對章程和自身的認(rèn)識不夠清晰，以及監(jiān)督機(jī)制不夠完善等。推進(jìn)高校章程建設(shè)，必須在國家建構(gòu)的語境中理性地認(rèn)識章程的地位和作用，增進(jìn)對章程和高校自身的研究，加強(qiáng)對章程實施的監(jiān)督以及深化政府的治理模式改革。

關(guān)鍵詞：高校章程；現(xiàn)狀；問題；策略

中圖分類號：G647 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）08-0174-03

高校章程是根據(jù)高校組織屬性制定的關(guān)于高校組織體系及其運(yùn)行規(guī)范的基本制度，是高校內(nèi)部治理的“母法”。推動高校章程建設(shè)是推進(jìn)高校內(nèi)部治理的基礎(chǔ)性工作。我國高校章程建設(shè)起步雖早，但連續(xù)性較差，未能有效積累章程建設(shè)經(jīng)驗，以致目前的章程建設(shè)工作處于艱難探索之中。因此，對章程建設(shè)歷史進(jìn)程中的經(jīng)驗、教訓(xùn)以及章程建設(shè)在當(dāng)前出現(xiàn)的問題和遭遇進(jìn)行詳細(xì)的探究，將深化高校章程建設(shè)的探索，推進(jìn)高校章程建設(shè)的歷史進(jìn)程，并推動我國高等教育改革的縱深發(fā)展。

一、我國高校章程建設(shè)的歷史與成績

我國高校章程建設(shè)起步較早，但到新中國成立初，依舊只有北京大學(xué)等少數(shù)高校制定和出臺了章程[1]。新中國成立后，高等教育長期受國家計劃和法令的調(diào)節(jié)，國家指令經(jīng)常直接滲透進(jìn)入高校內(nèi)部事務(wù)，章程建設(shè)進(jìn)程幾近中斷[2]。改革開放以后，隨著國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步推進(jìn)，各級各類學(xué)校的自主權(quán)相對增強(qiáng)，與之配套的自治制度建設(shè)開始受到重視。鑒此，國家分別于1995年、1998年頒布《教育法》和《高等教育法》，強(qiáng)調(diào)章程在各教育機(jī)構(gòu)，尤其是高等學(xué)校申請和設(shè)立中的前提性地位，以法律的形式為章程建設(shè)提供根本性的制度支持。隨后，教育部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)教育法制建設(shè)的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》，強(qiáng)調(diào)依法治校、依法治教的重要性，并敦促高校盡快制定、完善章程，按照章程依法自主辦學(xué)。但統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，到2007年《關(guān)于報送高等學(xué)校章程材料的通知》發(fā)布以后，全國共563所高校（包括本、專科高校和獨立學(xué)院）報送了章程或章程草案，僅占當(dāng)時全國高校總數(shù)的21%[3]，章程建設(shè)的成效并不明顯。

隨著社會主義建設(shè)事業(yè)的縱深推進(jìn)，制度建設(shè)開始成為突破深水區(qū)改革瓶頸的重要抓手。高等教育領(lǐng)域，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》（以下簡稱《綱要》）專章提出建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，并將‘現(xiàn)代大學(xué)制度改革試點分別作為我國教育領(lǐng)域十大改革試點”和“我國高等教育改革發(fā)展的兩大任務(wù)”之一[4]，試圖以現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)為著力點，推進(jìn)我國高等教育的改革和發(fā)展。高校章程在高等教育的制度體系中居于“上承國家法律法規(guī)，下啟校內(nèi)各規(guī)章制度”的中介地位，是高校按照國家法律法規(guī)，依法進(jìn)行自主管理的基礎(chǔ)。因此，在改革中，以大學(xué)章程建設(shè)為支點，建立現(xiàn)代大學(xué)制度，從而撬動整個中國高等教育改革，逐漸成為教育主管部門從紛繁復(fù)雜的頭緒中理出的改革新思路[5]。章程建設(shè)也因此成為教育主管部門推動高等教育改革的重中之重。

《綱要》規(guī)定，“各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)?！保毒V要》出臺時，我國大多數(shù)高校尚無章可循，制定何種章程以及如何制定等問題成為制約章程建設(shè)進(jìn)程的首要問題。就此，2011年，教育部制定和出臺《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），從總體原則、內(nèi)容構(gòu)架、制定程序、核準(zhǔn)與監(jiān)督等方面對高校章程建設(shè)行動予以指導(dǎo)和規(guī)范。2012年教育部《依法治?！ㄔO(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度實施綱要》強(qiáng)調(diào)，“依法治校的目標(biāo)是要在學(xué)校樹立法律至上、尊重章程、依法依章辦事的理念與要求……實現(xiàn)管理活動、辦學(xué)活動有法可依、有章可循，”要“提高章程及制度建設(shè)質(zhì)量，規(guī)范和制約管理權(quán)力運(yùn)行，保證法律、規(guī)章有效執(zhí)行?！北磉_(dá)了對章程建設(shè)的重視和期待。2014年，教育部辦公廳下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)高等學(xué)校章程制定、核準(zhǔn)與實施工作的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》將高校大學(xué)章程的制定工作作為一項緊迫的任務(wù)，明確要求相關(guān)部門在2015年12月31日前完成所有高校章程的制定和核準(zhǔn)工作。隨后，多個省市以高等教育學(xué)會等學(xué)術(shù)性社團(tuán)或高校為依托，大范圍地組織大學(xué)章程制定、大學(xué)章程建設(shè)研討會，推進(jìn)高校章程建設(shè)。到2015年底，我國高?；緦崿F(xiàn)了“一校一章程”的建設(shè)目標(biāo)[6]，高校無章辦學(xué)的傳統(tǒng)局面被打破，章程建設(shè)取得可喜成績。

二、我國高校章程建設(shè)的問題與成因

高校章程建設(shè)是高校依照法律法規(guī)制定章程文本、推進(jìn)章程實施和修改完善大學(xué)章程的全過程。目前，我國高校章程建設(shè)雖已基本完成文本制定基本任務(wù)，并開始向?qū)嵤╇A段過渡，取得了階段性的進(jìn)展，但也還面臨著許多問題。

（一）主要問題

1.文本“千校一面”

高校章程又稱大學(xué)章程，是指約定和闡述高校作為獨立主體的使命，界定高校內(nèi)部各利益主體的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，書面寫定的有法定意義的組織規(guī)程[7]。因此，特定的高校是章程文本的邏輯起點和核心，章程應(yīng)反映不同高校的需求和特色，章程文本也應(yīng)千差萬別。但《辦法》出臺以前，為數(shù)不多的章程在內(nèi)容上形式性地模仿或執(zhí)行《高等教育法》中的有關(guān)要求和規(guī)定，章程文本篇幅較短，內(nèi)容相近。《辦法》雖對高校章程建設(shè)的內(nèi)容做出了更為全面和深入的限定，此后出臺的章程在內(nèi)容上也更為詳盡[8]，但總體而言，眾多高校仍然形式性地遵循法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，很少結(jié)合自身的實際進(jìn)行創(chuàng)造性的文本建設(shè)，以至于很多高校章程章、節(jié)的標(biāo)題基本一致，文本內(nèi)容也主要是個別詞句之間的差異，存在著相互借鑒的問題，呈現(xiàn)出“千篇一律”和“千校一面”的狀況。

2.內(nèi)容“籠統(tǒng)不清”

《高等教育法》和《辦法》規(guī)定了高校章程必備的內(nèi)容要素，形成了章程建設(shè)的原則性指導(dǎo)框架和基本參照標(biāo)準(zhǔn)，很大程度上推進(jìn)了我國高校章程建設(shè)的進(jìn)程，但因高校形式性地遵循有關(guān)規(guī)定或模仿已有章程，致使多數(shù)章程文本陷入宏觀性、原則性的內(nèi)容陳述，而未結(jié)合自身的性、狀進(jìn)行擴(kuò)展和深化，未能形成以高校自身為邏輯基點的章程體系，文本內(nèi)容多為抽象度高、覆蓋面廣的放之四海而皆準(zhǔn)的內(nèi)容。如某高校章程在論述高校與外部社會的關(guān)系時規(guī)定：“本校按照本章程自主管理學(xué)校內(nèi)部事務(wù)，不受任何組織和個人對本校正?；顒拥姆欠ǜ缮妗薄４祟愓撌鰩缀踹m用于任何高校甚至任何具有獨立法人資格的組織，未能凸顯高校自身的需求和特色，章程建設(shè)未能遵從辦學(xué)的實踐邏輯，內(nèi)容“籠統(tǒng)不清”，難以有效引導(dǎo)高校辦學(xué)實踐，尤其是涉及學(xué)校發(fā)展的重大問題，章程的引導(dǎo)作用和規(guī)范作用有限。

3.執(zhí)行“嚴(yán)重乏力”

章程常被視為高校的基本法[9]，或高校辦學(xué)的綱領(lǐng)性文件和規(guī)范性文件[10]。這些認(rèn)定對章程和高校基于章程的善治給予了較高的評價和期待。但實踐層面，首先是章程建設(shè)的政策執(zhí)行乏力，章程文本出臺緩慢。自《高等教育法》提出高校需建設(shè)章程以來，我國的高校章程建設(shè)經(jīng)歷了法律規(guī)定，政策激勵等多種形式的努力，但直到《辦法》發(fā)布以后，很多高校才真正開始章程建設(shè)工作，2014年《通知》發(fā)布后，高校章程陸續(xù)出臺，“一校一章程”的目標(biāo)才最終實現(xiàn)。其次，出臺后的章程實施乏力。訪談資料顯示，眾多高校均將章程建設(shè)視為一項無實際意義的政治任務(wù)，章程制定后，多數(shù)則被束之高閣，無人問津。訪談中，一位全程參與某校章程建設(shè)的負(fù)責(zé)人無奈地說：“其實，大學(xué)章程跟大學(xué)的發(fā)展規(guī)劃非常相似，前期投入了很多精力，但制定任務(wù)一結(jié)束，就成了掛在墻上或存在文件柜里的一紙空文?！闭鲁涛茨芷鸬揭龑?dǎo)和規(guī)范高校發(fā)展的作用，高校中的許多失范行為仍然大行其道。

（二）問題的成因

1.政府放權(quán)不到位

“章程的實質(zhì)就是高校為爭取并維護(hù)辦學(xué)自主權(quán)，與政府等外部強(qiáng)勢力量協(xié)商后共同制定、共同遵守的類似行政許可證的法律文本”[11]。可見，章程建設(shè)的本意是通過基層制度建設(shè)，完善基層規(guī)章，貫通國家制度體系，實現(xiàn)管理活動、辦學(xué)活動有法可依、有章可循，同時也在高校中樹立法律至上、尊重章程、依法依章辦事的理念與要求，最終促進(jìn)高校依法自主辦學(xué)、自主管理。

在我國，政府集高等教育的投資者、舉辦者和管理者身份于一身，高等學(xué)校長期受國家指令、計劃的管控和調(diào)節(jié)，逐漸演變成政府的附庸機(jī)構(gòu)。近年來，隨著國家政治經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步推進(jìn)，政府逐漸加大了權(quán)力下放的力度，高等學(xué)校的自主權(quán)開始得到彰顯。但在權(quán)力下放的過程中，政府主導(dǎo)著自主權(quán)的“收-放”往復(fù)循環(huán)，依然牢牢地控制著高等教育的資源配置和管理權(quán)限，政府的行為仍然影響甚至決定著高等教育的改革和發(fā)展。因此，雖然章程建設(shè)的本意在于激勵高校依照章程自主管理，但因政府放權(quán)不到位，致使眾多高校認(rèn)為章程并無實際作用，章程賦予的自主權(quán)甚至被視為“強(qiáng)加的自主權(quán)”，因而在章程建設(shè)的過程中，眾多高校象征性地執(zhí)行章程建設(shè)的政策要求和規(guī)定，章程建設(shè)進(jìn)展緩慢，章程文本內(nèi)容空泛，章程執(zhí)行也面臨巨大挑戰(zhàn)。政府對高等教育資源和管理權(quán)限的控制，事實上已經(jīng)成為高校章程建設(shè)乏力的首要原因。

2.高校對章程和自身的認(rèn)識不夠清晰

資源是任何組織持續(xù)發(fā)展的基本保障，未來的重要性更是有增無減，對高校亦不例外，但資源獲取的途徑在不同歷史時期卻可能明顯不同。在我國高等教育的傳統(tǒng)發(fā)展路徑中，資源可以通過要政策、跑關(guān)系等途徑獲取，在這一階段，高校的發(fā)展可能更加依賴基于書記、校長等領(lǐng)導(dǎo)個人魄力的資源獲取能力，尤其是人為性的資源獲取能力。但隨著國家改革的縱深推進(jìn)，以制度建設(shè)為基礎(chǔ)的改革路徑已經(jīng)成為共識，可以預(yù)期，未來社會的資源配置必將以制度架構(gòu)為基礎(chǔ)，實現(xiàn)制度性資源配置。章程建設(shè)作為國家制度建設(shè)的一個重要環(huán)節(jié)，對高校的資源配置影響深遠(yuǎn)。目前，許多高校仍然囿于傳統(tǒng)的發(fā)展思路，未正確認(rèn)識章程在未來資源配置中的戰(zhàn)略地位，反將章程視為無實際用處，乃至“作繭自縛”的規(guī)制體系，致使章程建設(shè)缺乏主動性，使章程的制定和實施缺乏內(nèi)生動力。

此外，高校對自身的認(rèn)識不清也是導(dǎo)致章程建設(shè)進(jìn)展緩慢的重要原因。在我國，高校多由國家創(chuàng)辦，高等教育長期遵從國家的計劃和調(diào)節(jié)，缺乏認(rèn)識和研究自身的需求，認(rèn)識和研究自身的能力也相對有限。因此，在章程建設(shè)過程中，很多高校并非從本校的需求和特色出發(fā)，而是遵從法規(guī)法規(guī)的形式要求，致使高校章程千篇一律、千校一面，內(nèi)容空泛、籠統(tǒng)不清，章程實施也難以推進(jìn)。

3.監(jiān)督機(jī)制不夠完善

我國是典型的“后發(fā)外生型”現(xiàn)代化國家，具有“大國家-小社會”權(quán)力結(jié)構(gòu)，政府在政治、經(jīng)濟(jì)及制度體系變革的過程中占據(jù)主導(dǎo)地位，直接影響著國家各項事業(yè)的改革進(jìn)程。章程建設(shè)是我國高等教育領(lǐng)域中一場基礎(chǔ)性的制度變革，其進(jìn)程明顯遵循著政府主導(dǎo)的實踐邏輯：政府以《教育法》和《高等教育法》將其納入法治的軌道，并輔以系列政策驅(qū)動章程建設(shè)。

政策是政府治理的重要工具，但也面臨著變通和象征性執(zhí)行的風(fēng)險。章程建設(shè)進(jìn)程中，系列激勵政策接連不斷，但基本沒有取得實質(zhì)性的進(jìn)展，政策驅(qū)動的常規(guī)治理效果極其有限。鑒此，教育部又于2014年專門下發(fā)《通知》，以運(yùn)動的形式專項治理章程建設(shè)，明確規(guī)定了各級各類學(xué)校一把手的主體責(zé)任、章程制定的截止時限，同時也明確了“對于不能按時完成的，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)要向教育部說明情況，明確責(zé)任”的懲戒措施?！锻ㄖ芬院螅鲁探ㄔO(shè)取得初步的成效，基本實現(xiàn)“一校一章程”的目標(biāo)，但由于缺乏常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制，如專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員、多元化的監(jiān)督途徑、科學(xué)的考核體系和完善的問責(zé)機(jī)制等，多數(shù)高校均存在著象征性執(zhí)行相關(guān)政策的現(xiàn)象，章程建設(shè)“求形似，去神似”，致使章程文本趨同、內(nèi)容空泛，章程制定后隨即被束之高閣，政策原定的目標(biāo)績效大打折扣。

三、我國高校章程建設(shè)的推進(jìn)策略

（一）理性認(rèn)識章程的地位和作用

當(dāng)前，對章程的認(rèn)識存在著兩種近似對立的傾向：理論界多將章程視為高校的憲法或憲章，認(rèn)為章程是高校辦學(xué)的根本依據(jù)，是界分大學(xué)與政府權(quán)力的保障，更有學(xué)者主張將高校章程提升為具有強(qiáng)制力的法律文件[12]；實務(wù)界則多將高校章程視為無用甚至具有副作用的約束與規(guī)制體系。比較而言，前者雖有助于提升高校章程的地位，推進(jìn)章程的建設(shè)和實施，但過于理想化；后者雖一定程度上關(guān)注到章程制定和實施的現(xiàn)實困境，意識到章程建設(shè)重要阻力，但卻過于保守。事實上，章程建設(shè)是我國高等教育管理體制改革和國家政治經(jīng)濟(jì)體制改革促成的一項舉措，因此，對章程的理性認(rèn)識，必須將其置入政治經(jīng)濟(jì)體制改革和高等教育管理體制改革的過程之中。

根本而言，章程建設(shè)是政府在高等教育管理體制改革進(jìn)程中，因單純放權(quán)的效果不甚理想或遭遇瓶頸而轉(zhuǎn)向形成的改革新舉措，它旨在以基層制度建設(shè)為抓手，完善國家高等教育治理的制度體系，以增進(jìn)治理績效。因此，高校章程建設(shè)事實上是一種國家建構(gòu)框架下的高校自治規(guī)程建設(shè)，內(nèi)含自治導(dǎo)向和國家管控的雙重邏輯，高校基于章程的自治權(quán)又被稱為“強(qiáng)加的自治權(quán)”。在此語境中，章程的效力無疑具有內(nèi)部性和有限性，約束和規(guī)制也是題中之意。但從高等教育改革而言，章程建設(shè)首先是一種方向引領(lǐng)，即高等教育將逐步走向以章程為基礎(chǔ)構(gòu)架的制度之治；其次，章程也是高校辦學(xué)的制度保障，盡管當(dāng)前仍然存在行政干預(yù)辦學(xué)的現(xiàn)象，但其隨意性必將隨章程這一合法的抗干擾機(jī)制的逐漸完善而大為減少；最后，按照制度戰(zhàn)略學(xué)派的觀點，章程雖然是一種約束的制度體系，但同時也是組織發(fā)展的戰(zhàn)略資源，教育主管部門相關(guān)人士也提到，對資源具有高度依賴的我國大學(xué)而言，“怎么在一個新的制度框架下獲取資源，這就是一個新的挑戰(zhàn)、考驗，也表明大學(xué)已經(jīng)發(fā)展到了一個新的拐點。這也是實踐層面強(qiáng)調(diào)大學(xué)章程建設(shè)的重要原因?！雹?/p>

（二）增進(jìn)對章程和高校自身的研究

高校章程建設(shè)是國家主導(dǎo)下，高校對自身辦學(xué)規(guī)章的建構(gòu)過程，研究章程建設(shè)的上位依據(jù)、章程內(nèi)容的共性要素和高校自身的性狀是將國家的導(dǎo)向、高等教育辦學(xué)規(guī)律和高校自身特色有機(jī)結(jié)合的重要途徑。

國家導(dǎo)向?qū)用妫叩冉逃ǖ认盗蟹煞ㄒ?guī)規(guī)定了章程的基本要素和必要的程序，規(guī)定了章程建設(shè)的基本方向，但不足以涵蓋高校辦學(xué)的全部重要事項，高校需在研究的基礎(chǔ)上，合理詮釋和引申，充分利用自由裁量權(quán)，為高校辦學(xué)提供制度空間。內(nèi)容方面，高校應(yīng)充分研究法律法規(guī)、國內(nèi)外已有高校章程的共性要素，如內(nèi)部治理的核心要素、治理結(jié)構(gòu)、功能等，建構(gòu)符合高等教育和高校自身發(fā)展需求的章程結(jié)構(gòu)體系。特色方面，高校應(yīng)認(rèn)真總結(jié)本校的辦學(xué)傳統(tǒng)和現(xiàn)實需求，結(jié)合組織的環(huán)境特征和內(nèi)部特征，明確自身的發(fā)展導(dǎo)向和重點事項，有能力的高校，應(yīng)當(dāng)組織理論專家和實務(wù)專家開展院校研究，聚焦高等院校自身，并在章程中突顯高校自身的特色。

（三）加強(qiáng)對章程實施的監(jiān)督

實施是章程建設(shè)的核心環(huán)節(jié)。當(dāng)前，我國的高校章程是一種“外鑠”而非“內(nèi)生”的制度，因此，為保障章程的順利實施，提升章程實的實效性，需要從組織機(jī)構(gòu)建設(shè)和制度建構(gòu)兩個方面入手，建立一套完整的監(jiān)督機(jī)制，對章程的實施行為進(jìn)行全面的引導(dǎo)、規(guī)范，并在必要時予以匡正。

1.建立各級機(jī)構(gòu)，專事監(jiān)督

高校與各級政府設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)從內(nèi)、外兩個層面監(jiān)督大學(xué)章程的執(zhí)行狀況，推進(jìn)高校依章辦學(xué)、依章管理。政府也可在高校中派駐監(jiān)督機(jī)構(gòu)或人員，增強(qiáng)監(jiān)督的權(quán)威性和強(qiáng)制力。此外，由于高校利益相關(guān)者眾多，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成應(yīng)廣泛吸收各利益相關(guān)者、推進(jìn)民主監(jiān)督，在保障利益相關(guān)者的合法權(quán)益的同時，增強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)力的合法性和監(jiān)督的全面性，增進(jìn)監(jiān)督的實效性。

2.完善相關(guān)制度，保障實施

首先，從制度層面明確界定監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位和管理隸屬關(guān)系，保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和獨立性，增強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制力，以克服章程執(zhí)行乏力的困難，強(qiáng)力推進(jìn)章程實施，使章程執(zhí)行落到實處。其次，引導(dǎo)和推進(jìn)高校建立旁聽或聽證制度，將高校重大事項的決策、執(zhí)行和評估反饋的全過程納入監(jiān)督范圍，切實推進(jìn)章程的實施。第三，建立科學(xué)的考核體系，要將章程的實施作為大學(xué)書記、校長和學(xué)校主要負(fù)責(zé)人辦學(xué)績效的考核指標(biāo)，建科學(xué)的考核體系，高位推動章程實施。第四，建立明確的問責(zé)制度，制定切實可行的問責(zé)路徑，及時公開問責(zé)的過程和結(jié)果，警示和約束相關(guān)的權(quán)力主體，使權(quán)力的運(yùn)行始終遵循大學(xué)章程的制度框架，讓章程真正發(fā)揮作用。

（四）深化政府的治理模式改革

章程建設(shè)是政府主導(dǎo)的以制度建設(shè)為中介的賦權(quán)行動，政府深刻地影響著行動的走向和結(jié)果。在高校層面，章程建設(shè)進(jìn)展緩慢、文本內(nèi)容空泛、執(zhí)行乏力等現(xiàn)象的存在，在很大程度上受“章程無用論”思想的左右，而“章程無用論”思想的根源，則是政府對高校的管理權(quán)力過大、干涉過于隨意，致使眾多高校認(rèn)為，在強(qiáng)大的政府面前，有無章程并無二致。因此，在此輪國家主導(dǎo)的改革行動中，要想增強(qiáng)章程建設(shè)的實際效果，達(dá)到國家改革行動的預(yù)期目標(biāo)，政府必須切實改變對權(quán)力的路徑依賴，實現(xiàn)從常規(guī)性、行政性的治理模式向常態(tài)化、制度化的治理模式轉(zhuǎn)變，將制度意識和自律意識內(nèi)化于改革舉措之中。在章程建設(shè)中，政府不僅需要從基層制度建設(shè)的角度繼續(xù)加大權(quán)力下放的力度，切實調(diào)動高校的積極性，增強(qiáng)章程的創(chuàng)造性和獨特性。同時，還應(yīng)改變傳統(tǒng)“收-放”往復(fù)的行政式權(quán)力運(yùn)行模式，改變政府管理高校的方式、手段，將政府的放權(quán)行為置入制度的約束之中，增強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的制度化程度，為章程建設(shè)提供示范效應(yīng)，從實質(zhì)上解決章程的地位與作用問題。

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