“雙引擎驅(qū)動(dòng)”視角下的美國(guó)公共外交政策(1977-1980)

楊建國(guó)

(河南師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

談起美國(guó)卡特政府時(shí)期(1977-1980)實(shí)施的公共外交政策，我國(guó)學(xué)界所接受的整體印象是矛盾、混亂不堪的。筆者通過(guò)認(rèn)真且深入的梳理和考察，試圖對(duì)卡特政府公共外交政策出籠的邏輯起點(diǎn)、內(nèi)涵表現(xiàn)、成效評(píng)估以及歷史反思等問(wèn)題進(jìn)行有說(shuō)服力的解讀，還廣大讀者一個(gè)準(zhǔn)確與客觀的認(rèn)知印象，并求教于同行與方家。

一、卡特政府公共外交政策出籠的背景及邏輯起點(diǎn)

(一)卡特政府執(zhí)政美國(guó)時(shí)面對(duì)的內(nèi)外不利因素

卡特入主白宮之前及執(zhí)掌白宮期間，前總統(tǒng)尼克松水門(mén)政治丑聞的余波仍在發(fā)酵，總統(tǒng)的公信力、凝聚力以及號(hào)召力在美國(guó)普通民眾的心目中持續(xù)遭受?chē)?yán)重沖擊和質(zhì)疑，正處于迷茫與失望的谷底狀態(tài)。這使卡特行政當(dāng)局在決策與執(zhí)行過(guò)程中的羈絆因素大增，無(wú)形中加劇了行政與立法兩大機(jī)構(gòu)間的競(jìng)爭(zhēng)與制衡關(guān)系，必定會(huì)使包括公共外交在內(nèi)的外交政策的出臺(tái)與執(zhí)行期間內(nèi)耗加大。正如任職于美國(guó)務(wù)院的史蒂文·博斯沃思所說(shuō)，“由于水門(mén)事件，政府好像全都癱瘓了，國(guó)會(huì)專(zhuān)注于水門(mén)事件，行政機(jī)構(gòu)也不能擺脫水門(mén)事件的困擾”。[1]社會(huì)領(lǐng)域越戰(zhàn)后遺癥不僅直接導(dǎo)致美國(guó)社會(huì)的大分裂、信心與自豪感的嚴(yán)重受挫，還直接觸發(fā)了美國(guó)民眾“孤立主義”思潮的強(qiáng)勢(shì)回歸，不利于美國(guó)繼續(xù)實(shí)施“全球主義”對(duì)外政策。卡特的得力外交干將與助手國(guó)務(wù)卿萬(wàn)斯和國(guó)安事務(wù)特別助理布熱津斯基在重大對(duì)外政策立場(chǎng)及主張上的競(jìng)爭(zhēng)與沖突，更使缺乏外事經(jīng)驗(yàn)的卡特顯得笨拙與不靈敏。1974年美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，GDP下降5.7%，通貨膨脹率高達(dá)11%，失業(yè)人數(shù)達(dá)到825萬(wàn)，失業(yè)率是8.9%。[2]正如卡特于1977年2月初在爐邊談話中所說(shuō)，他是在美國(guó)近40年來(lái)最為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下入主白宮的。1980年上半年，美國(guó)國(guó)內(nèi)再次出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)衰退現(xiàn)象。同時(shí)，美國(guó)還爆發(fā)了戰(zhàn)后以來(lái)第二次以石油為標(biāo)志的能源安全危機(jī)。民眾要求卡特當(dāng)局采取得力、有效的新政策，盡快走出其在經(jīng)濟(jì)上似乎擺脫不掉的困境和泥淖。

尼克松、福特政府任內(nèi)主推的“緩和”外交政策的預(yù)定目標(biāo)和實(shí)際效果之間出現(xiàn)大偏差，直接導(dǎo)致蘇聯(lián)利用此難得的“歷史機(jī)遇”加速?lài)?guó)內(nèi)發(fā)展、增強(qiáng)綜合國(guó)力，縮小在經(jīng)濟(jì)上和美國(guó)的差距，軍事實(shí)力基本和美國(guó)持平①。蘇聯(lián)綜合運(yùn)動(dòng)軍事手段、政治謀略與經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，大肆搶占第三世界中的戰(zhàn)略資源、要地及通道，對(duì)美國(guó)的“威脅”明顯加劇。從1975年秋季開(kāi)始，蘇聯(lián)在中東、安哥拉等地的滲透和介入的力度加大，特別是1979年12月蘇聯(lián)悍然入侵阿富汗，直接導(dǎo)致美蘇關(guān)系急劇惡化。美國(guó)在其傳統(tǒng)盟友及第三世界不結(jié)盟國(guó)家中的地位及影響力、安全承諾的可信性與持久性出現(xiàn)明顯下滑的跡象。中東阿拉伯世界、拉美等地的反美情緒不斷高漲和蔓延，1979年底伊朗出現(xiàn)的伊斯蘭革命及美國(guó)使館人質(zhì)危機(jī)事件導(dǎo)致美國(guó)在海外的“自由與民主”國(guó)家形象受損嚴(yán)重。這樣的處境迫使卡特政府在必須積極主動(dòng)地進(jìn)行重大調(diào)整，在滿(mǎn)足國(guó)家利益需求的總指針和內(nèi)部驅(qū)動(dòng)下，通過(guò)系列恰當(dāng)且巧妙的方式與手段，盡量使得美國(guó)當(dāng)時(shí)實(shí)際擁有的實(shí)力、影響與其所擔(dān)負(fù)的遍布全球的安全保障責(zé)任和義務(wù)，得以相互銜接，進(jìn)而盡最大的努力緩解其在外交上面對(duì)的心有余而力不足的尷尬局面。

(二)卡特政府公共外交政策的邏輯起點(diǎn)

卡特政府推出的包括公共外交在內(nèi)的外交政策是在美蘇激烈競(jìng)爭(zhēng)與對(duì)抗的冷戰(zhàn)大的時(shí)代背景下實(shí)施的，它所承繼的美國(guó)對(duì)外政策的傳統(tǒng)和遺產(chǎn)主要是現(xiàn)實(shí)主義與理想主義。②兩大外交傳統(tǒng)與遺產(chǎn)是久經(jīng)歷史檢驗(yàn)和證實(shí)且屢試不爽的利器與法寶。它符合美國(guó)的實(shí)際國(guó)情及長(zhǎng)遠(yuǎn)整體性國(guó)家利益，是其國(guó)民所理解、認(rèn)可和支持的。在擁有上述外交傳統(tǒng)和遺產(chǎn)的基礎(chǔ)上，至少是二戰(zhàn)后的歷屆美國(guó)政府都把自身定位為現(xiàn)今世界上夠資格、有實(shí)力和意愿、為數(shù)極少的領(lǐng)袖型超級(jí)大國(guó)、所有“自由民主”勢(shì)力的保護(hù)傘，卡特政府當(dāng)然也不例外。在此基礎(chǔ)上，卡特政府認(rèn)定的美國(guó)利益并不局限于國(guó)土與人口上的生命、財(cái)產(chǎn)安全和商業(yè)貿(mào)易上的高額紅利，還包括追逐基本制度、管理模式及生活方式上的自信與安全、文化和道義上的優(yōu)越與自尊、心理上的相互信任與安全感。美國(guó)人在看待和處理海外事務(wù)時(shí)，大力張揚(yáng)和播撒美國(guó)式道路、制度、文化上的例外、優(yōu)越和自信。因此有理由說(shuō)，卡特政府在對(duì)整體對(duì)外政策(含公共外交)進(jìn)行謀篇布局時(shí)，其目光是深遠(yuǎn)的，其內(nèi)涵是豐富的，其利益需求是多元的，其方式和手段是靈活多變的。

二戰(zhàn)結(jié)束后，以“炮艦外交”和武力征服為典型特征的傳統(tǒng)殖民政策，受到全世界所有主持正義和進(jìn)步人士的猛烈抨擊和譴責(zé)，廣大第三世界國(guó)家中擺脫殖民統(tǒng)治、爭(zhēng)取民族獨(dú)立和自決的思潮和運(yùn)動(dòng)不斷高漲。20世紀(jì)70年代中后期，西方列強(qiáng)主導(dǎo)下的殖民統(tǒng)治體系已到了崩潰瓦解的邊緣，要想赤裸裸地單純憑借武力優(yōu)勢(shì)并再次回歸到昔日的“光輝歲月”，明顯就是癡人說(shuō)夢(mèng)和逆歷史潮流而動(dòng)。單憑武力強(qiáng)力彈壓，得到的最多的只是暫時(shí)性的戰(zhàn)場(chǎng)“勝利”，而不是真實(shí)、持久的民眾心悅誠(chéng)服，以后只要有機(jī)會(huì)以及條件允許的話，定將掀起更大、更猛烈的反抗風(fēng)暴。正像學(xué)者富蘭凱爾所強(qiáng)調(diào)的，“國(guó)際上的‘善意’和‘理解’……很少是由于直接武力征服而獲得的?！盵3]20世紀(jì)70年代中后期，美國(guó)的實(shí)力、地位及影響均明顯下降?？ㄌ卣谶M(jìn)行對(duì)外政策的頂層設(shè)計(jì)時(shí)，除了重視傳統(tǒng)的政治與軍事之外，不得不重視國(guó)家利益指向明確、相對(duì)柔性和隱蔽性較強(qiáng)的公共外交。

此外，通過(guò)四年一度的民眾投票選舉的方式和途徑，美國(guó)在共和與民主兩大政黨間實(shí)現(xiàn)國(guó)家政權(quán)以和平方式進(jìn)行輪流與交替。每次民眾投票選舉的結(jié)果在一定程度和意義上來(lái)說(shuō)既是對(duì)前任政府所執(zhí)行的內(nèi)外重大政策帶來(lái)的客觀成效的總結(jié)、檢驗(yàn)及評(píng)判，又是對(duì)贏得大選的候任政府即將推出的創(chuàng)新性?xún)?nèi)外政策的基本認(rèn)可和接納。這使以民主黨人卡特為代表的執(zhí)政團(tuán)隊(duì)在內(nèi)外重大政策上必須和共和黨人尼克松、福特為代表的執(zhí)政團(tuán)隊(duì)有意拉開(kāi)距離，表現(xiàn)出他們才是美國(guó)國(guó)家整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益最好的代言人、保障人，以此來(lái)迎合和滿(mǎn)足廣大美國(guó)選民求新、求變的心理需要。美國(guó)在共和黨主政期間，推出的外交政策相對(duì)來(lái)說(shuō)更為看重以軍事、經(jīng)濟(jì)、科技為代表的硬實(shí)力；而在民主黨主政期間，推出的外交政策相對(duì)來(lái)說(shuō)較為看重以意識(shí)形態(tài)、文化理念、基本制度及生活方式為代表的軟實(shí)力。不論是硬實(shí)力的獲取，還是軟實(shí)力追求，均服從和服務(wù)于美國(guó)的整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)國(guó)家利益，只不過(guò)是在方式和手段上存在重視程度上的差異而已。

二、卡特政府公共外交政策的主要表現(xiàn)

(一)公共外交主管機(jī)構(gòu)的主動(dòng)調(diào)整

卡特政府在公共外交領(lǐng)域進(jìn)行的政策性結(jié)構(gòu)調(diào)整，最鮮明的外在表現(xiàn)就是美國(guó)國(guó)際交流署(簡(jiǎn)稱(chēng)交流署)的創(chuàng)設(shè)。1978年4月,美國(guó)務(wù)院原教育文化事務(wù)處和原美國(guó)新聞署進(jìn)行合并，正式被命名為交流署。它從國(guó)家制度的頂層設(shè)計(jì)上提升了公共外交在美國(guó)整體外交中的地位，明確規(guī)定署長(zhǎng)必須同時(shí)向總統(tǒng)和國(guó)務(wù)卿負(fù)責(zé)，有義務(wù)和責(zé)任向他們提供外宣、教育、文化等方面的咨詢(xún)，強(qiáng)調(diào)“要真正做到傾聽(tīng)，傾聽(tīng)他國(guó)的動(dòng)機(jī)和志向，傾聽(tīng)他們的歷史和文化”，原因就在于卡特堅(jiān)信“相互間只有在認(rèn)知和理解對(duì)方經(jīng)歷的基礎(chǔ)上，才能在面對(duì)和處理差異時(shí)找到共同點(diǎn)?！盵4]268

對(duì)于公共外交，卡特明確提出交流署應(yīng)完成的歷史任務(wù)及配套要求③，主要有：盡最大可能地鼓勵(lì)、幫助美國(guó)民眾與海外民眾，進(jìn)行人員往來(lái)及思想信息上的雙向“對(duì)等”性交流與合作；盡最大可能地向海外民眾介紹美國(guó)官方主推的重大內(nèi)外政策及其意圖以及作出此種政策選擇的深層社會(huì)文化因素；幫助美國(guó)政府及時(shí)、充分了解和把控他國(guó)政策制定中的公眾輿論及文化傳統(tǒng)，協(xié)助個(gè)體美國(guó)人與社會(huì)相關(guān)機(jī)構(gòu)真正了解他國(guó)民眾及其文化傳統(tǒng)；通過(guò)允許、鼓勵(lì)信息和思想流動(dòng)最大化的方式與途徑，在世界范圍內(nèi)發(fā)展和實(shí)施一種有關(guān)國(guó)際交流的綜合性政策；最有效的文化、思想及信息共享是民眾個(gè)體間的互動(dòng)與交流，而不是官方主推的正式外交行為，在此前提下要積極準(zhǔn)備、助推美國(guó)與海外民眾在人文交流合作領(lǐng)域里的溝通與合作。[5]可見(jiàn)，卡特特別看重美國(guó)與海外民眾的真正相互理解和尊重。在他看來(lái),“交流署切實(shí)要能擔(dān)負(fù)起化解美國(guó)與海外他國(guó)，由于誤解和誤會(huì)而變得復(fù)雜的雙邊關(guān)系。美國(guó)應(yīng)通過(guò)了解對(duì)方的歷史傳統(tǒng)、文化特性和面臨的問(wèn)題，來(lái)獲知對(duì)方的希望和愿景，這樣做不僅符合美國(guó)的利益，也符合對(duì)方的利益。”[6]

(二)信息輸出和“自由民主”國(guó)家形象的積極塑造和維護(hù)

卡特政府任內(nèi)，美國(guó)對(duì)蘇聯(lián)及其他社會(huì)主義國(guó)家積極進(jìn)行信息輸出以及“自由民主”國(guó)家形象的塑造與維護(hù)活動(dòng)。美國(guó)于1977年在蘇聯(lián)6個(gè)城市舉辦“圖片下的美國(guó)”會(huì)展，涉及美國(guó)在技術(shù)、藝術(shù)領(lǐng)域獲取的最新成就，先后接待的訪客高達(dá)26萬(wàn)余人次[7]。1978年3月至1979年6月，交流署在蘇聯(lián)6個(gè)城市舉辦的“美國(guó)農(nóng)業(yè)”會(huì)展引起較大且積極的社會(huì)反響[8]。隨后，在布達(dá)佩斯成功舉辦二戰(zhàn)后美國(guó)在海外最大規(guī)模的“今日美國(guó)”會(huì)展，在布加勒斯特組織的“今日美國(guó)”會(huì)展先后接待了13萬(wàn)羅馬尼亞訪客。[9]6491977年美國(guó)分別和匈牙利、保加利亞簽署了能夠增強(qiáng)文化、教育及科技交流合作的雙邊協(xié)議。1978年7月至1979年3月，交流署積極推動(dòng)中美兩國(guó)在文化、教育上的交流合作事宜，比如：1978年底至1979年初美國(guó)學(xué)者在中國(guó)(大陸)、中國(guó)學(xué)生在美國(guó)的多學(xué)科(含人文社科與自科兩大門(mén)類(lèi))交流合作項(xiàng)目；先后簽署了多項(xiàng)科技、文化協(xié)定。[9]6471979年8月美國(guó)副總統(tǒng)蒙代爾訪華期間，確保文化交流協(xié)定的有效落實(shí)是其優(yōu)先和重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題之一。通過(guò)雙邊性官方交流合作協(xié)議，美國(guó)在社會(huì)主義國(guó)家擁有了進(jìn)行文化戰(zhàn)或心理戰(zhàn)的立足點(diǎn)，在無(wú)形中弱化或抵消了蘇聯(lián)的強(qiáng)大影響力，在東西方對(duì)壘與戒備森嚴(yán)的境況下有效地打破了邊界與意識(shí)形態(tài)的明確分界線，瓦解對(duì)象國(guó)民眾的道路、制度、文化自信。

卡特政府時(shí)期，美國(guó)亦對(duì)印(尼)、馬來(lái)、菲、新、泰五國(guó)進(jìn)行了信息輸出以及“自由民主”國(guó)家形象的塑造與維護(hù)活動(dòng)。1979年萬(wàn)斯在和東盟外長(zhǎng)會(huì)晤后，交流署開(kāi)始積極探索與上述五國(guó)在教育文化項(xiàng)目上的合作方式。1980年來(lái)自東盟五國(guó)的學(xué)者在美國(guó)考察教育計(jì)劃與課程設(shè)置的發(fā)展過(guò)程，來(lái)自美國(guó)的人文社科學(xué)者則在東盟五國(guó)推進(jìn)以研究和熟識(shí)為目的的訪問(wèn)計(jì)劃。[9]648

在非洲，針對(duì)尼日利亞從1975年開(kāi)始的由軍政府向民選政府的過(guò)渡問(wèn)題，交流署的活動(dòng)集中表現(xiàn)在：積極提供美國(guó)聯(lián)邦政府經(jīng)歷的相關(guān)信息；為尼日利亞新憲法的出籠以及當(dāng)下的發(fā)展提供合適的官員配置人選?；顒?dòng)方式和內(nèi)容主要是安排關(guān)于美國(guó)政體的系列講座與專(zhuān)題研討會(huì)，選送重要的尼日利亞人作為國(guó)際訪問(wèn)者實(shí)地考察美國(guó)的聯(lián)邦實(shí)踐活動(dòng)等。針對(duì)南非的種族歧視問(wèn)題，交流署的活動(dòng)主題為：鼓勵(lì)盡快終止種族隔離制的存在；實(shí)現(xiàn)向多數(shù)人統(tǒng)治的和平過(guò)渡?；顒?dòng)的主要方式和內(nèi)容是選送經(jīng)過(guò)挑選且有影響力的南非白人到美國(guó)實(shí)地考察美國(guó)人爭(zhēng)取民權(quán)的歷程；南非黑人領(lǐng)袖被選送到美國(guó)接觸與獲取新思想；選派美國(guó)講演者到南非進(jìn)行多層面、多視角討論和平轉(zhuǎn)變問(wèn)題等。[9]646在北非，美國(guó)分別與摩洛哥、突尼斯締結(jié)雙邊教育文化協(xié)定，組建聯(lián)合委員會(huì)，為以后合理發(fā)展交流合作項(xiàng)目打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

盡最大可能地把二戰(zhàn)后美國(guó)在文藝領(lǐng)域擁有的豐厚資源有效運(yùn)用到國(guó)家利益的維護(hù)與拓展上去，增強(qiáng)美國(guó)文化、社會(huì)及生活方式對(duì)海外民眾的吸引力，是卡特政府優(yōu)先考慮的重大且極為迫切的外交議題。在交流署的積極推動(dòng)下，作為公共外交工具與載體的“藝術(shù)美國(guó)”系列項(xiàng)目④被官方有意充分利用。典型的成功性案例包括：其一，交流署與美國(guó)商業(yè)財(cái)團(tuán)積極進(jìn)行合作，聯(lián)手在拉美進(jìn)行巡回展覽的“公司藝術(shù)：美國(guó)公司珍藏的繪畫(huà)作品”項(xiàng)目；與洛克菲勒基金會(huì)合作，聯(lián)手在非洲推出巡回演出的索拉里斯舞團(tuán)項(xiàng)目；與民間主辦方合作，積極為美國(guó)國(guó)家交響樂(lè)團(tuán)在阿根廷、烏拉圭、巴西的演出活動(dòng)提供便利。其二，“藝術(shù)美國(guó)”大力資助美國(guó)民間藝術(shù)家積極開(kāi)展國(guó)際巡回展演活動(dòng)。表演家(如約翰·杰克遜等)積極參與的“美國(guó)南方音樂(lè)”項(xiàng)目在遠(yuǎn)東和南亞得以順利實(shí)施；在非洲多國(guó)舉辦雕塑(刻)家梅爾·愛(ài)德華的雕塑(刻)展、構(gòu)造藝術(shù)家南?！ずＣ魍臉?gòu)造藝術(shù)展等。其三，交流署積極安排美國(guó)的重要作家、評(píng)論家、專(zhuān)業(yè)教授去海外講學(xué)。知名人士(如約翰·阿什博瑞、蘇薩·松塔戈等)積極參與在波蘭舉行的作家會(huì)議，主動(dòng)安排約翰·格雷高瑞·杜內(nèi)和瓊·狄迪昂到日本、印尼、新加坡等地公開(kāi)講學(xué)等。[9]644—645

(三)政策外宣與國(guó)家安全利益的積極維護(hù)和拓展

美國(guó)務(wù)院教育文化事務(wù)處明確其人權(quán)外交活動(dòng)計(jì)劃的主題主要有：法律與社會(huì)；核心價(jià)值觀的兼容性；市民組織對(duì)社會(huì)需求的回應(yīng)。設(shè)計(jì)的主要路徑和方法包括：反對(duì)赤裸裸的對(duì)抗，應(yīng)積極主動(dòng)采取低層次、間接對(duì)話溝通的方式和手段；盡最大可能地推進(jìn)和非政府組織的合作、交流與對(duì)話，必要情況下?tīng)?zhēng)取教育文化事務(wù)處的強(qiáng)力支持；強(qiáng)調(diào)通過(guò)實(shí)施包括學(xué)者、新聞工作者、勞工與政治領(lǐng)袖等在內(nèi)的、較長(zhǎng)時(shí)段的合作交流項(xiàng)目，助推各類(lèi)社會(huì)內(nèi)部的多元政治勢(shì)力的成長(zhǎng)與壯大。在具體人權(quán)項(xiàng)目執(zhí)行期間需要關(guān)注：緊扣人權(quán)主旨組織一場(chǎng)或多場(chǎng)專(zhuān)題研討會(huì)；在對(duì)外人權(quán)交流合作項(xiàng)目的談判議程中切實(shí)包含人權(quán)主題的行動(dòng)計(jì)劃；對(duì)致力于培育普通民眾人權(quán)意識(shí)的相關(guān)組織加大支持的力度，等。[10]同時(shí)期，新聞署對(duì)積極開(kāi)展人權(quán)對(duì)外活動(dòng)同樣設(shè)立了相似的預(yù)定目標(biāo),其總體目標(biāo)為提升人權(quán)問(wèn)題的價(jià)值。其特別關(guān)注的內(nèi)容為：增強(qiáng)對(duì)聯(lián)合國(guó)憲章及聯(lián)合國(guó)人權(quán)宣言界定的基本人權(quán)普世性的理解和認(rèn)同；為海外積極從事助推人權(quán)事業(yè)發(fā)展壯大的個(gè)體與社會(huì)團(tuán)體在適度范圍內(nèi)提供熱情鼓勵(lì)和大力支持；創(chuàng)造更加有利于拓展和提升人權(quán)活動(dòng)影響力的國(guó)際大環(huán)境；等?；顒?dòng)主題為：卡特政府推出的人權(quán)政策是歷史上美國(guó)對(duì)人權(quán)問(wèn)題長(zhǎng)期關(guān)注的積極正面回應(yīng)；人權(quán)問(wèn)題應(yīng)是國(guó)際社會(huì)的關(guān)注熱點(diǎn)；人權(quán)不僅包括政治與公民的基本權(quán)利，還包含經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的基本權(quán)利；等。[11]在上述精神和原則的指導(dǎo)下，卡特政府對(duì)外人權(quán)活動(dòng)得以迅猛鋪開(kāi)。

針對(duì)蘇聯(lián)對(duì)外迅猛擴(kuò)張的新形勢(shì)，北約在美國(guó)的強(qiáng)烈要求下決定在歐洲部署新的戰(zhàn)術(shù)核武器。在此敏感且極具爭(zhēng)議的問(wèn)題上，交流署在1979年后期開(kāi)展廣泛、公開(kāi)、成效不錯(cuò)的解釋與辯護(hù)性的大量信息輸出。總體來(lái)看，美國(guó)通過(guò)此類(lèi)公共外交活動(dòng)，大大緩解了歐洲人的緊張焦慮感，消解了蘇聯(lián)發(fā)起的反戰(zhàn)術(shù)核武器運(yùn)動(dòng)的生機(jī)與活力。[9]648

針對(duì)長(zhǎng)期處于緊張狀態(tài)的美拉關(guān)系，卡特政府在外交上獲取的最顯著成果是在1977—1978年同巴拿馬經(jīng)艱苦談判終于達(dá)成并簽署關(guān)于巴拿馬運(yùn)河區(qū)主權(quán)問(wèn)題的兩個(gè)條約，而且在法律程序上走完了立法部門(mén)的批準(zhǔn)程序。交流署(含其前身新聞署)在巴拿馬的工作重心是和當(dāng)?shù)孛襟w、記者積極進(jìn)行交流與合作，盡最大可能地闡釋美國(guó)人在巴拿馬運(yùn)河區(qū)主權(quán)問(wèn)題上的立場(chǎng)與看法，對(duì)巴拿馬運(yùn)河區(qū)主權(quán)問(wèn)題還有意促成和當(dāng)?shù)毓娺M(jìn)行中立性的討論。[9]647

在復(fù)雜難解的中東和平問(wèn)題上，卡特政府努力使阿以和平談判實(shí)質(zhì)性地向前推進(jìn)，最明顯的外在成果是直接促成長(zhǎng)期對(duì)抗和仇視的埃及、以色列兩國(guó)于1978年10月達(dá)成和平協(xié)議。交流署通過(guò)自身特殊的影響和努力，為探討中東共同關(guān)切問(wèn)題的“文化正?；表?xiàng)目提供特別基金，大力支持與和平進(jìn)程相關(guān)的系列活動(dòng)方案。[9]650

卡特政府非常關(guān)注海外他國(guó)精英中潛力大、有前途的青年群體，主要通過(guò)各社會(huì)領(lǐng)域、各層級(jí)人員間的交流、互訪及實(shí)地考察、培訓(xùn)，建立起較為緊密、可靠的私人關(guān)系，為未來(lái)雙邊關(guān)系的穩(wěn)定、持久搭橋鋪路。比如，在交流署的刺激和推動(dòng)下，從1977年開(kāi)始，美國(guó)官方與民間均很重視與西歐的傳統(tǒng)盟友關(guān)系?？ㄌ卣畬?duì)大西洋親密關(guān)系是否能代代相傳問(wèn)題的敏感和擔(dān)憂(yōu)，直接催生在大西洋委員會(huì)內(nèi)部高級(jí)別的“代際繼承人”特別工作組的創(chuàng)建。[9]648—649

三、卡特政府公共外交政策的動(dòng)機(jī)、目的及反思

(一)卡特政府公共外交的主觀動(dòng)機(jī)與主要目的

卡特認(rèn)為，交流署應(yīng)擔(dān)負(fù)的歷史使命主要有：第一，肩負(fù)美國(guó)官方背景下對(duì)外播散海量人文社會(huì)信息的職責(zé)，讓海外民眾真正認(rèn)知和了解美國(guó)，“以弱化因誤解而帶來(lái)的反對(duì)或抵制力量，這種力量可能會(huì)阻撓美國(guó)與他國(guó)發(fā)展正常關(guān)系”。[12]XXV第二，向海外介紹美國(guó)并讓其民眾了解美國(guó)，也要向美國(guó)民眾介紹他國(guó)，使美國(guó)民眾真實(shí)了解他國(guó)?？ㄌ貓?jiān)信，“如果美國(guó)人能有機(jī)會(huì)真實(shí)了解他國(guó)的歷史、文化和發(fā)展現(xiàn)狀，我們就能理解其愿望和觀念，這不僅符合美國(guó)的利益，也符合對(duì)方的利益。”[12]XXV在卡特心目中，交流署決不僅是對(duì)外發(fā)布官方權(quán)威信息、開(kāi)展對(duì)外教育文化交流的事務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，更應(yīng)當(dāng)是把海外的信息及時(shí)、有效地傳遞到美國(guó)的情報(bào)收集及分析機(jī)構(gòu)。他希望交流署成為美國(guó)民眾與海外民眾雙向“對(duì)等”交流的橋梁與平臺(tái)，使民眾之間能切實(shí)開(kāi)展更為廣泛深入的對(duì)話，使教育文化交流活動(dòng)成為“真正雙向交流且收益”的過(guò)程。[13]在活動(dòng)形式或外宣口徑上，他強(qiáng)調(diào)應(yīng)以真實(shí)性為原則，不應(yīng)采取明顯帶有宣傳色彩的有意欺騙、刻意隱瞞等。時(shí)任國(guó)務(wù)卿萬(wàn)斯曾對(duì)美國(guó)公共外交的最終目的及最高準(zhǔn)則一針見(jiàn)血地指出，“美國(guó)政策的目標(biāo)，是建立在美國(guó)人基本價(jià)值觀的基礎(chǔ)上，要用美國(guó)所擁有的物質(zhì)力量和權(quán)力，去擴(kuò)張美國(guó)利益以及實(shí)現(xiàn)人道目的?！盵14]時(shí)任副國(guó)務(wù)卿克里斯托弗也持有類(lèi)似見(jiàn)解：確保海外民眾能更準(zhǔn)確地認(rèn)知和理解美國(guó)人的價(jià)值觀、組織架構(gòu)以及內(nèi)外重大政策；確保美國(guó)人能真實(shí)認(rèn)知和理解海外他國(guó)，以及美國(guó)和他國(guó)間的關(guān)系是遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)和準(zhǔn)確客觀的；通過(guò)跨文化的個(gè)體與組織的多層次、多渠道的合作交流關(guān)系，確保相互認(rèn)知與理解的不斷加深；在醞釀和制定重大對(duì)外政策時(shí)，確保充分考慮海外民眾的價(jià)值觀、利益需求以及優(yōu)先考慮事項(xiàng)。[15]

說(shuō)到底，交流署應(yīng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)就是既要“向全世界及時(shí)有效地宣傳美國(guó)社會(huì)和美國(guó)政治，特別是美國(guó)的多元文化和個(gè)人自由”，同時(shí)還要“為美國(guó)民眾及時(shí)提供海外的相關(guān)信息，豐富美國(guó)文化，夯實(shí)與海外他國(guó)有效處理糾紛或解決問(wèn)題的心理與文化上的厚實(shí)基礎(chǔ)”。[4]268相互區(qū)別又聯(lián)系緊密的兩大職責(zé)是交叉同步推進(jìn)的，都落腳于服從并完成美國(guó)官方重大政策的及時(shí)有效外宣、意識(shí)形態(tài)競(jìng)爭(zhēng)中道義制高點(diǎn)的占據(jù)以及塑造和強(qiáng)化“自由民主”國(guó)家形象的迫切需要。

(二)歷史反思和啟迪

第一，卡特政府任內(nèi)的公共外交政策表現(xiàn)出“雙引擎驅(qū)動(dòng)”的鮮明特征：一方面，美國(guó)人注重用金錢(qián)無(wú)法直接加以衡量的隱性國(guó)家利益拓展，關(guān)注點(diǎn)在于向海外民眾不間斷地宣介和推廣美國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化上獲取的最新成就，推銷(xiāo)美國(guó)式發(fā)展道路、基本制度及生活方式的普世、優(yōu)越及先進(jìn)，強(qiáng)化其在海外極力塑造的“自由民主”國(guó)家形象；另一方面，美國(guó)人強(qiáng)調(diào)迫在眉睫的安全、經(jīng)濟(jì)或政治利益的維護(hù)，著力點(diǎn)在于向海外以“平等”對(duì)話與磋商、擺事實(shí)講道理的方式，宣介官方主推的重大對(duì)外政策的合情合理，從而取得海外民眾的積極配合與支持。美國(guó)之所以會(huì)作出那樣的政策選擇，有其深層動(dòng)機(jī)。正如學(xué)者卡爾·多伊奇所說(shuō)，“與各國(guó)(國(guó)家)利益直接相關(guān)聯(lián)的……是其在國(guó)外所采取得推廣和散播本國(guó)意識(shí)形態(tài)的政策，以及和它們的目標(biāo)相吻合的文化、科學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的交流合作政策”。[16]

第二，評(píng)判卡特政府任內(nèi)的公共外交政策時(shí)不應(yīng)忽視其基本原則與立場(chǎng)，即維護(hù)美國(guó)國(guó)家整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的最大化。外交永遠(yuǎn)是服從、服務(wù)于國(guó)內(nèi)政治需要的，外交只是內(nèi)政的自然延伸。因此，不論是短期效應(yīng)的政策外宣和推介活動(dòng)，還是長(zhǎng)期效應(yīng)的“自由民主”國(guó)家形象的塑造與強(qiáng)化，決不會(huì)允許其超出美國(guó)人極為看重的國(guó)家利益的維護(hù)與拓展的軌道與框架以外。換言之，只有切實(shí)維護(hù)美國(guó)人在道路、文化、制度上的持久自豪與優(yōu)越，不斷強(qiáng)化美國(guó)人心理上的安全、意識(shí)形態(tài)上的長(zhǎng)期認(rèn)同，保持美國(guó)獨(dú)一無(wú)二的超強(qiáng)軍事、經(jīng)濟(jì)與科技實(shí)力，美國(guó)才是真正安全的，才能真正保障繁榮昌盛的態(tài)勢(shì)長(zhǎng)期順延下去。否則，通過(guò)單純的武力壓服，美國(guó)得到的并不是真正意義上的和平與安全。

第三，評(píng)判卡特政府公共外交政策的實(shí)施成效時(shí)還應(yīng)特別注意：其一，公共外交最為重要的外在特征之一，就是注重方式、手段上的柔性、隱性，刻意淡化或模糊處理的明顯的功利性追求，不強(qiáng)調(diào)表面現(xiàn)象上的立竿見(jiàn)影或一針見(jiàn)血。其二，總統(tǒng)作為美國(guó)利益的最權(quán)威代言人,擁有獨(dú)一無(wú)二的政治優(yōu)勢(shì)和最高權(quán)威；但在憲政體制運(yùn)作的模式之下,其意志、政策傾向及個(gè)人喜好并不是都能得到完全落實(shí)。總統(tǒng)的政策設(shè)想和傾向在實(shí)際貫徹過(guò)程中因反對(duì)或消極性政治力量的存在而會(huì)出現(xiàn)逐層級(jí)打折扣的現(xiàn)象?？偨y(tǒng)對(duì)此非常清楚，在具體的操作層面卻無(wú)可奈何。其三，卡特政府在官方文件中多次強(qiáng)調(diào)公共外交要實(shí)行對(duì)等性質(zhì)的雙向交流與溝通，但在政策具體執(zhí)行的過(guò)程中會(huì)習(xí)慣性地以居高臨下的心態(tài)來(lái)看待和“教訓(xùn)”對(duì)方受眾，進(jìn)而遭到對(duì)方受眾的反感和厭惡乃至消極性合作或公開(kāi)性抵制。其四，美國(guó)和對(duì)方國(guó)家在文化影響力、通訊工具及技術(shù)上的嚴(yán)重失衡和不對(duì)等，導(dǎo)致在實(shí)際可操作層面上美方明顯占據(jù)著主導(dǎo)和優(yōu)勢(shì)地位，對(duì)方民眾被動(dòng)地接受美方經(jīng)過(guò)人為刪減和過(guò)濾之后的“全面、客觀、真實(shí)”信息，進(jìn)而可能使其固有的民族傳統(tǒng)文化、自愿選擇的發(fā)展道路、理論及制度上的自信日趨走向瓦解和崩塌。

[注釋]

①?gòu)奶K聯(lián)視度進(jìn)行審視，也可得出類(lèi)似結(jié)論。比如，1982年與1950年相比，蘇聯(lián)的國(guó)民收入增長(zhǎng)8.2倍；蘇聯(lián)國(guó)民收入與美國(guó)的比例由1964年的32%提升到1984年的67%。蘇聯(lián)國(guó)力的增強(qiáng)和勃列日涅夫(20世紀(jì)60年代中后期及70年代在住)推行的以軍事實(shí)力為基礎(chǔ)的對(duì)美“緩和”戰(zhàn)略關(guān)聯(lián)緊密，該戰(zhàn)略主要內(nèi)容為：軍事上以美國(guó)為主要對(duì)手，戰(zhàn)略重點(diǎn)在歐洲，將過(guò)去追求的蘇美合作主宰世界修正為力求取代美國(guó)、稱(chēng)霸世界。參見(jiàn)http://baike.baidu.com/view/324834.htm? fr = ala0_1。

②美國(guó)對(duì)外政策的兩大歷史傳統(tǒng)及其關(guān)系問(wèn)題，請(qǐng)參閱拙文《再談美國(guó)對(duì)外交往的歷史傳統(tǒng)——以現(xiàn)實(shí)主義和理想主義為例》，《大慶師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第5期。

③也可歸納為：解釋和宣傳美國(guó)的重大內(nèi)外政策；介紹美國(guó)的社會(huì)與文化最新成就，鼓勵(lì)美國(guó)人和海外民眾進(jìn)行平等對(duì)話；協(xié)助美國(guó)人真實(shí)客觀地認(rèn)知和理解海外他國(guó)。參閱FRUS,1977-1980，Vol. XXX,PublicDiplomacy,Doc.213, Washington, D.C.: USGPO, 2016，pp634-635。

④它是指1979年由美國(guó)國(guó)際交流署發(fā)起的具有創(chuàng)新特色的主要項(xiàng)目的總體規(guī)劃，旨在充分利用美國(guó)文藝具有的極強(qiáng)溝通潛力。文藝既是交流對(duì)話的內(nèi)容，又是其重要載體，服從和服務(wù)于美國(guó)的公共外交。此類(lèi)項(xiàng)目實(shí)施的起點(diǎn)是國(guó)際交流署通過(guò)與國(guó)家藝術(shù)人文捐贈(zèng)基金會(huì)達(dá)成的協(xié)議，獲取基金會(huì)在發(fā)展和推進(jìn)國(guó)際文化項(xiàng)目上的意見(jiàn)和建議。