哈大齊牡城市群一體化發(fā)展中政府作用探析

王華

摘 要：哈大齊牡城市群建設(shè)正處于起步階段，政府在哈大齊牡城市群協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用發(fā)揮問題至關(guān)重要。鑒于哈大齊牡地區(qū)的歷史傳統(tǒng)和體制特點，政府應(yīng)在城市群建設(shè)中起主導(dǎo)作用。城市群一體化發(fā)展中政府作用主要體現(xiàn)在：制定與實施發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、培育共同市場、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和管治生態(tài)環(huán)境等方面。從目前情況看，哈大齊牡城市群一體化發(fā)展中政府作用的發(fā)揮應(yīng)從機構(gòu)組建、設(shè)施建設(shè)與服務(wù)提供、市場培育、產(chǎn)業(yè)合作、利益分配等方面著手推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：城市群；一體化；政府作用

中圖分類號：D09 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）10-0076-02

在經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化浪潮的影響下，我國國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟一體化不斷向縱深推進(jìn)，國內(nèi)城市群規(guī)劃和建設(shè)工作也逐步展開。在此背景下，《哈長城市群發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）于2016年2月23日得到國務(wù)院批復(fù)，哈長城市群成為國家二級城市群之首?！兑?guī)劃》明確提出以哈長為核心城市，作為發(fā)展主軸，以哈大（慶）齊（齊哈爾）牡（丹江）和長吉（林）圖（們江）作為發(fā)展的兩帶，構(gòu)建“雙核一軸兩帶”的城市群空間格局。哈大齊牡作為哈長城市群的重要組成部分，如何借此機遇推動城市轉(zhuǎn)型發(fā)展和現(xiàn)代化水平升級，充分發(fā)揮振興東北老工業(yè)基地的增長極作用，成長為老工業(yè)基地改革創(chuàng)新的先行區(qū)，盡快建成北方重要開放門戶和綠色生態(tài)城市群，這都是需要我們深入思考、努力破解和加快落實的重大問題。由于哈大齊牡地區(qū)的歷史傳統(tǒng)和體制特點，在推動該城市群發(fā)展的進(jìn)程中，政府的作用至關(guān)重要。因此，研究政府在哈大齊牡城市群協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用發(fā)揮問題，就成為目前階段解決問題的關(guān)鍵所在。

一、哈大齊牡城市群一體化發(fā)展現(xiàn)狀

城市群一體化發(fā)展，就是要消除城市之間發(fā)展壁壘，實現(xiàn)城市群內(nèi)各生產(chǎn)要素自由流動、合理配置，進(jìn)而實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。衡量一體化的發(fā)展情況，主要應(yīng)考慮該區(qū)域的市場和基本公共服務(wù)一體化程度、區(qū)域發(fā)展的平衡程度、區(qū)域共同行動的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力等幾方面因素。

目前，從哈大齊牡城市群發(fā)展情況看，還處于城市群建設(shè)的起步階段。根據(jù)《規(guī)劃》需將“哈-大-齊”工業(yè)走廊建設(shè)向牡丹江延伸，形成“哈-大-齊-牡”城市群，將哈爾濱和牡丹江拉近。從城市功能定位上看，《規(guī)劃》對城市群的重點城市功能做了明確定位。大慶定位為石油化工產(chǎn)業(yè)基地、裝備制造基地、新材料產(chǎn)業(yè)基地，并提出要把大慶建成城市群區(qū)域中心城市；齊齊哈爾定位為重型裝備制造基地、綠色食品基地、生態(tài)旅游基地，把齊齊哈爾建成城市群西北部重要開放城市；綏化定位為綠色農(nóng)產(chǎn)品加工與物流集散基地、寒地黑土生態(tài)宜居城市，把綏化建成城市群北部重要節(jié)點城市；牡丹江定位為黑龍江對俄合作橋頭堡、國際休閑與北國風(fēng)光山水旅游名城，綏芬河定位為區(qū)域商貿(mào)物流中心，把牡丹江和綏芬河建成對俄合作開放示范城市[1]。從城市經(jīng)濟社會發(fā)展水平看，各地之間還不平衡。各城市之間人均國民收入、財政收入、公共服務(wù)等方面還有一定差距，城市對周邊地區(qū)的帶動輻射作用還不充分。以2015年各城市的人均GDP為例：哈爾濱為53 925.93元，大慶為101 707.92元，齊齊哈爾為23 667.17元，牡丹江為42 626.66元[2]。城市之間發(fā)展的平衡度還有待提高。從城市群協(xié)同發(fā)展情況看，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力有待提高。以大慶為例，目前與哈爾濱市簽署了《哈爾濱市人民政府和大慶市人民政府加快兩市合作發(fā)展的框架協(xié)議》，同綏化市就聯(lián)手推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、公共事業(yè)發(fā)展、交通路網(wǎng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等事宜深入交換意見并達(dá)成高度共識。區(qū)域一體化發(fā)展的具體推進(jìn)工作才剛剛著手，如松肇鐵路、哈肇高速、大綏高速等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還處于謀劃階段，大齊綏產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)和哈大齊國家自主創(chuàng)新示范區(qū)都處于創(chuàng)建階段。區(qū)域一體化發(fā)展的決策機制、制度支撐、市場體系和法制保障都還需要進(jìn)一步構(gòu)建，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力有待進(jìn)一步提升。

二、城市群一體化發(fā)展中政府的主要作用

一國內(nèi)部區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展是市場機制、政府機制和組織機制綜合作用的結(jié)果，需要市場、政府和各類組織有效配合。但在經(jīng)濟發(fā)展不同階段，一體化發(fā)展模式會有所不同。一般來說，在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟國家和地區(qū)，通常是自下而上的市場主導(dǎo)型區(qū)域經(jīng)濟一體化模式，比如我國的珠三角、長三角、環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)就是這種模式的代表。在不發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟國家和地區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟一體化通常是選擇自上而下的政府主導(dǎo)型，比如我國西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)就多數(shù)是政府主導(dǎo)型的區(qū)域經(jīng)濟一體化模式。哈大齊牡城市群是東北老工業(yè)基地，市場經(jīng)濟發(fā)育較晚，市場化程度不高，在起步階段城市群一體化建設(shè)應(yīng)主要靠政府來推動。因此，必須要正確認(rèn)識和梳理政府在一體化發(fā)展中的重要作用，明確政府應(yīng)該做好什么事情。政府在城市群一體化發(fā)展中的作用主要體現(xiàn)在以下五個方面。

一是制定與實施城市群發(fā)展規(guī)劃。需要根據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H發(fā)展?fàn)顩r，打破行政區(qū)劃限制，著眼未來、綜觀全局來制定適合本城市群一體化發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃。城市群一體化發(fā)展規(guī)劃涉及領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)成員與工作機制、城市功能定位、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、營造市場環(huán)境、公共服務(wù)提供以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容。規(guī)劃的具體實施更為關(guān)鍵，需要從實際出發(fā)制訂方案、適時調(diào)整、抓好落實。二是建設(shè)城市群共享的基礎(chǔ)設(shè)施。包括公路、鐵路、機場、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施，供水、供電、能源等基礎(chǔ)設(shè)施，還有現(xiàn)代化的公共信息網(wǎng)絡(luò)設(shè)施。通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，暢通城市群的人流、物流、資金流、能源流、信息流與產(chǎn)業(yè)鏈，為城市群經(jīng)濟活動的合理集聚與擴散提供發(fā)達(dá)的物質(zhì)通道，為各類主體的決策與政務(wù)商務(wù)活動提供信息資源和互換平臺。三是培育城市群發(fā)展需要的共同市場。各地政府要摒棄地方保護(hù)主義，清除壟斷，營造一個自由競爭和公平的市場環(huán)境。同時，政府還需要清理各類法規(guī)文件，取消阻礙城市群一體化發(fā)展的制度規(guī)定，制定和實施一體化的市場規(guī)則，推進(jìn)城市群金融市場、勞動市場、服務(wù)市場等生產(chǎn)要素一體化建設(shè)，培育一個開放、成熟的共同市場。四是優(yōu)化城市群的產(chǎn)業(yè)布局。政府應(yīng)在考慮各地歷史傳統(tǒng)、自然條件、資源稟賦等比較優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商制定區(qū)域內(nèi)各城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的科學(xué)規(guī)劃，形成區(qū)域內(nèi)合理、互補的產(chǎn)業(yè)分工格局，避免重復(fù)建設(shè)造成的極大浪費。五是管治城市群區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境是可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性保證，對生態(tài)環(huán)境的管治也是政府的重要責(zé)任，尤其是在城市群一體化發(fā)展過程中，對區(qū)域生態(tài)環(huán)境實行一體化的管治，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)都是非常必要的。

三、哈大齊牡城市群一體化發(fā)展中政府作用的發(fā)揮途徑

鑒于哈大齊牡城市群建設(shè)剛剛起步，城市群一體化發(fā)展就應(yīng)該從基礎(chǔ)做起，尤其需要理順政府作用發(fā)揮的途徑。政府作用的發(fā)揮應(yīng)主要從機構(gòu)組建、設(shè)施建設(shè)、服務(wù)提供、市場培育、產(chǎn)業(yè)合作、利益分配等方面著手進(jìn)行。

1.組建一體化發(fā)展的組織機構(gòu)，統(tǒng)領(lǐng)哈大齊牡城市群發(fā)展的整體工作。首先，成立城市群一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組。由哈大齊牡各市政府出人組成，負(fù)責(zé)制定城市群發(fā)展規(guī)劃和支持政策，商議區(qū)域內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共環(huán)境治理等重大事項。其次，建立城市群交流合作平臺。通過高層聯(lián)席會議、情況通報會、經(jīng)濟協(xié)調(diào)會、發(fā)展座談會等方式，搭建區(qū)域內(nèi)交流平臺，共同商議城市群發(fā)展問題。最后，組建城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機構(gòu)。城市群一體化發(fā)展實踐中，會涉及許多具體工作，比如多層次的政務(wù)商務(wù)活動、重大事項的商議、責(zé)任分擔(dān)和利益分配等等，都需要協(xié)調(diào)機構(gòu)負(fù)責(zé)組織各城市相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜液拖嚓P(guān)部門同志進(jìn)行商討和決策。

2.建立哈大齊牡城市群基礎(chǔ)設(shè)施共建共享機制，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。城市群基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)根據(jù)各地方受益大小合理分?jǐn)偨ㄔO(shè)成本。首先，要加快構(gòu)建哈大齊牡城市群之間的綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)體系，進(jìn)一步改善升級覆蓋全域的公路網(wǎng)絡(luò)，加強水運網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，構(gòu)建便捷高效的區(qū)域空運網(wǎng)絡(luò)。其次，要構(gòu)建統(tǒng)一互聯(lián)的信息網(wǎng)絡(luò)體系，建立信息資源共建共享機制，提高各城市間信息傳遞效率，解決信息不對稱問題。再次，要加強對供水、供電、能源等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，增強哈大齊牡城市群發(fā)展的支撐和保障能力。最后，要進(jìn)一步推進(jìn)城市群公共服務(wù)共享機制的建立和公共服務(wù)的均衡發(fā)展，尤其是推動哈爾濱的優(yōu)勢教育和醫(yī)療資源向區(qū)域內(nèi)其他城市輻射，通過辦分?；蚍衷旱姆绞絹戆l(fā)揮優(yōu)勢資源的作用。

3.構(gòu)建一體化的共同市場，實現(xiàn)哈大齊牡城市群資源優(yōu)化配置。首先，在區(qū)域內(nèi)建立統(tǒng)一的就業(yè)服務(wù)平臺，建立城市群發(fā)展的人才市場，規(guī)范就業(yè)指導(dǎo)，統(tǒng)一技能培訓(xùn)，開放人才優(yōu)惠政策，促進(jìn)人才合理流動。其次，繼續(xù)推進(jìn)社會保障一體化工作，推進(jìn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險、工傷認(rèn)定等政策一體化進(jìn)程，切實方便勞動力轉(zhuǎn)移。最后，推動技術(shù)市場、金融市場、產(chǎn)品交易市場的一體化進(jìn)程，打破市場壁壘，促進(jìn)資源優(yōu)化配置。

4.加大產(chǎn)業(yè)合作力度，促進(jìn)哈大齊牡城市群產(chǎn)業(yè)升級。首先，各地政府應(yīng)樹立整體意識，從城市群一體化發(fā)展要求出發(fā)，加大對產(chǎn)業(yè)規(guī)劃力度，按照《規(guī)劃》要求布局產(chǎn)業(yè)，避免區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)。其次，制定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策并貫徹執(zhí)行，讓各類市場主體享受同等國民待遇，避免惡性競爭。最后，政府應(yīng)通過城市間的協(xié)商，重點解決產(chǎn)業(yè)適度集中與擴散問題，促進(jìn)城市群區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工合理、優(yōu)勢互補、合作共贏、轉(zhuǎn)化升級。

5.建立利益協(xié)調(diào)、平衡與補償機制，推動哈大齊牡城市群的協(xié)同發(fā)展。首先，要建立城市群的利益表達(dá)機制，保證各利益主體都有平等的表達(dá)機會，建立起制度化的利益表達(dá)、磋商、化解機制。其次，要建立城市群利益共享的分配機制，可通過財稅政策、社保政策等途徑調(diào)節(jié)利益分配，保證區(qū)域利益分配的公正性。最后，要建立城市群的利益補償機制，尤其要重視生態(tài)補償。按照“誰受益、誰補償”的原則進(jìn)行，可通過財政補貼、財政轉(zhuǎn)移支付、政策優(yōu)惠、資源人才共享等方式，對為城市群整體發(fā)展而犧牲自身利益的地方和處于弱勢地位并且利益受到損害的地方給予適當(dāng)補償。

參考文獻(xiàn)：

[1]哈長城市群發(fā)展規(guī)劃[DB/OL].[2017-05-17].http：//www.sdpc.gov.cn/gzdt/201603/W020160311501044603209.pdf.

[2]2015年黑龍江各市GDP和人均GDP排名[DB/OL].[2017-05-17].http：//www.phbang.cn/finance/data/152416.html.