國家監(jiān)察委設(shè)立：構(gòu)建制度反腐新框架

汪玉凱

3月13日，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議。根據(jù)改革方案，現(xiàn)有監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局不再保留，并入國家監(jiān)察委員會。國家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)將正式出世，監(jiān)察部、預(yù)防腐敗局將成為歷史。

目前我國在不同層面上設(shè)立了諸多監(jiān)督、反腐、監(jiān)察機(jī)構(gòu)，開展對違紀(jì)違法以及職務(wù)犯罪等行為的查處。除了黨的系統(tǒng)的紀(jì)律檢查委員會外，在行政層面設(shè)有國家監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局、審計署，以及公安系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)刑偵局等；在司法層面設(shè)有國家反貪局、反職務(wù)犯罪局等。機(jī)構(gòu)過于分散不僅增加了查處違紀(jì)違法犯罪的成本，也難以形成合力，對權(quán)力濫用、腐敗等進(jìn)行有效的遏制。民間流行的所謂反腐“九龍治水”的局面，長期沒有得到有效解決。

會的設(shè)立就是從國家監(jiān)察體制上進(jìn)行的重大改革，這是中央把此項(xiàng)改革定義為重大政治體制改革的重要原因。

國家監(jiān)察委的設(shè)立將改變國家權(quán)力結(jié)構(gòu)

筆者理解，國家治理體系和治理能力說到底是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)；而國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，則是指國家的制度體系和制度執(zhí)行能力的現(xiàn)代化。按照這樣的思路就可以清晰地看到，國家監(jiān)察委員會的設(shè)立，首先屬于制度層面的重大舉措，是對國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化。

我們知道，我國實(shí)行的是人民大表大會制度，全國人民代表大會是國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，人們平常所說的人大產(chǎn)生“一府兩院”，是指各級政府、法院、檢察院都是由同級人大選舉產(chǎn)生、并向人大負(fù)責(zé)，對全國人大而言，還要選舉產(chǎn)生國家軍委。而國家監(jiān)察委員會的設(shè)立，將改變目前的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，就是在原有的國家機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上再增設(shè)國家監(jiān)察委員會。

按照黨中央給新一屆全國人大提出的憲法修改建議，對國家監(jiān)察委員會的法律地位、職責(zé)權(quán)限等都做出了明確規(guī)定。如在憲法第三章國家機(jī)構(gòu)中增加“監(jiān)察委員會”一節(jié)，規(guī)定“中華人民共和國國家監(jiān)察委員會是國家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)”；“國家監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會的工作”；“國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)”；“國家監(jiān)察委員會依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”；“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約”。憲法對于國家監(jiān)察委員會的機(jī)構(gòu)定性、與全國人民代表大會之間的關(guān)系以及其履行的職責(zé)權(quán)限等，為未來國家監(jiān)察委員會的運(yùn)作提供了重要的法律依據(jù)和制度保障。

國家監(jiān)察體制改革將推動中國反腐走向制度化

也許有人會問，十八大后我國在反腐敗方面取得了重大成效，各類反腐敗機(jī)構(gòu)也發(fā)揮了重要作用，為什么要設(shè)立一個國家層面的監(jiān)察機(jī)構(gòu)呢？這一機(jī)構(gòu)設(shè)置對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化會產(chǎn)生什么影響呢？

首先，從設(shè)立國家監(jiān)察委員會的必要性來看，最主要是可以整合資源，擴(kuò)大覆蓋面、提升權(quán)威性。為了有效約束公權(quán)，我國在不同層面上設(shè)立了諸多監(jiān)督、反腐、監(jiān)察機(jī)構(gòu)，開展對違紀(jì)違法以及職務(wù)犯罪等行為的查處。除了黨的系統(tǒng)的紀(jì)律檢查委員會外，在行政層面設(shè)有國家監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局等機(jī)構(gòu)；在司法層面設(shè)有國家反貪局、反職務(wù)犯罪局等。機(jī)構(gòu)過于分散不僅增加了查處違紀(jì)違法犯罪的成本，也難以形成合力。

監(jiān)察體系改革有三大看點(diǎn)：

一是整合資源，形成了監(jiān)督公權(quán)、打擊貪污犯罪的拳頭。國家監(jiān)察委員會將原有的國家監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局，以及檢察院系統(tǒng)中的反貪局、反職務(wù)犯罪局等機(jī)構(gòu)，全部整合進(jìn)來，實(shí)現(xiàn)了約束公權(quán)和反腐資源的系統(tǒng)整合，從體制上避免了“九龍治水”的局面，可以降低反腐成本，提升反腐敗的有效性。

二是監(jiān)督全覆蓋。國家監(jiān)察委員會的監(jiān)督范圍，既包括黨政機(jī)構(gòu)工作人員，也包括司法系統(tǒng)、民主黨派機(jī)關(guān)、國有企業(yè)及事業(yè)單位等相關(guān)人員；可以運(yùn)用的手段包括預(yù)防、調(diào)查、處置、起訴等。監(jiān)督范圍的全覆蓋和監(jiān)督手段的全鏈條，更有利于形成對公職系統(tǒng)違紀(jì)違法和職務(wù)犯罪的有效懲治。

三是提升機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和震懾力。此項(xiàng)體制改革的最大特點(diǎn)是，將國家的監(jiān)察職能由原來的行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)屬性，上升為國家屬性，提升為與國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院并列的國家機(jī)關(guān)。其地位僅次于國務(wù)院，排在最高法和最高檢前面。這就極大提提升了這一機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，彌補(bǔ)了以往我們在這方面的體制短板?？梢灶A(yù)想，如果這項(xiàng)改革取得成功，必將在約束公職人員行為、實(shí)施有效監(jiān)督、強(qiáng)化反腐方面扮演重要角色，產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

其次，從對國家治理現(xiàn)代化的影響來看，實(shí)施國家監(jiān)察體制改革，設(shè)立國家監(jiān)察委員會，有可能真正構(gòu)建起對公權(quán)力有效約束的制度籠子，依靠法律管人管事，把反腐推向制度性反腐。我們知道，在國家治理體系和治理能力結(jié)構(gòu)中，國家治理體系主要包括國家的法律制度、組織制度、政黨制度以及建立在此基礎(chǔ)之上的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、社會制度、文化制度、生態(tài)制度等；國家治理能力主要包括國家的治國理政能力、內(nèi)政外交能力、治黨治軍能力、國防能力、政策規(guī)劃能力、改革發(fā)展穩(wěn)定能力、開拓創(chuàng)新能力、識才用賢能力等。

然而，不管是國家治理體系現(xiàn)代化還是國家治理能力現(xiàn)代化，都離不開對公權(quán)力的行使和運(yùn)用，更離不開對公權(quán)力的有效制約和監(jiān)督。如果一個國家治理不能在這方面有完善的制度架構(gòu)，有強(qiáng)有力的舉措，就很難保持廉潔，取信于民，并可能從根本上動搖一個國家的根基。提升制約公權(quán)力的能力，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子，或者構(gòu)建起制度反腐的框架，無疑是一個國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一。

從十八大后我國反腐發(fā)展進(jìn)程看，也證明了這一點(diǎn)。到目前為止，十八大后我國查處的部級以上黨政軍領(lǐng)導(dǎo)干部高達(dá)數(shù)百人，僅十八大選出的中央委員和后補(bǔ)中央委員就多達(dá)30多人，其中黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)達(dá)到7人，包括周永康、徐才厚、郭伯雄、令計劃、蘇榮、孫政才、楊晶等。至于被處理的一般違紀(jì)人員，更是以百萬計，這說明十八大后中央的反腐力度是很大的。盡管從態(tài)勢上，我們的反腐敗經(jīng)歷了“反腐敗沒有取得壓倒性勝利”到“正在取得壓倒性勝利”以及“壓倒性勝利的格局正在形成”等不同的階段。不過這些還不足以說明我們已經(jīng)從治標(biāo)反腐轉(zhuǎn)向了制度性反腐階段。

在筆者看來，通過國家監(jiān)察體制改革建立起來的國家監(jiān)察委員會，有可能成為中國由治標(biāo)反腐向治本反腐的根本性標(biāo)志，也會深刻地影響到未來國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。

國家監(jiān)察體制改革在實(shí)踐中還須不斷厘清各類關(guān)系

當(dāng)然，在充分肯定國家監(jiān)察委員會設(shè)立及其對國家治理現(xiàn)代化產(chǎn)生積極影響的同時，也應(yīng)當(dāng)看到，在實(shí)施這項(xiàng)重大舉措的過程中，還會面臨許多值得關(guān)注的問題：

一是國家監(jiān)察委員會與全國人大的關(guān)系問題。從法律框架來看，二者的關(guān)系是很明確的，即國家監(jiān)察委員會由全國人大產(chǎn)生，并向人大負(fù)責(zé)，全國人大無疑對其有監(jiān)督權(quán)。但這種監(jiān)督權(quán)力如何行使，會備受關(guān)注。二是如果國家監(jiān)察委員會和黨的紀(jì)律檢查委員會合署辦公，二者職責(zé)權(quán)限的劃分，業(yè)務(wù)的協(xié)同、協(xié)調(diào)等仍然需要不斷探索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，建立起規(guī)范的工作機(jī)制。三是作為一種新架構(gòu)，國家監(jiān)察委員會在查處公職人員的職務(wù)犯罪等問題時，還會涉及到一系列與司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系問題，也會遇到新的挑戰(zhàn)，所有這些都需要在實(shí)踐中摸索總結(jié)。

（作者為國家行政學(xué)院教授、深圳創(chuàng)新發(fā)展研究院資深研究員，編輯：王延春）