治理網(wǎng)絡(luò)視角下PPP特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配

陳彥華，雷明燕

（江西理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江西 贛州 341000）

1　新能源PPP項(xiàng)目的網(wǎng)絡(luò)治理

在我國(guó)的能源結(jié)構(gòu)中，石油、天然氣等一次非可再生資源占據(jù)了極大比例，新能源項(xiàng)目的開發(fā)與實(shí)施對(duì)緩解我國(guó)能源壓力、調(diào)節(jié)能源結(jié)構(gòu)具有重要意義。但是，由于新能源項(xiàng)目與傳統(tǒng)能源項(xiàng)目相比技術(shù)不成熟、項(xiàng)目規(guī)模偏小、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資成本高、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力差，新能源項(xiàng)目在傳統(tǒng)的融資結(jié)構(gòu)中受到了很大的發(fā)展限制。在新能源項(xiàng)目的建設(shè)中運(yùn)用PPP融資模式，可以充分利用PPP將政府資本與社會(huì)資本相結(jié)合，緩解新能源項(xiàng)目的融資壓力，并且能夠在政府資本與社會(huì)資本之間建立一種合理的權(quán)利責(zé)任以及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)新能源項(xiàng)目從投資、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)全過程的有效服務(wù)和供給機(jī)制。

但是，由于PPP項(xiàng)目是一種多主體參與的項(xiàng)目，在項(xiàng)目各參與主體之間形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這些參與主體之間依靠項(xiàng)目協(xié)議建立合作關(guān)系，具備很明顯的網(wǎng)絡(luò)治理特征。由于新能源項(xiàng)目各參與主體之間具備明顯的利益訴求差異，例如政府通常將經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益作為衡量新能源PPP項(xiàng)目的價(jià)值依據(jù)，社會(huì)資本則更多地從自身利益出發(fā)進(jìn)行考量，這種社會(huì)效益思想與利己效益思想之間往往會(huì)發(fā)生沖突，成為新能源PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)來源。因此為了降低新能源PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)概率與損失，本文運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)治理理論建立了一個(gè)基于新能源PPP項(xiàng)目的多元化風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制。

2　新能源PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與治理思路

2.1　風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

多主體參與、主體利益訴求差異化明顯是新能源PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)特征，要想在各主體之間尋求有效的風(fēng)險(xiǎn)治理網(wǎng)絡(luò)必須建立在各個(gè)主體之間相互信任、及時(shí)良好溝通、后期有效風(fēng)險(xiǎn)控制的機(jī)制，使風(fēng)險(xiǎn)在分配過程中可以充分結(jié)合各主體的特點(diǎn)與實(shí)力，風(fēng)險(xiǎn)分配的結(jié)果更加合理有效，降低因風(fēng)險(xiǎn)分配不合理帶來的損失。

從引起風(fēng)險(xiǎn)的因素來看，新能源PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)主要分為外部風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。造成項(xiàng)目外部風(fēng)險(xiǎn)的因素主要有項(xiàng)目所處的自然環(huán)境、政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及法律環(huán)境；造成項(xiàng)目?jī)?nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的因素則來自于項(xiàng)目主體之間信任、溝通以及監(jiān)督機(jī)制的建立是否完善有效。新能源PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別表如圖1所示。要進(jìn)行項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)治理必須對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別與劃分，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別錯(cuò)誤或者是風(fēng)險(xiǎn)分類模糊都會(huì)造成風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)果的嚴(yán)重失誤。

圖1　新能源PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析

2.2　風(fēng)險(xiǎn)治理思路

在風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)確識(shí)別的基礎(chǔ)上進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制的構(gòu)建，如上文所述，有效網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制必須建立在參與各方良好的信任、溝通與監(jiān)督基礎(chǔ)上。在新能源PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配中應(yīng)當(dāng)遵循PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的四大原則，即有效控制原則、風(fēng)險(xiǎn)限額原則、權(quán)責(zé)對(duì)等原則、成本最低原則。在這四大原則的基礎(chǔ)上，按照新能源PPP項(xiàng)目的參與主體特征設(shè)計(jì)了風(fēng)險(xiǎn)分配思路。

（1）項(xiàng)目建設(shè)前期。網(wǎng)絡(luò)治理理論是一種基于多元主體出于共同的利益目標(biāo)在分析各主體實(shí)力與特點(diǎn)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)協(xié)同合作的理論。在新能源PPP項(xiàng)目的建設(shè)前期，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別工作主要是由政府等公共部門開展的，公共部門通過風(fēng)險(xiǎn)的初步識(shí)別和可行性分析，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的初步劃分，并開展項(xiàng)目招投標(biāo)工作尋找符合風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)當(dāng)條件的合作者，在這一風(fēng)險(xiǎn)劃分階段中，政府公共部門是風(fēng)險(xiǎn)的主要控制方，在這一合作建立期雙方信任機(jī)制的建立直接影響著雙方后期合作的開展。

（2）項(xiàng)目建設(shè)期。在新能源PPP項(xiàng)目的建設(shè)期，政府與社會(huì)在初步風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配的基礎(chǔ)上，雙方會(huì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行進(jìn)一步的討論與研究，以便在合作初期對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行明確的責(zé)任與義務(wù)分配，明確風(fēng)險(xiǎn)的分配比例并在此基礎(chǔ)上建立合理的補(bǔ)償機(jī)制。

（3）項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)期。在本階段的風(fēng)險(xiǎn)分配是對(duì)前期制定的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制的監(jiān)督與控制。關(guān)注項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生狀況是否與風(fēng)險(xiǎn)全面分配階段的預(yù)測(cè)狀況相符，偏差情況，偏差產(chǎn)生的原因，應(yīng)對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)偏差以及風(fēng)險(xiǎn)的再次分配等。

3　新能源PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)治理框架

參與主體的多元化與差異化是新能源PPP項(xiàng)目的重要特征，在項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)施過程中，項(xiàng)目所需的資源與信息不可能獨(dú)立掌握在單個(gè)的參與主體手中，這就是各方合作的必要性。風(fēng)險(xiǎn)的網(wǎng)絡(luò)治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，在這個(gè)過程中基于雙方之間良好的溝通和分配原則進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)整,新能源PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)治理框架圖如圖2所示。

圖2　新能源PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)治理框架

3.1　政府部門的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)

有效控制原則是風(fēng)險(xiǎn)分配的一項(xiàng)重要原則，公共部門在新能源PPP項(xiàng)目的決策與可行性研究階段是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的主要識(shí)別者和控制者。項(xiàng)目在這一時(shí)期面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要是外部風(fēng)險(xiǎn)，由于政府及公共部門對(duì)新能源項(xiàng)目的政治和法律環(huán)境具有很好的影響力和控制力，由公共部門承擔(dān)項(xiàng)目的主要外部風(fēng)險(xiǎn)符合風(fēng)險(xiǎn)的有效控制。在社會(huì)資本進(jìn)入項(xiàng)目之前，公共部門負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的整體規(guī)劃，基于對(duì)外部環(huán)境的控制力來進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的分析，預(yù)判政府和社會(huì)部門在風(fēng)險(xiǎn)控制中的能力和責(zé)任，完成初步的風(fēng)險(xiǎn)分配。與社會(huì)部門建立合作的關(guān)鍵是有效的信任機(jī)制建立，在我國(guó)以往的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，政府和國(guó)企一直是能源項(xiàng)目建設(shè)的主導(dǎo)者，而在PPP合作模式中，政府必須轉(zhuǎn)變這種傳統(tǒng)的單項(xiàng)主導(dǎo)思維，構(gòu)建多元化的治理理念，在相互信任的基礎(chǔ)上提高自身管理能力和信息透明度，為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的項(xiàng)目目標(biāo)付出行動(dòng)。

3.2　社會(huì)部門的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)

社會(huì)部門作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的參與主體，具有良好的項(xiàng)目資金、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理優(yōu)勢(shì)，有效彌補(bǔ)了政府或者國(guó)企在項(xiàng)目建設(shè)效率與創(chuàng)新力上的不足，對(duì)商業(yè)性的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)控制力更強(qiáng)，因此社會(huì)部門在風(fēng)險(xiǎn)治理網(wǎng)絡(luò)中主要負(fù)責(zé)技術(shù)、安全、工期以及費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)對(duì)等原則要求承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方也必然要享受相應(yīng)的補(bǔ)償，基于此原則建立的風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)機(jī)制激發(fā)了商業(yè)資金參與項(xiàng)目的積極性。在新能源PPP項(xiàng)目中融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)過程中的風(fēng)險(xiǎn)都具有明顯的商業(yè)性，所以由社會(huì)部門作為內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)者可以降低內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的控制成本。主體利益訴求差異性大是這一類項(xiàng)目的重要特征，社會(huì)部門從自身利益出發(fā)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的一大來源。為此，社會(huì)部門應(yīng)當(dāng)基于相互信任的基礎(chǔ)上對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制情況做出及時(shí)正確的反饋。

3.3　雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)

新能源PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配是存在于項(xiàng)目合作全過程的一項(xiàng)復(fù)雜性工作，風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與分配受到很多方面的影響，往往是不明確的和不具體的。關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)部門與政府部門的共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)中的一項(xiàng)主要風(fēng)險(xiǎn)，這是因?yàn)殛P(guān)系的協(xié)調(diào)需要雙方的共同努力，無法由一方承擔(dān)。

4　結(jié)語(yǔ)

通過PPP模式建立項(xiàng)目不同參與主體之間的合作關(guān)系，利益共享與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP模式最顯著的兩大特征，風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)的識(shí)別與治理對(duì)于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)、節(jié)約項(xiàng)目成本具有重要意義。依靠項(xiàng)目階段法對(duì)新能源PPP項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分類，依照主體利益訴求差異性理論建立風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)治理的框架，是進(jìn)行新能源PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)治理的有效途徑。

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