科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)實施路徑淺析――以H所為例

（江蘇徐淮地區(qū)淮陰農(nóng)業(yè)科學研究所 江蘇·淮安）

2015年，財政部提出明確要求，要以全面推進、科學規(guī)劃、問題導(dǎo)向、共同治理為原則，以健全內(nèi)部控制體系、規(guī)范權(quán)力運行機制、建立內(nèi)部控制報告及監(jiān)督檢查制度為重點，到2020年建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的權(quán)責一致、制衡有效、運行順暢、執(zhí)行有力、管理科學的內(nèi)部控制體系。H所是從事農(nóng)業(yè)科學研究的事業(yè)單位，為了有效防控風險，進一步提高單位內(nèi)部管理水平，自2015年起，H所緊密結(jié)合科研事業(yè)單位工作實際，以問題為導(dǎo)向，積極開展內(nèi)控的建立與實施，在工作中不斷完善內(nèi)控，通過完善內(nèi)控進一步推動工作效率，有效實現(xiàn)了權(quán)力制衡，內(nèi)控規(guī)范的貫徹實施取得了初步成效。

一、內(nèi)控體系建設(shè)的實施路徑

1.組建領(lǐng)導(dǎo)小組，作為內(nèi)控抓手

成立了由一把手任組長、領(lǐng)導(dǎo)班子成員任副組長、各部門負責人為成員的內(nèi)部控制規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)小組。工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)內(nèi)控工作辦公室，其中財務(wù)部門牽頭協(xié)調(diào)內(nèi)部控制的建立與實施工作，其他部門為內(nèi)部控制的具體執(zhí)行機構(gòu)，積極配合內(nèi)控工作辦公室建立和實施內(nèi)部控制；紀檢部門牽頭內(nèi)控評估，對內(nèi)部控制的建立和實施情況進行監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)并指出內(nèi)部控制管理中的問題和薄弱環(huán)節(jié)，督促各處室落實內(nèi)部控制的整改計劃和措施，確保單位內(nèi)部控制體系的有效運行。通過明確各部門內(nèi)部控制實施的工作職責，從組織領(lǐng)導(dǎo)上為內(nèi)部控制的開展提供了有力保障。

2.梳理規(guī)章制度，為內(nèi)控提供制度保障

H所詳細梳理了單位現(xiàn)有各項規(guī)章制度，結(jié)合《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》和單位實際，從單位層面的領(lǐng)導(dǎo)職責、組織架構(gòu)、決策機制，到業(yè)務(wù)層面的預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、工程管理、合同管理等各個方面對照檢查，確保內(nèi)控建設(shè)的各方面在制度層面有規(guī)可依，同時根據(jù)科研單位實際，還制定了科研經(jīng)費管理、成果轉(zhuǎn)化收益管理等制度，突出了內(nèi)控的全面性和重要性原則。

3.查擺問題，尋找內(nèi)控建設(shè)的切入點

通過前期制度的梳理，H所發(fā)現(xiàn)存在的主要問題有：預(yù)算管理制度較為籠統(tǒng)，沒有涉及管理職責及預(yù)算的調(diào)整等；收支管理規(guī)定較零散，大大小小規(guī)定很多，有的已經(jīng)不符合實際要求；政府采購管理和工程管理制度在實際操作中缺乏細節(jié)指引；資產(chǎn)管理中涉及無形資產(chǎn)管理和對外投資管理制度陳舊，與現(xiàn)實情況脫節(jié)；合同管理制度存在缺失；大部分制度缺少權(quán)限指引與流程指引，造成實際工作中出現(xiàn)問題相互推諉，業(yè)務(wù)開展效率不高。

4.健全制度，從內(nèi)控視角規(guī)范業(yè)務(wù)流程

針對存在的問題，H所首先從組織架構(gòu)著手，明確各類問題的歸口解決部門，如預(yù)算管理、收支管理由財務(wù)部門負責，政府采購和工程建設(shè)管理由單位成立采購與基建工作領(lǐng)導(dǎo)小組負責，無形資產(chǎn)及對外管理由知識產(chǎn)權(quán)與產(chǎn)業(yè)管理部門負責，合同管理由辦公室通過印章管理扎口負責，科研項目管理由科研管理部門負責；其次，由各歸口部門牽頭，從內(nèi)控的視角重新修訂相關(guān)制度，在制度中體現(xiàn)相互制約、相互監(jiān)督的內(nèi)控思想，進一步明確管理環(huán)節(jié)，并配套相關(guān)業(yè)務(wù)流程指引，對照每個風險控制點明確風險控制的必要留存證據(jù)，初步建立起單個業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制框架。

5.有機整合，形成整體內(nèi)控體系

根據(jù)各部門單個業(yè)務(wù)的建設(shè)情況，由內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組召開部門聯(lián)合會議，將相互關(guān)聯(lián)的管理模塊有機整合，如預(yù)算管理與其他各項管理的有效對接，合同管理與其他管理的對接等，初步形成有機統(tǒng)一的內(nèi)控體系。

6.加強培訓，營造內(nèi)控實施的良好氛圍

為在保證內(nèi)控的順利實施，在單位營造良好氛圍，H所首先在各部門負責人層面召開內(nèi)控培訓會議，對初步形成的內(nèi)控體系進行模擬演練，發(fā)現(xiàn)存在的問題和執(zhí)行中的難點，及時調(diào)整流程；在此基礎(chǔ)上，形成“H所內(nèi)部控制手冊”并召開全體職工的培訓會議，將單位內(nèi)控建設(shè)情況和相關(guān)要求傳達至每一位職工。

二、內(nèi)部控制體系建設(shè)效果

經(jīng)過多次的修改完善，H所初步建立起符合科研單位實際的內(nèi)部控制體系，并輔以相應(yīng)的業(yè)務(wù)流程，同時形成了“H所內(nèi)部控制手冊”。內(nèi)控體系的建立直觀地反映了單位的制度建設(shè)情況，保證了各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)的開展有據(jù)可依、有章可循，配套的業(yè)務(wù)流程更是直觀地反映出各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的關(guān)鍵控制點，有利于單位全體人員共同遵守，在框架內(nèi)開展工作，內(nèi)控體系的建立同時也明確了相關(guān)部門的歸口管理職責，有助于各部門在體系框架內(nèi)履行職責，避免了政策間相互矛盾、業(yè)務(wù)工作互相推諉等矛盾，內(nèi)控體系的建設(shè)還有利于及時發(fā)現(xiàn)工作中存在的管理空白，有利于單位今后進一步完善管理措施，類似于計算機程序設(shè)計中的通用“模塊”的設(shè)計思路，在框架內(nèi)及時做出調(diào)整、增減。

H所內(nèi)控體系的建設(shè)促進單位管理邁上了新的臺階，管理思路更加清晰，各項業(yè)務(wù)的開展走上了規(guī)范化、標準化，為科研事業(yè)的快速發(fā)展提供了有力的保障。具體如表1所示。

表1 H所內(nèi)部控制框架體系

三、內(nèi)控建設(shè)實踐中存在的問題

（1）新形勢下，隨著各項改革的不斷深入，宏觀層面的法律法規(guī)調(diào)整越發(fā)頻繁，H所單位的各項規(guī)章制度也需要隨之不斷完善修訂，這對業(yè)務(wù)流程的相對固定造成困難，加大了職工學習掌握的難度。

（2）因H所內(nèi)控建設(shè)處于剛完成建立階段，目前尚未形成對單位內(nèi)部控制的效果定期評估的機制，對目前單位內(nèi)控的建設(shè)成效不能準確把握，是否形成對風險的全覆蓋還有待進一步評估。

（3）基層單位內(nèi)部控制建設(shè)在信息系統(tǒng)的運用上還非常薄弱，目前僅財務(wù)核算和資產(chǎn)登記等部分工作運用了信息系統(tǒng)，政府采購、工程建設(shè)、合同管理等方面還沒有對應(yīng)的的系統(tǒng)，并且各系統(tǒng)均是相對獨立的，作為基層科研單位，單獨開發(fā)完整的信息系統(tǒng)較為困難。

四、內(nèi)控體系建設(shè)的經(jīng)驗總結(jié)

（1）強化單位領(lǐng)導(dǎo)的助推力作用。單位一把手是單位內(nèi)控建設(shè)的負責人，內(nèi)控建設(shè)牽頭部門應(yīng)充分爭取單位領(lǐng)導(dǎo)的有力支持，從組織架構(gòu)層面和實際操作層面全方位獲取調(diào)動單位各部門資源的協(xié)調(diào)力，有利于工作的推動與開展。

（2）抓住關(guān)鍵風險點，防范管理漏洞。防范風險是內(nèi)控建設(shè)的主要目的，梳理現(xiàn)有制度的管理漏洞，重點關(guān)注關(guān)鍵風險點，尋找機制缺陷，找準完善內(nèi)控建設(shè)的著力點。

（3）規(guī)范流程，倒逼制度進一步完善。在制定關(guān)鍵業(yè)務(wù)的流程時，應(yīng)重點關(guān)注每一個環(huán)節(jié)的責任部門和控制證據(jù)，通過流程的規(guī)范驗證制度的完善性，倒逼現(xiàn)有制度的修訂完善。

（4）抓住主要管理環(huán)節(jié)，通盤考慮體系建設(shè)。作為內(nèi)控建設(shè)初期的單位，想一步達到內(nèi)控的所有目標還存在困難，針對內(nèi)控規(guī)范的具體要求，可以預(yù)算管理和支出管理為抓手，以預(yù)算管理為主線組建內(nèi)控體系框架，以收支管理為突破口抓住各項業(yè)務(wù)的主要風險點，從系統(tǒng)思維考慮內(nèi)控體系建設(shè)。

（5）持續(xù)改進，不斷修正完善。內(nèi)控體系建設(shè)不是一蹴而就的，需要根據(jù)宏觀政策的調(diào)整和單位環(huán)境的變化，適時做出調(diào)整，同時要充分征求各部門和職工的意見，保證各業(yè)務(wù)流程符合工作實際，內(nèi)部控制能得到有效落實。