高校內(nèi)控建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建研究*

（廣州中醫(yī)藥大學(xué) 廣東·廣州）

一、背景

近年為推動(dòng)高校完善內(nèi)部控制，提高內(nèi)部管理水平，政府出臺(tái)了一系列法律法規(guī)規(guī)范高校內(nèi)部控制。2012年11月，財(cái)政部出臺(tái)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自2014年1月1日起試行，由此我國(guó)高校內(nèi)控建設(shè)邁入制度化和實(shí)操性階段。2015年12月，為進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)的執(zhí)行力度，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求內(nèi)控尚未建立或內(nèi)控制度不健全的單位，必須于2016年底前完成內(nèi)控的建立和實(shí)施。

高校內(nèi)控建設(shè)如火如荼地開(kāi)展和落地，但囿于我國(guó)高校內(nèi)控制度化建設(shè)起步較晚，相關(guān)理論發(fā)展尚不成熟，尤其對(duì)內(nèi)控建設(shè)情況的評(píng)價(jià)更為滯后，原因包括評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一、明確、評(píng)價(jià)范圍和內(nèi)容不夠完善等，很大程度上制約了內(nèi)控作用的發(fā)揮，因此開(kāi)展高校內(nèi)控評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建研究已成為當(dāng)務(wù)之急。

二、構(gòu)建高校內(nèi)控建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的意義

1.有助于促進(jìn)高校對(duì)內(nèi)控建設(shè)的重視

構(gòu)建高校內(nèi)控建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，可為規(guī)范高校內(nèi)控的監(jiān)督與評(píng)價(jià)工作提供可操作性指引，通過(guò)執(zhí)行內(nèi)控評(píng)價(jià)、開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，推進(jìn)高校優(yōu)化內(nèi)控流程、明確各崗位職責(zé)、健全和完善內(nèi)控體系，同時(shí)通過(guò)明晰各級(jí)人員的作用，提高每個(gè)人員的參與度，使其認(rèn)識(shí)到內(nèi)控工作的重要性，強(qiáng)化對(duì)內(nèi)控工作的重視，進(jìn)而發(fā)揮內(nèi)控的風(fēng)險(xiǎn)防控作用，為高?？沙掷m(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。

2.有助于進(jìn)一步規(guī)范高校內(nèi)控建設(shè)

內(nèi)控評(píng)價(jià)是內(nèi)控建設(shè)的重要組成部分，高校內(nèi)控建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是衡量高校內(nèi)控設(shè)計(jì)與運(yùn)行有效性的“尺子”，如果缺失將難以評(píng)判內(nèi)控的效果與效率，導(dǎo)致高校潛在風(fēng)險(xiǎn)上升，反之借助“尺子”可以對(duì)內(nèi)控建設(shè)情況進(jìn)行檢驗(yàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)及潛在內(nèi)控缺陷并予以整改。

3.有助于管控高校貪腐行為

國(guó)家關(guān)于建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科的戰(zhàn)略部署不斷貫徹落實(shí)，部分高校收到用于軟硬件建設(shè)及科研、教學(xué)等的財(cái)政資金陡增，資金管理使用不當(dāng)很可能造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。結(jié)合近年高校頻發(fā)的貪腐事件來(lái)看，貪污、挪用基建、科研財(cái)政撥款等現(xiàn)象多發(fā)生于內(nèi)控不健全或存在內(nèi)控漏洞的高校，因此必須加快構(gòu)建高校內(nèi)控建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，落實(shí)對(duì)高校內(nèi)控系統(tǒng)性、持續(xù)性的評(píng)價(jià)與監(jiān)督，進(jìn)一步規(guī)范高校資金活動(dòng)并保障資金安全，充分發(fā)揮財(cái)政資金效益，助推一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)。

4.有助于提高高校內(nèi)控的實(shí)操性

通過(guò)高校內(nèi)控建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建和實(shí)施，進(jìn)一步細(xì)化評(píng)價(jià)范圍和內(nèi)容，加大量化指標(biāo)的運(yùn)用，一方面有助于內(nèi)控建設(shè)有的放矢，另一方面針對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果提出具體應(yīng)對(duì)措施，能夠有效促進(jìn)高校內(nèi)控建設(shè)和評(píng)價(jià)工作，真正發(fā)揮以評(píng)促建、以評(píng)促改的作用。

三、構(gòu)建高校內(nèi)控建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的原則

1.合法合規(guī)

為推動(dòng)行政事業(yè)單位加強(qiáng)和完善內(nèi)控建設(shè)，政府發(fā)布了系列規(guī)章制度，高校內(nèi)控建設(shè)和評(píng)價(jià)必須以此為基礎(chǔ)，內(nèi)控建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)符合該系列規(guī)定。

2.全面覆蓋

高校內(nèi)控建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系總體劃分為單位層面與業(yè)務(wù)層面，應(yīng)覆蓋高校經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的全范圍，貫穿高校內(nèi)部決策、執(zhí)行及監(jiān)督全過(guò)程，尤其關(guān)注內(nèi)控關(guān)鍵崗位，盡量細(xì)化和延伸至學(xué)校各層級(jí)的每位工作人員，通過(guò)人員全覆蓋提升人人參與的主體意識(shí)，提升內(nèi)控評(píng)價(jià)的成效。

3.風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向

高校運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有其獨(dú)特性，構(gòu)建高校內(nèi)控建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)結(jié)合近年頻頻發(fā)生的腐敗案例、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的管理漏洞等，以嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)、化解問(wèn)題為目標(biāo)，把是否關(guān)注高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)如工程建設(shè)、資產(chǎn)控制、政府采購(gòu)等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位中各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，是否針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)隱患或薄弱環(huán)節(jié)合理配置權(quán)責(zé)、細(xì)化工作流程、發(fā)揮牽制作用作為關(guān)鍵評(píng)價(jià)指標(biāo)。

4.共同利用

高校內(nèi)控建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)能為政府監(jiān)管部門(mén)、高校與社會(huì)獨(dú)立第三方共同利用。政府監(jiān)管部門(mén)利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系實(shí)現(xiàn)督促指導(dǎo)、推動(dòng)高校的內(nèi)部控制建設(shè)和有效運(yùn)作；高校通過(guò)成立評(píng)價(jià)工作小組，利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行評(píng)價(jià)與監(jiān)督，履行內(nèi)部控制建設(shè)主體的職責(zé)；社會(huì)獨(dú)立第三方則利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系發(fā)揮對(duì)高校內(nèi)控建設(shè)的外部監(jiān)督或咨詢作用。

四、高校內(nèi)控建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

1.構(gòu)建內(nèi)控建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

（1）增強(qiáng)指標(biāo)體系的可操作性，將評(píng)價(jià)指標(biāo)細(xì)化到二級(jí)。單位層面的內(nèi)部控制一般在高校整體層面運(yùn)行，分為內(nèi)部控制工作情況、內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員情況、發(fā)展規(guī)劃制定與落實(shí)情況、對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約情況、會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)與人員情況和內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)情況六方面。單位層面評(píng)價(jià)指標(biāo)共計(jì)60分，有6個(gè)一級(jí)指標(biāo)與22個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

（2）相對(duì)于單位層面的內(nèi)部控制，業(yè)務(wù)層面更詳細(xì)，包含預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)購(gòu)置、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制與合同控制六個(gè)方面。業(yè)務(wù)層面評(píng)價(jià)指標(biāo)共計(jì)40分，有6個(gè)一級(jí)指標(biāo)與22個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

評(píng)分等級(jí)一級(jí)指標(biāo) 二級(jí)指標(biāo) 得分制職能部門(mén)評(píng)價(jià)1.內(nèi)部1.1單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控控制 或確定牽頭部門(mén)（5分）工 作 情 況1.2開(kāi)展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作（5分）（14分）1.3財(cái)會(huì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)配合內(nèi)控工作（4分）2.1健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制（2分）2.內(nèi)部控制2.2健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員關(guān)鍵崗位人 輪崗制（2分）員 情 況（8 2.3內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員專業(yè)分） 勝任能力（2分）2.4內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員業(yè)務(wù)與道德培訓(xùn)（2分）5.1設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)發(fā)展規(guī)劃工作（3分）5.2編制年度工作計(jì)劃、發(fā)展規(guī)劃3.發(fā)展規(guī)劃 具保障制度（2分）制定與落實(shí)情況（10分）5.3發(fā)展規(guī)劃方案制定與實(shí)施合規(guī)（3分）5.4發(fā)展規(guī)劃經(jīng)論證調(diào)研，具有可操作性（2分）

評(píng)分等級(jí)一級(jí)指標(biāo) 二級(jí)指標(biāo) 評(píng)價(jià)得分4.1經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離（4分）4.對(duì)權(quán)力運(yùn)4.2議事決策機(jī)制結(jié)合集體研究、專行的制約情 家論證與技術(shù)咨詢（4分）況（12分）4.3健全“三重一大”內(nèi)部決策機(jī)制（4分）5.會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)5.1會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)規(guī)范性（2分）與人員情況5.2會(huì)計(jì)人員專業(yè)勝任能力（2分）（6分）5.3財(cái)務(wù)信息真實(shí)、完整（2分）6.1健全內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)（2分）6.2內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)實(shí)行歸口管理（2分）6.內(nèi)部控制6.3內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)功能覆管理信息系 蓋主要業(yè)務(wù)流程（2分）統(tǒng)情況（10分）6.4健全內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)用戶管理與系統(tǒng)數(shù)據(jù)定期備份制度（2分）6.5健全內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)安全保密和泄密責(zé)任追究制度（2分）（60分） 單位層面評(píng)分7.1實(shí)行規(guī)范的預(yù)算執(zhí)行制度（2分）7.預(yù)算業(yè)務(wù)7.2預(yù)算調(diào)整按程序執(zhí)行（1分）管理控制情7.3開(kāi)展和實(shí)施規(guī)范的預(yù)算績(jī)效評(píng)況（7分） 價(jià)工作（2分）7.4會(huì)計(jì)決算信息真實(shí)、完整、準(zhǔn)確與及時(shí)（2分）8.1收入業(yè)務(wù)經(jīng)財(cái)務(wù)部門(mén)集中核算，按時(shí)上繳各類非稅收入，核算規(guī)范、相關(guān)崗位設(shè)置合理（2分）8.收支業(yè)務(wù)8.2支出實(shí)施歸口管理、納入預(yù)算，管理控制情 有授權(quán)審批制度和決策機(jī)制，核算況（6分） 規(guī)范，報(bào)銷審核制度及支付控制到位（2分）8.3債務(wù)舉借和償還經(jīng)充分論證和集體決策，及時(shí)登記證入賬、定期對(duì)賬、及時(shí)還本付息（2分）9.1采購(gòu)申請(qǐng)審查嚴(yán)格，采購(gòu)計(jì)劃與9.政府采購(gòu) 預(yù)算編制合理（2分）業(yè)務(wù)管理控9.2采購(gòu)方式合規(guī)（2分）制情況（7 9.3采購(gòu)驗(yàn)收規(guī)范，付款審批嚴(yán)格（2分） 分）9.4采購(gòu)檔案保管妥當(dāng)（1分）10.1現(xiàn)金庫(kù)存管理和銀行賬戶管理合規(guī)（2分）10.資產(chǎn)管10.2實(shí)物資產(chǎn)管理合規(guī)（2分）理控制情況10.3無(wú)形資產(chǎn)管理合規(guī)，產(chǎn)權(quán)明晰（6分） （1分）10.4對(duì)外投資分析等管理合規(guī)（1分）論證及決策機(jī)制

評(píng)分等級(jí)一級(jí)指標(biāo) 二級(jí)指標(biāo) 評(píng)價(jià)得分11.1校園建設(shè)總體規(guī)劃獲批，立項(xiàng)有可行性研究（2分）11.建設(shè)項(xiàng)11.2工程項(xiàng)目招標(biāo)合法合規(guī)，資金目管理控制 使用規(guī)范（2分）情況（8分）11.3工程項(xiàng)目驗(yàn)收規(guī)范，竣工決算及時(shí)，真實(shí)（2分）11.4竣工項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)登記及時(shí)辦理，竣工項(xiàng)目建設(shè)檔案整理及時(shí)移交（2分）12.1合同管理制度健全，有歸口管12.合同管 理部門(mén)（2分）理控制情況12.2合同簽訂經(jīng)過(guò)授權(quán)，印章管理（6分） 規(guī)范（2分）12.3合同執(zhí)行規(guī)范，合同管理妥當(dāng)（2分）（40分）業(yè)務(wù)層面評(píng)分

2.構(gòu)建評(píng)分等級(jí)

構(gòu)建評(píng)分等級(jí)可對(duì)內(nèi)控評(píng)價(jià)各細(xì)項(xiàng)指標(biāo)區(qū)別對(duì)待，使內(nèi)控建設(shè)評(píng)價(jià)結(jié)果更為直觀，對(duì)內(nèi)控的薄弱點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)更具準(zhǔn)確性的把握。按照單位層面與業(yè)務(wù)層面總評(píng)分分為以下四檔。

分值區(qū)間（%） 評(píng)分等級(jí) 內(nèi)控現(xiàn)狀分析0―30 差 內(nèi)控嚴(yán)重不足，需建立內(nèi)控30―60 中 內(nèi)控較差，需改進(jìn)內(nèi)控60―85 良 內(nèi)控尚可，需進(jìn)一步完善85―100 優(yōu) 內(nèi)控完善，需進(jìn)一步執(zhí)行

五、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與整改

高校內(nèi)控建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是對(duì)高校單位層面和業(yè)務(wù)層面經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全覆蓋，高校應(yīng)在全面評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，對(duì)重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)與高風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域進(jìn)行整改，尤其對(duì)評(píng)分等級(jí)為“差”及“中”的領(lǐng)域進(jìn)行進(jìn)一步分析和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、確認(rèn)，通過(guò)分析風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性與風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的影響繪制風(fēng)險(xiǎn)坐標(biāo)圖，進(jìn)而確定整改的優(yōu)先順序及策略。針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性高與風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后影響大的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的控制缺陷，應(yīng)積極規(guī)避和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)并優(yōu)先進(jìn)行針對(duì)性整改。