反思行政法律關(guān)系論
——基于行政行為形式論的比較

戴慧君

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

1 行政法律關(guān)系論的發(fā)展基礎(chǔ)

從歷史來講，行政法律關(guān)系不是新出現(xiàn)的概念，也不是能夠影響傳統(tǒng)行政方法教義學(xué)的新生事物。它是在傳統(tǒng)行政方式、行政角色發(fā)生變化和行政職能出現(xiàn)轉(zhuǎn)移時(shí)，才逐漸被人注意和發(fā)掘出來的。

1.1 行政任務(wù)擴(kuò)大

最初的行政具有侵略性，行政行為的起點(diǎn)在于利用規(guī)范的模板，對行政進(jìn)行嚴(yán)格的控制和審查，即以“警察法為模板”，為規(guī)范社會生活提供參考[1]。以合法性原則為核心，追求行政行為符合法律規(guī)范，將行政行為置于行政法的中心地位，通過行政行為規(guī)范，對行政方式、行政過程進(jìn)行控制，以單一的問題輸入得到單一的結(jié)果防御行政侵略。隨著行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，這就要求行政權(quán)具有能動(dòng)性，以往過于苛刻的規(guī)范不利于其自主發(fā)展。雖然符合法律的要求依然沒有變，但是順應(yīng)形勢變化的合理要求隨之而來。合乎情理成為符合法律之外的另一種行政要求[2]。隨著行政任務(wù)的膨脹，行政領(lǐng)域涉及越來越復(fù)雜的決定。行政決定本應(yīng)具有規(guī)范的指導(dǎo)作用，而在諸多的新興領(lǐng)域，因存在不確定性和未知情況，制定的法律無法完全符合實(shí)際情況，立法機(jī)關(guān)立法或有不實(shí)。雖然在“合法性”原則下，追求行政行為符合不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆蓸?biāo)準(zhǔn)并非難事，但是這容易導(dǎo)致行政決定和行政命令在執(zhí)行過程中失去規(guī)范性和正確性，防御行政侵略的功能大打折扣。

1.2 行政行為正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)的變化

機(jī)械地符合法律規(guī)定，按照模板處理問題，從理論上來說，應(yīng)該得到唯一的正解。然而，行政行為不僅要符合法律規(guī)定，而且還要能夠被大眾接受。大眾對行政行為的接受度逐漸被納入行政考慮的范疇。行政行為的正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)發(fā)生了變化。在利益主體多元化的情況下，不同利益主體要求不同的利益，私權(quán)利保障和公權(quán)力控制之間的關(guān)系具有多樣性，單一的行政行為很難處理好這些利益關(guān)系，人們對通過傳統(tǒng)行政方法論得出的規(guī)范正解產(chǎn)生了懷疑。

在傳統(tǒng)行政法領(lǐng)域，通過法治方法與行政之間的制衡，保障個(gè)人權(quán)利。然而對于行政方法的改變與創(chuàng)新，公眾難免產(chǎn)生疑惑，即法是否對社會規(guī)范還具有控制力，特別是在現(xiàn)代行政充滿預(yù)防給付風(fēng)險(xiǎn)的情況下，嚴(yán)苛的法律規(guī)范能否滿足要求。

1.3 依法治國理念的轉(zhuǎn)變與行政行為形式多元化

隨著社會的發(fā)展，社會越來越強(qiáng)調(diào)國家與公民之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的性質(zhì)。行政法律關(guān)系的核心關(guān)系是國家與公民之間的關(guān)系。施密特－阿斯曼認(rèn)為，對公民與國家之間關(guān)系的認(rèn)識是對法律關(guān)系的認(rèn)識，是對依法治國的必要性的基本認(rèn)識。具備這種認(rèn)識，才能保障行政法律關(guān)系在行政任務(wù)中的定位。用自由法治國的不足之處非常明顯，過度保護(hù)私權(quán)利，行政權(quán)范圍的大小成為治理國家是否得當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。用自由法治國過于強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由，使自由競爭演變?yōu)椴还礁偁帯?/p>

利用社會法治國，不僅提倡自由競爭，而且對社會弱勢群體給予基本的照顧，個(gè)人可以提出給付請求。隨著給付行政的發(fā)展，與基于傳統(tǒng)行政行為形式論的行政處分不同，很多行政結(jié)果都要經(jīng)過一次行政行為才能獲得。檢驗(yàn)對法律關(guān)系，有利于更好地掌控行政發(fā)展前沿。

2 行政法律關(guān)系論的優(yōu)點(diǎn)

如今國家對公民的社會生活發(fā)揮了很大的作用，不限于維護(hù)公共安全和保障自由，還延伸到經(jīng)濟(jì)生活、生態(tài)建設(shè)等方面。奧拓·邁耶把行政處分這一行政行為視為行政法對秩序的具體體現(xiàn)，可以把警察權(quán)、經(jīng)濟(jì)政策等都概括為行政處分。德國公法學(xué)家把與公共建設(shè)相關(guān)的行政許可概括為行政處分[3]。行政行為形式論把一切行政活動(dòng)都抽象為行政處分，這有利于簡單操作和劃分行政法學(xué)科。在依法治國的基礎(chǔ)上，出于對法的理解和實(shí)施，把行政機(jī)關(guān)的一個(gè)行政行為作為規(guī)范行政活動(dòng)依據(jù)，從而對行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范[4]。在行政領(lǐng)域，除了行政處分之外，出現(xiàn)了大量的其他行政形式，行政行為形式論難以概括這些行政形式，很難用傳統(tǒng)的行政方法論來處理不同主體的利益關(guān)系。而法律關(guān)系論對公共行政中不同主體之間的利益沖突，通過法律規(guī)范來調(diào)整法律關(guān)系，據(jù)此調(diào)整行政關(guān)系。

2.1 整體考量行政活動(dòng)

行政法律關(guān)系論以規(guī)范法律的某種現(xiàn)象為載體，并描述現(xiàn)象的結(jié)構(gòu)，形成通用的概念。行政法律關(guān)系論可以清晰地展現(xiàn)社會現(xiàn)象與法律之間的關(guān)系。 1971年巴霍夫與布羅姆發(fā)表了《行政的現(xiàn)代課題與行政法教義學(xué)》一文，認(rèn)為傳統(tǒng)的行政法學(xué)方法論和行政法學(xué)的構(gòu)造過度依靠行政處分，而它只是行政活動(dòng)中的某一點(diǎn)。與之相反，行政法律關(guān)系論更加注重行政的全過程。巴霍夫認(rèn)為確實(shí)存在某種點(diǎn)或者概念，且位于行政法學(xué)的核心，那么這就是法律關(guān)系。法律關(guān)系能夠把同一事件中的不同主體聯(lián)系起來，以法律關(guān)系為軸線，形成縱橫交錯(cuò)的關(guān)系。法律關(guān)系論是針對多元利益主體的。

行政法律關(guān)系論的基礎(chǔ)是整體考量行政活動(dòng)。各個(gè)主體的職責(zé)、權(quán)利、利益等形成一個(gè)有機(jī)的整體，強(qiáng)化各主體之間的關(guān)聯(lián)性，強(qiáng)調(diào)基于行政決定涉及的不同主體之間的沖突解決。

2.2 擴(kuò)大權(quán)利主體范圍

把公共國家權(quán)力和法律關(guān)系聯(lián)系在一起，使行政法學(xué)對權(quán)利的范圍進(jìn)行重新界定，認(rèn)為權(quán)利包括權(quán)源、權(quán)利主體、法律運(yùn)用等。傳統(tǒng)學(xué)理一直強(qiáng)調(diào)公共規(guī)范的利益指向，探討個(gè)人利益是否存在，基于對公共規(guī)范的個(gè)人利益指向進(jìn)行辯駁。法律關(guān)系論彌補(bǔ)了傳統(tǒng)學(xué)理的不足，擴(kuò)大了主管權(quán)利的內(nèi)容，完善了權(quán)利機(jī)制，并加以歸納和總結(jié)。阿特貝格指出：法律關(guān)系在維護(hù)社會秩序的過程中具有不可替代的作用，這種作用始于行政處分的功能無法適應(yīng)現(xiàn)代行政之時(shí)。阿特貝格還認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新法律關(guān)系類型，這有利于為不斷發(fā)展的行政行為提供方法論基礎(chǔ)。由于法律關(guān)系論重視不同主體之間的有機(jī)聯(lián)系，因此公共權(quán)利有較大的包容性。在復(fù)雜的權(quán)利主體之間的法律關(guān)系中，權(quán)利指向不只是行政相對人，也包括行政第三人，例如在環(huán)境規(guī)制中的其他利益主體，不但包含中央政府和地方政府，還包括公共利益、相鄰人利益、建筑物所有人和使用人的利益等。

2.3 持續(xù)動(dòng)態(tài)地考察

法律關(guān)系論不同于行政行為形式論，行政行為形式論只針對某個(gè)行政決定的動(dòng)態(tài)過程，并取其中一點(diǎn)來觀察，而法律關(guān)系論是針對全過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)考察。把行政機(jī)關(guān)做出決定的全過程置于法律的角度進(jìn)行考量，使法律關(guān)系具有時(shí)間性?？茖W(xué)性本身就包含一種動(dòng)態(tài)的持續(xù)過程，對發(fā)展過程中的事物進(jìn)行改正或修正，使事物不斷地進(jìn)步[5]。在司法實(shí)踐中，對法律關(guān)系進(jìn)行全過程的動(dòng)態(tài)考察，可以隨機(jī)應(yīng)變，協(xié)調(diào)不同利益主體之間的關(guān)系，從而緩解矛盾。而靜態(tài)形式論僅以其中的一個(gè)點(diǎn)作為考察對象，不能保證此點(diǎn)前后所有點(diǎn)的正確性和公平性。對行使行政權(quán)的全過程進(jìn)行考察，使行政機(jī)關(guān)的全部行政行為具有合法法，公共利益才能得到保障，才能協(xié)調(diào)多元主體的利益關(guān)系。

3 行政法律關(guān)系論的困局

雖然行政法律關(guān)系論強(qiáng)化行政決定過程，但是它要形成完整的理論體系，并可以運(yùn)用于司法實(shí)踐，尚需不斷地研究和進(jìn)步，并不能一蹴而就。缺乏規(guī)范和完整的體系是限制行政法律關(guān)系論發(fā)展的一個(gè)重要原因。是否形成規(guī)范完整的體系一直是判斷理論成熟與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。一般的教科書只介紹關(guān)系論的基礎(chǔ)知識，沒有進(jìn)行深入研究。這是因?yàn)殛P(guān)系論還缺乏足夠的理論支撐。巴特斯指出，行政法學(xué)的關(guān)系論還不成熟，仍然處于構(gòu)建階段?，F(xiàn)實(shí)社會生活中不同主體之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，僅僅運(yùn)用關(guān)系論來協(xié)調(diào)主體之間的矛盾還相當(dāng)困難。用關(guān)系論分析可以使矛盾關(guān)系更清晰，然而不可能用來解決全部矛盾。關(guān)系論的核心是權(quán)利義務(wù)關(guān)系，關(guān)鍵權(quán)利和公權(quán)利存在與否的判斷都難以突破德國的保護(hù)規(guī)范理論。有些學(xué)者認(rèn)為這是因?yàn)榉申P(guān)系論只是針對傳統(tǒng)行政行為形式論修補(bǔ)的結(jié)果，而不是創(chuàng)新的結(jié)果，它依然是以行政行為為基礎(chǔ)，是實(shí)在法的分析邏輯。因此，法律關(guān)系論只是彌補(bǔ)了傳統(tǒng)方法論針對多利益主體領(lǐng)域的不足，但無法運(yùn)用傳統(tǒng)方法論解決遇到的全部問題。

4 行政法律關(guān)系論的發(fā)展路徑

在行政法律關(guān)系論的發(fā)展過程中，把更多的法律實(shí)務(wù)納入考量范圍，雖然行政概念的內(nèi)涵得到了豐富，擴(kuò)大了行政的外延，但是對于擴(kuò)大的部分，還沒有清晰的法律制度，只是用一些原則來限制行政行為。行政法學(xué)的基礎(chǔ)性原則，比如法律保留原則、比例原則等可以對行政行為進(jìn)行規(guī)范和控制。但是這只能使行政行為的形式正確，法律關(guān)系的對象明確，行政機(jī)構(gòu)行使行政權(quán)的基本方向正確，卻無法確定具體權(quán)利義務(wù)的好壞，因而它不是唯一的正解。法律關(guān)系論發(fā)展的關(guān)鍵是明確界定概念，建立起完整的概念體系。

在目前行政法律關(guān)系論還難以取代行政行為形式論的情況下，不妨在一些領(lǐng)域把它作為行政行為論的補(bǔ)充，作為制定諸如環(huán)境、能源等領(lǐng)域的法律的依據(jù)。在利益主體多元化的領(lǐng)域，涉及跨專業(yè)的問題，行政行為形式論為這些領(lǐng)域提供了基礎(chǔ)概念、利益分配方法、價(jià)值取向等，法律關(guān)系論提供了明確利益主體的方法，把這兩者結(jié)合起來能促行政行為更具有科學(xué)性和公平性。