酒泉市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和對策

■ //陳柳杜

近年來，甘肅省酒泉市各級黨委、政府高度重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，堅(jiān)持把搞活農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為完善土地承包權(quán)能、優(yōu)化土地資源配置的重要內(nèi)容，緊緊圍繞服務(wù)城市、富裕農(nóng)民、做精一產(chǎn)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，積極探索適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)營機(jī)制，鼓勵(lì)土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，全市土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出規(guī)模擴(kuò)大、形式多樣、主體多元、經(jīng)營高效的良好態(tài)勢。

一、酒泉市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

目前，全市現(xiàn)轄7縣（市、區(qū)），64個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，438個(gè)行政村，農(nóng)業(yè)戶籍人口53.6萬，鄉(xiāng)村勞動(dòng)力41.34萬。全市現(xiàn)有縣級流轉(zhuǎn)服務(wù)中心7個(gè)，鄉(xiāng)級流轉(zhuǎn)服務(wù)站64個(gè)，村級流轉(zhuǎn)服務(wù)點(diǎn)401個(gè)，形成了縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，通過大力引導(dǎo)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)主體多、標(biāo)準(zhǔn)化、流轉(zhuǎn)規(guī)?；瘧B(tài)勢。截止目前，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)65.60萬畝，占家庭承包耕地面積的30.07%，其中：轉(zhuǎn)包7.93萬畝，占12.08%，轉(zhuǎn)讓10.8萬畝，占16.46%，互換2.66萬畝，占4.05%，出租43.86萬畝，占66.86%，其他0.33萬畝，占0.5%。其中流入大戶的27.34萬畝，流入合作社的11.18萬畝，流入企業(yè)的11.50萬畝，流入其他主體的15.57萬畝。從全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的總體情況來看，呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（一）流轉(zhuǎn)面積逐年增加

隨著農(nóng)村勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民的擇業(yè)渠道日益拓寬，勞務(wù)輸出規(guī)模不斷壯大，農(nóng)村急需流轉(zhuǎn)的土地面積越來越大，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)65.60萬畝，與2011年的29.65萬畝相比增長2.21倍，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展較快，流轉(zhuǎn)面積逐年增加，玉門市土地流轉(zhuǎn)對象由原來農(nóng)戶間的零星、分散式流轉(zhuǎn)逐步向規(guī)模流轉(zhuǎn)發(fā)展，今年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)21.06萬畝，與2010年的4.29萬畝相比增長4.91倍，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展較快，流轉(zhuǎn)面積逐年增加。

（二）流轉(zhuǎn)規(guī)模逐步擴(kuò)大

隨著農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)走低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本持續(xù)增加，土地產(chǎn)出效益不斷下降，土地對農(nóng)民逐漸失去吸引力。一些有知識、有技能的青壯勞動(dòng)力大部分外出務(wù)工，甚至舉家外出，導(dǎo)致從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力嚴(yán)重缺乏，土地撂荒的現(xiàn)象逐漸嚴(yán)重起來。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改變了一家一戶分散經(jīng)營的狀況，土地逐漸向種田大戶和經(jīng)營能手集中，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化經(jīng)營，截至目前，全市農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營面積64.49萬畝，占總耕地面積的35.6%，比2011年的規(guī)模經(jīng)營面積39.88萬畝增長1.16倍，規(guī)模經(jīng)營的單位4164個(gè)，比2011年的規(guī)模經(jīng)營單位數(shù)3190個(gè)增長974個(gè)，其中：50-100畝的經(jīng)營主體2693個(gè)，占總規(guī)模經(jīng)營單位64.67%；100-500畝的經(jīng)營主體1182個(gè)，占總規(guī)模經(jīng)營單位28.38%；500-1000畝的經(jīng)營主體196個(gè)，占總規(guī)模經(jīng)營單位4.7%；1000畝以上的經(jīng)營主體93個(gè)，占總規(guī)模經(jīng)營單位的2.2%。肅州區(qū)新增100畝以上的規(guī)模流轉(zhuǎn)經(jīng)營業(yè)主64戶，面積達(dá)到18776.4畝，其中500畝以上的規(guī)模流轉(zhuǎn)經(jīng)營業(yè)主15戶，面積達(dá)到8050.8畝，千畝以上的業(yè)主2戶，面積達(dá)到2595畝，500畝以上規(guī)模流轉(zhuǎn)點(diǎn)主要分布在果園、鏵尖、銀達(dá)、三墩、上壩、總寨、金佛寺等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)?；厔葜鸩叫纬?。

（三）流轉(zhuǎn)形式呈現(xiàn)多樣化趨勢

從近年來的流轉(zhuǎn)方式看，土地流轉(zhuǎn)由原來的代耕代種逐步發(fā)展到轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、出租等多種流轉(zhuǎn)形式，目前流轉(zhuǎn)形式以出租為主，全市出租流轉(zhuǎn)面積達(dá)438678畝，占總土地流轉(zhuǎn)面積的66.86%，這種出租形式的規(guī)模流轉(zhuǎn)無論是在帶動(dòng)種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，還是在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益方面都起到了積極的引導(dǎo)作用。

（四）流轉(zhuǎn)效益日趨顯現(xiàn)

土地流轉(zhuǎn)對于推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)民增收起到了積極作用。由于專業(yè)大戶和龍頭企業(yè)在獲得土地經(jīng)營權(quán)后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場化和商品化程度不斷提高，使農(nóng)業(yè)投入呈現(xiàn)多元化趨勢，優(yōu)化土地要素配置，提高土地產(chǎn)出率，流轉(zhuǎn)土地效益日趨顯現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營主體和農(nóng)民互惠共贏。土地流轉(zhuǎn)前，農(nóng)戶經(jīng)營一畝地的凈收入最多也就五六百元，計(jì)算勞動(dòng)力成本后基本上所剩無幾，流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民不但從土地流轉(zhuǎn)中得到直接流轉(zhuǎn)租金，而且在租賃土地的企業(yè)務(wù)工還可賺到勞務(wù)費(fèi)，肅州區(qū)泉湖鎮(zhèn)頭墩村四、六組110戶農(nóng)戶，以每畝800元/年的流轉(zhuǎn)價(jià)格，與酒泉市祁連花青有限責(zé)任公司簽訂流轉(zhuǎn)合同，平均每戶土地流轉(zhuǎn)收入達(dá)0.8萬元，每個(gè)勞動(dòng)力勞務(wù)收入在1.5-2萬元。比過去自己經(jīng)營土地經(jīng)濟(jì)效益增加3-4倍。經(jīng)玉門市測算分析，從玉門全市情況看，農(nóng)民種植小麥、玉米每畝地純收入580元左右，土地租賃后，每戶可騰出2個(gè)勞動(dòng)力外出或就近務(wù)工，時(shí)間至少在5個(gè)月以上，若戶均耕地按18畝計(jì)算，租金按畝均700元計(jì)算,可獲取地租收入12600元，勞務(wù)收入20000元，同流轉(zhuǎn)前相比，戶均可增加收入18000-20000元，人均可增加收入5000-6000元。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面存在的問題

（一）農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)渠道收窄

一是城鎮(zhèn)化水平較低，加之近兩年宏觀經(jīng)濟(jì)下行，農(nóng)民外出務(wù)工受到較大影響。二是大中城市本就業(yè)壓力越來越大，接納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的空間縮小。三是受文化素質(zhì)及勞動(dòng)技能制約，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商等增加收入的門路收窄，客觀上造成了土地流轉(zhuǎn)的環(huán)境緊縮。大部分農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)后存在后顧之憂，擔(dān)心業(yè)主經(jīng)營不善或國家土地政策會變化，從事二、三產(chǎn)業(yè)收入又不穩(wěn)定，因此許多農(nóng)民不愿放棄承包土地，不愿將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，影響和制約著土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)。

（二）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體弱小

農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體均處于剛起步階段，多數(shù)還比較弱??；專業(yè)合作組織發(fā)展不快，覆蓋面不廣，實(shí)力不強(qiáng)，利益聯(lián)結(jié)松散，產(chǎn)供銷一體化運(yùn)作的不多，如部分合作社成員少，與社員間利益聯(lián)結(jié)少甚至沒有建立利益聯(lián)結(jié)；家庭農(nóng)場發(fā)展不快，家庭農(nóng)場還處于傳統(tǒng)的生產(chǎn)經(jīng)營狀態(tài)，沒有開拓銷售市場，沒有加工設(shè)備、沒有降低生產(chǎn)成本的舉措，部分家庭農(nóng)場舉步維艱。新型經(jīng)營主體融資渠道不寬，整體發(fā)展數(shù)量偏少，制約了土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶與經(jīng)營主體的有效對接，影響了農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的快速發(fā)展。重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)能力不強(qiáng)，重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和土地流轉(zhuǎn)融合度不高，制約和影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的快速發(fā)展。

（三）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)滯后

雖然“市、鄉(xiāng)、村”三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)已建立，但從目前運(yùn)行狀況來看，人員不到位的問題仍然存在，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后農(nóng)經(jīng)工作并入財(cái)稅所后，服務(wù)站沒有固定專人開展此項(xiàng)工作，工作的積極性、主動(dòng)性不強(qiáng)，這些問題都影響土地流轉(zhuǎn)工作深入持久、規(guī)范有序地開展。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策措施

（一）加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范和用途監(jiān)管

加強(qiáng)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范，工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的流轉(zhuǎn)期限不得超過10年，探索建立資格審查、項(xiàng)目審核、風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，對租地條件、經(jīng)營范圍和違規(guī)處罰等作出規(guī)定。工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地按面積實(shí)行分級備案，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，防止浪費(fèi)農(nóng)地資源、損害農(nóng)民土地權(quán)益，防范承包農(nóng)戶因流入方違約或經(jīng)營不善遭受損失。市土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心定期對租賃土地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、土地用途和風(fēng)險(xiǎn)防范能力等開展監(jiān)督檢查，查驗(yàn)土地利用、合同履行等情況，及時(shí)查處糾正違法違規(guī)行為。對專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場及農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)土地要合理確定經(jīng)營規(guī)模，防止脫離實(shí)際、片面追求超大規(guī)模經(jīng)營的傾向。對經(jīng)營面積相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪孛娣e15至20倍、務(wù)農(nóng)收入相當(dāng)于當(dāng)?shù)囟a(chǎn)業(yè)務(wù)工收入的家庭農(nóng)場，予以重點(diǎn)扶持。

（二）大力培育土地流轉(zhuǎn)主體

積極培育種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營主體，引導(dǎo)種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場采用先進(jìn)適用技術(shù)和現(xiàn)代生產(chǎn)要素，發(fā)展規(guī)?；I(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，提高土地產(chǎn)出率和經(jīng)營效益；鼓勵(lì)農(nóng)民合作社采取土地入股等形式流轉(zhuǎn)土地，組織農(nóng)戶發(fā)展集約化生產(chǎn)；支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)通過建立原料基地，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。鼓勵(lì)務(wù)工返鄉(xiāng)人員及外來人員發(fā)揮技術(shù)、資金、信息優(yōu)勢，通過流轉(zhuǎn)土地創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場或農(nóng)民合作社。大力培育各類經(jīng)營性服務(wù)組織，積極發(fā)展良種種苗繁育、統(tǒng)防統(tǒng)治、測土配方施肥、糞污集中處理等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)等現(xiàn)代流通服務(wù)業(yè)。

（三）加大扶持力度

各級財(cái)政要擴(kuò)大對家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織的扶持資金規(guī)模。支持符合條件的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體優(yōu)先承擔(dān)涉農(nóng)項(xiàng)目，新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜。建議各級財(cái)政列支專項(xiàng)資金，對新增農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積1000畝以上、流轉(zhuǎn)期限5年以上且流轉(zhuǎn)合同完善、流轉(zhuǎn)手續(xù)合法且從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營主體分別給予獎(jiǎng)補(bǔ)扶持，對推動(dòng)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)取得明顯成效的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。對符合條件的規(guī)模經(jīng)營主體優(yōu)先安排涉農(nóng)項(xiàng)目，并給予信貸支持。

（四）加強(qiáng)管理服務(wù)，著力規(guī)范流轉(zhuǎn)

著力完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，建立健全市有服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有服務(wù)站、村有服務(wù)點(diǎn)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系和市級仲裁、鄉(xiāng)村調(diào)解、司法保障的土地糾紛調(diào)處體系，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、價(jià)格指導(dǎo)、政策咨詢、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務(wù)。繼續(xù)落實(shí)流轉(zhuǎn)合同制和備案制，健全完善土地流轉(zhuǎn)管理工作制度和工作規(guī)程，加強(qiáng)管理服務(wù)，依法保護(hù)流入方土地經(jīng)營權(quán)益。探索建立科學(xué)合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制，定期發(fā)布當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格，監(jiān)督指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)工作，妥善解決土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生的各種矛盾糾紛。

（五）繼續(xù)探索土地流轉(zhuǎn)的新形式

推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，在依法自愿有償?shù)幕A(chǔ)上，引導(dǎo)農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)承包地經(jīng)營權(quán)；鼓勵(lì)創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式，探索發(fā)展“土地托管合作社”、“土地銀行”等流轉(zhuǎn)方式；引導(dǎo)和著力推廣農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股、農(nóng)民專業(yè)合作社統(tǒng)一經(jīng)營的流轉(zhuǎn)形式，農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的流轉(zhuǎn)形式，以及農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)自愿聯(lián)合建立新的合作經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營的流轉(zhuǎn)形式。最大限度地維護(hù)、實(shí)現(xiàn)、保護(hù)好農(nóng)民群眾的利益。