我國(guó)殘疾人社會(huì)福利輸送體系碎片化問題與對(duì)策

馬燁

截至2010年，我國(guó)已初步建立了省、市、縣三級(jí)康復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)；特殊教育學(xué)校已發(fā)展到1679所，城鎮(zhèn)各級(jí)殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)到3043個(gè)，建立托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)3474個(gè)。省、市級(jí)盲文及盲人有聲讀物圖書館（室）達(dá)到383個(gè)，文化活動(dòng)場(chǎng)所4000多處，殘疾人體育基地和體育活動(dòng)場(chǎng)所1800多處，542個(gè)市、縣、區(qū)系統(tǒng)開展無障礙建設(shè)，殘疾人參與社會(huì)的環(huán)境和條件進(jìn)一步改善。①

另一方面，萬國(guó)威基于南京、天津、成都和蘭州四城市的研究數(shù)據(jù)分析得出，我國(guó)殘疾人福利需要和福利獲取間存在著巨大的不對(duì)稱性，福利可及性存在地區(qū)差異，部分具有特殊需要的殘疾群體在福利供應(yīng)體系中可能面臨更大風(fēng)險(xiǎn)。②現(xiàn)有殘疾人福利體系在數(shù)量建設(shè)上取得了顯著成效，但仍舊無法很好滿足殘疾人對(duì)象的福利需求，筆者認(rèn)為，這是忽視殘疾人福利輸送體系的結(jié)構(gòu)化建設(shè)所致，其中，碎片化是現(xiàn)有福利輸送體系設(shè)計(jì)的缺陷之一。本文試從殘疾人社會(huì)福利輸送體系碎片化問題、對(duì)策、局限與不足等三個(gè)方面進(jìn)行闡述分析。

一、 殘疾人社會(huì)福利輸送體系“碎片化”問題

（一） 何謂“殘疾人社會(huì)福利輸送體系”

社會(huì)福利輸送體系是指存在于地方社區(qū)這個(gè)脈絡(luò)下，在服務(wù)提供者和服務(wù)消費(fèi)者之間具有一種組織性的安排。③國(guó)內(nèi)學(xué)界更多將之稱為服務(wù)傳遞機(jī)制，即政府的社會(huì)政策資金如何轉(zhuǎn)化為一定的服務(wù)方式而傳遞到受益者。從內(nèi)容上看，社會(huì)政策行動(dòng)中的服務(wù)傳遞機(jī)制包括在服務(wù)傳遞過程中的組織安排、資金運(yùn)行方式、資金使用和服務(wù)活動(dòng)中的各種規(guī)范。④因此，社會(huì)福利輸送體系亦可看作是社會(huì)政策服務(wù)傳遞機(jī)制中的組織安排與服務(wù)活動(dòng)。

2008年中央7號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》中指出“健全殘疾人社會(huì)保障制度，加強(qiáng)殘疾人服務(wù)體系建設(shè)”。隨后的2010年3月國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)殘聯(lián)、教育部、民政部等部門《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》。上述文件的頒布與實(shí)施表明了，在政策立法實(shí)踐上，我國(guó)殘疾人社會(huì)福利體系主要由“社會(huì)保障制度”和“社會(huì)服務(wù)體系”兩部分組成。亦即殘疾人福利輸送體系理應(yīng)包括這兩大部分的內(nèi)容，其中，社會(huì)保障制度所包括的主要有社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助，其服務(wù)的提供絕大部分是由國(guó)家政府來完成的，而社會(huì)服務(wù)體系的建設(shè)與發(fā)展則不單單僅靠政府一手包辦，其所提供的醫(yī)療、教育、就業(yè)、無障礙設(shè)施建設(shè)等服務(wù)更多是需要國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)的協(xié)同參與。本文中“殘疾人社會(huì)福利輸送體系”更側(cè)重于后者，即“準(zhǔn)市場(chǎng)”模式下的殘疾人公共服務(wù)體系建設(shè)。

（二） 社會(huì)保障領(lǐng)域的“碎片化”概念

“碎片化”是指政府組織中的功能、權(quán)力和資源等方面不僅在數(shù)量特征上表現(xiàn)為大量的零散狀態(tài)，而且在地域和功能上彼此交叉重疊，在公共計(jì)劃的制定和執(zhí)行中缺乏協(xié)同。⑤國(guó)內(nèi)社會(huì)保障領(lǐng)域，通常將“碎片化”概念應(yīng)用在社會(huì)保障制度和社會(huì)公共服務(wù)等方面的研究分析當(dāng)中。

社會(huì)保障制度的“碎片化”主要是指一個(gè)國(guó)家的社會(huì)保障體系中存在著針對(duì)不同人的、分立的多種制度體系，或者在同一社會(huì)保障項(xiàng)目上存在著針對(duì)不同人的各種分立制度安排，從而導(dǎo)致在保障對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)和待遇水平、管理體系和經(jīng)費(fèi)來源等方面不統(tǒng)一的現(xiàn)象。⑥當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度“碎片化”主要表現(xiàn)在身份群體與城鄉(xiāng)地域兩大方面，⑦主要原因是制度歷史定位的偏頗以及政策制定和執(zhí)行過程中的程序非正義，前者亦與改革開放以來我國(guó)政府對(duì)不同群體適用不同社會(huì)政策的改革思路有關(guān)，后者則與分稅制下中央與地方財(cái)政分配關(guān)系和社會(huì)福利職責(zé)分工關(guān)系密切。⑧在看待我國(guó)現(xiàn)有社會(huì)保障制度“碎片化“問題上，有兩派孑然相反的觀點(diǎn)，一派學(xué)者持積極態(tài)度，認(rèn)為社會(huì)保障一體化應(yīng)該被看作是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，“碎片化”會(huì)給一體化過程起到減震器的作用，保護(hù)一體化的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展；⑨一派學(xué)者持消極態(tài)度，認(rèn)為改革開放以來的社會(huì)保障制度改革具有漸進(jìn)性的特點(diǎn)，隨著我國(guó)社會(huì)保障制度的不斷發(fā)展，項(xiàng)目越來越多，整個(gè)體系愈加繁瑣，眼下看是好事，中、長(zhǎng)期看依然是后患無窮。⑩這是因?yàn)椤八槠钡纳鐣?huì)福利體制不具有可持續(xù)性，不僅會(huì)再次固化和擴(kuò)大社會(huì)階層間的不平等，而且不利于國(guó)民流動(dòng)和國(guó)民福利化身份的形成。B11

社會(huì)公共服務(wù)“碎片化”主要表現(xiàn)在服務(wù)信息、服務(wù)方式、服務(wù)流程“碎片化”等三個(gè)方面，其根源來自政府“碎片化”，而職能分工、部門利益、權(quán)力關(guān)系、軟預(yù)算是影響政府“碎片化”的主要因素。B12

（三） 殘疾人社會(huì)福利輸送體系“碎片化”問題

殘疾人社會(huì)福利輸送體系“碎片化”問題來自殘疾人公共服務(wù)體系中，各機(jī)構(gòu)所提供服務(wù)間的關(guān)系及特性，特別是和服務(wù)的協(xié)調(diào)性、地域性、特殊性和重復(fù)性相關(guān)。例如，給殘疾人提供的各種公共服務(wù)是否在同一地點(diǎn)？服務(wù)是否便于殘疾人對(duì)象群體參與？各項(xiàng)服務(wù)間是否緊密配合？各機(jī)構(gòu)是否意識(shí)到彼此的存在？其所提供服務(wù)的重合度是否較低？

與社會(huì)保障制度“碎片化”關(guān)注制度頂層設(shè)計(jì)與各項(xiàng)制度間關(guān)系協(xié)調(diào)配合不同，殘疾人社會(huì)福利體系“碎片化”關(guān)注由政策文本所轉(zhuǎn)化成的具體服務(wù)間的協(xié)同關(guān)系。與社會(huì)公共服務(wù)“碎片化”強(qiáng)調(diào)國(guó)家政府主導(dǎo)協(xié)調(diào)各部門利益從而更好提供服務(wù)相比，殘疾人社會(huì)福利體系“碎片化”問題強(qiáng)調(diào)國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三方共同作用，尤其是私有化趨勢(shì)下的殘疾人服務(wù)供給需要對(duì)各機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)進(jìn)行合理規(guī)范與整體布局。

根據(jù)對(duì)現(xiàn)有殘疾人社會(huì)政策文本的解讀和實(shí)際服務(wù)情況來看，我國(guó)殘疾人社會(huì)福利體系更傾向于提供單一服務(wù)的方式，具體表現(xiàn)在，醫(yī)療衛(wèi)生組織部門負(fù)責(zé)提供殘疾人醫(yī)療康復(fù)服務(wù)，教育部門和殘聯(lián)下屬的殘疾人特殊教育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)教育服務(wù)供給，政府公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相關(guān)就業(yè)政策的落實(shí)，地方政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)提供社會(huì)保障和創(chuàng)立無障礙環(huán)境。因此，服務(wù)被分散在各個(gè)部門，而各部門又以契約化形式將各自負(fù)責(zé)的服務(wù)“外包”，造成殘疾人福利輸送體系“碎片化”問題的出現(xiàn)，影響殘疾人福利資源與福利需要間的合理有效對(duì)接，導(dǎo)致文章開頭“供需失衡”矛盾局面的發(fā)生。

二、 殘疾人社會(huì)福利輸送體系“碎片化”對(duì)策

筆者認(rèn)為，解決現(xiàn)有殘疾人社會(huì)福利輸送體系“碎片化”問題的關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)，即將原本分散破碎的服務(wù)重新整合成一致性的狀態(tài)。具體可以從建立行政化的“一站式服務(wù)體系”和地域化的“樞紐型社會(huì)組織”兩方面著手進(jìn)行。

（一） 行政化“一站式服務(wù)體系”

一站式服務(wù)體系（one-stop system）是指利用行政流程的統(tǒng)一來增加服務(wù)輸送體系的協(xié)調(diào)性，將各種福利服務(wù)合并在同一個(gè)行政架構(gòu)下。B13最常見的一站式服務(wù)體系為街道辦事處的公共服務(wù)大廳，為所轄居民提供醫(yī)療、教育、就業(yè)、保險(xiǎn)等多項(xiàng)業(yè)務(wù)服務(wù)?，F(xiàn)有的各市、區(qū)、縣殘疾人綜合服務(wù)站亦屬于一站式服務(wù)體系模式，將福利服務(wù)合并在同一個(gè)行政架構(gòu)下，如“海淀區(qū)殘疾人綜合服務(wù)中心”由海淀區(qū)殘聯(lián)作為主管單位。行政管理的單一化和集中化協(xié)調(diào)可能會(huì)帶來服務(wù)對(duì)象因自身不符合行政規(guī)范資格而無法獲得相應(yīng)服務(wù)的困境。如街道辦事處所提供服務(wù)的對(duì)象必須是所在轄區(qū)范圍內(nèi)的居民，否則將無法辦理任何業(yè)務(wù)和享受其所提供的各項(xiàng)服務(wù)。行政化的協(xié)調(diào)方式也不利于各服務(wù)機(jī)構(gòu)的均衡發(fā)展，市級(jí)殘疾人綜合服務(wù)中心往往占據(jù)優(yōu)勢(shì)資源，提供專業(yè)性強(qiáng)的綜合性服務(wù)，而區(qū)、縣級(jí)服務(wù)中心無法跟市級(jí)服務(wù)中心搶奪資源，在服務(wù)提供的種類和質(zhì)量上都不及后者。

（二） 地域化“樞紐型社會(huì)組織”

第二個(gè)促進(jìn)服務(wù)協(xié)調(diào)性的主要方法是機(jī)構(gòu)聯(lián)合處所（co-location），這種方法指的是根據(jù)地理區(qū)域的特性將不同的福利機(jī)構(gòu)集中管理運(yùn)作，而非行政制度上的統(tǒng)一。B14

2008年，北京市社工委出臺(tái)《加快推進(jìn)社會(huì)組織改革與發(fā)展意見》，首次提出樞紐型社會(huì)組織的概念，翌年認(rèn)定首批工青婦等10家社會(huì)團(tuán)體為樞紐型組織，此后在上海、廣州等地也陸續(xù)開展樞紐型社會(huì)組織建設(shè)試點(diǎn)工作，以期推動(dòng)社會(huì)建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)管理。概括性講，樞紐型社會(huì)組織是在同類別、同領(lǐng)域的社會(huì)組織中發(fā)揮政治引領(lǐng)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、服務(wù)提供、孵化培育、承擔(dān)管理等功能。經(jīng)過一定的程序，由各地社會(huì)管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)認(rèn)定的社會(huì)組織或社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)。B15由于北上廣三地的實(shí)踐形態(tài)有所不同，大體上來看，可將樞紐型社會(huì)組織歸為三類：一是政治性人民團(tuán)體，諸如工會(huì)、婦聯(lián)、殘聯(lián)；二是行業(yè)性協(xié)會(huì)或聯(lián)合會(huì)，具有一定的行業(yè)特征或互益性特點(diǎn)；三是綜合性社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)或社區(qū)組織服務(wù)中心，具有較強(qiáng)的社會(huì)服務(wù)性。B16

地域化“樞紐型社會(huì)組織”更接近上文劃分中的第三種類型，即將社區(qū)內(nèi)同領(lǐng)域的社會(huì)組織和小微社會(huì)組織聯(lián)系起來，將所有的社會(huì)組織都納入進(jìn)管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。采取自下而上完全社會(huì)自發(fā)的形式進(jìn)行社會(huì)組織的建設(shè)，基于各機(jī)構(gòu)間的志愿性合作互惠原則，有效溝通、對(duì)接與整合服務(wù)，將服務(wù)直接與市民的需求對(duì)接，同時(shí)這種聯(lián)合亦有利于從政府部門獲取更多資源并進(jìn)行有效分配。

現(xiàn)階段，從“樞紐型社會(huì)組織”出發(fā)解決殘疾人社會(huì)福利輸送體系“碎片化”問題的路徑有二：一是以地域化社區(qū)為基本單位，推動(dòng)促進(jìn)社區(qū)自身現(xiàn)有殘疾人社會(huì)組織間的聯(lián)合并積極培育新生組織以滿足更多需求；二是以社區(qū)殘聯(lián)為主導(dǎo)部門，吸收培養(yǎng)殘疾人社會(huì)組織從而提供全方位多層次的福利服務(wù)。前者采用自下而上的自發(fā)形成模式，后者采用自上而下的政府推動(dòng)模式。由于樞紐型社會(huì)組織尚處于起步階段，認(rèn)定、考核、監(jiān)督機(jī)制不健全，自身目標(biāo)與功能定位模糊，在資源獲取、工作聯(lián)系、服務(wù)提供等方面仍有較強(qiáng)的路徑依賴，B17僅有的三個(gè)試點(diǎn)市的做法迥異，發(fā)展模式上難以推廣。

三、 局限與不足

理想的福利輸送體系應(yīng)該是完整、連續(xù)、可及和有責(zé)信的，B18換而言之，一個(gè)好的服務(wù)輸送系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)盡量避免“碎片化”、“不連續(xù)”、“不可及”與“無責(zé)信”等問題。然而，在面臨具體選擇的過程中，上述四者當(dāng)中的每一項(xiàng)都可能與其余三項(xiàng)發(fā)生拉扯，其中，“碎片化”與“不可及”問題好似硬幣的兩面，總是難于從同一角度將兩者完整的展現(xiàn)出來。當(dāng)我們通過增加機(jī)構(gòu)和服務(wù)彼此間的協(xié)調(diào)整合，以更好地減少服務(wù)重復(fù)性時(shí)，可能會(huì)帶來“不可及”問題；相反，當(dāng)我們通過復(fù)制現(xiàn)有服務(wù)的方式來減少“不可及”問題時(shí)，又可能會(huì)增加“碎片化”問題。

一個(gè)實(shí)際的例子，楊立雄在分析殘疾人服務(wù)設(shè)施利用率問題時(shí)指出，殘疾人服務(wù)設(shè)施建設(shè)中普遍存在追求“大而全”的發(fā)展模式，即追求宏大規(guī)模和齊全功能，其有點(diǎn)在于集中優(yōu)質(zhì)資源，提高服務(wù)質(zhì)量，集中享受服務(wù)和一站式服務(wù)，其缺點(diǎn)在于服務(wù)可及性較差，同時(shí)易形成“黑洞”效應(yīng)，即上一級(jí)殘疾人服務(wù)中心將下一級(jí)殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)的“顧客”吸走，從而擠壓了 其服務(wù)組織的生存空間。B19針對(duì)上述情況，他認(rèn)為應(yīng)采用“小而?！薄吧鐓^(qū)化”和“管辦分離”的指導(dǎo)理念，對(duì)現(xiàn)有殘疾人總和服務(wù)設(shè)施進(jìn)行合理改造，將殘疾人綜合服務(wù)中心的功能適當(dāng)分散于社區(qū)之中，從而提高服務(wù)對(duì)象對(duì)資源的可獲得性。B20筆者看來，其將專業(yè)性不強(qiáng)、經(jīng)常性、需求量大的項(xiàng)目分散在各個(gè)社區(qū)服務(wù)點(diǎn)，且強(qiáng)調(diào)各社區(qū)根據(jù)自身特點(diǎn)需要選擇服務(wù)內(nèi)容、方式的做法增加了服務(wù)輸送體系“碎片化”程度。另一方面，相比原有的服務(wù)中心，現(xiàn)有的社區(qū)服務(wù)站只能提供有限的非專業(yè)化的服務(wù)，在服務(wù)質(zhì)量上也存在問題。

綜上，我們可以看出，“碎片化”與“可及性”問題間的處理張力及其相互拉扯的抉擇過程，我們無法保證一項(xiàng)制度被設(shè)計(jì)出能夠完全避免“碎片化”與“可及性”問題的出現(xiàn)，只能在兩者間尋找合適的平衡點(diǎn)來使殘疾人服務(wù)輸送體系既能滿足更多殘疾人對(duì)于福利服務(wù)的需要，又能在各項(xiàng)服務(wù)間建立聯(lián)結(jié)，全方位多層次地為殘疾人提供一體化服務(wù)。

[注釋]

①中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì).加快推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)[J].求是，2010（14）.

②萬國(guó)威.我國(guó)殘疾人福利可及性的實(shí)證研究[J].人口學(xué)刊，2014（06）.

③（美）Neil Gilbert& Paul Terrell.社會(huì)福利政策引論[M].沈黎譯.上海：華東理工大學(xué)出版社，2014.

④關(guān)信平.社會(huì)政策概論（第二版）[M].北京：高等教育出版社，2009.

⑤劉華安.我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體系的例析與建構(gòu)-從碎片化到整體性治理[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（06）.

⑥關(guān)信平.論我國(guó)社會(huì)保障制度一體化建設(shè)的意義及相關(guān)政策[J].東岳論叢，2011（05）.

⑦趙曉芳.社會(huì)保障碎片化：危害、成因與彌合路徑[J].中共福建省黨校學(xué)報(bào)，2013（02）.

嚴(yán)國(guó)萍.當(dāng)代中國(guó)碎片化社會(huì)福利體制的形成與突破[J].中國(guó)行政管理，2014（07）.

⑧同②.

⑨同①.

⑩鄭秉文.中國(guó)社?！八槠贫取蔽：εc“碎片化”沖動(dòng)探源[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2009（03）.

B11嚴(yán)國(guó)萍.當(dāng)代中國(guó)碎片化社會(huì)福利體制的形成與突破[J].中國(guó)行政管理，2014（07）.

B12孔娜娜.社區(qū)公共服務(wù)碎片化的整體性治理[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2014（09）.

B13（美）Neil Gilbert& Paul Terrell.社會(huì)福利政策引論[M].沈黎譯.上海：華東理工大學(xué)出版社，2014.

B14同①.

B15石曉天.我國(guó)樞紐型社會(huì)組織的功能特征、建設(shè)現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)-文獻(xiàn)綜述的視角[J].理論導(dǎo)刊，2015（05）.

B16彭善民.樞紐型社會(huì)組織建設(shè)與社會(huì)自主管理創(chuàng)新[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（01）.

B17同①.

B18 （美）Neil Gilbert& Paul Terrell.社會(huì)福利政策引論[M].沈黎譯.上海：華東理工大學(xué)出版社，2014.

B19楊立雄.殘疾人服務(wù)設(shè)施利用率低的原因分析及對(duì)策建議[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2013（01）.

B20同①.

[參考文獻(xiàn)]

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（作者單位： 中國(guó)青年政治學(xué)院，北京 100000）