政府治理現(xiàn)代化視角下的預算管理改革

■//劉小梅

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為我國全面深化改革的總目標，并對全面深化改革做出總體部署，即到2020年，在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。《決定》更是將財政的定位提升到“國家治理的基礎和重要支柱”的高度，財政將承擔全面深化改革、全面建成小康社會先行軍的重任。因此，構建與國家治理現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代財政制度，成為當前改革的重中之重。

現(xiàn)階段，我國社會主要矛盾的變化對國家治理提出了許多新要求，特別是對政府治理的理念、方式和能力提出了劃時代的更高更新的要求。預算作為財政的核心內(nèi)容和具體體現(xiàn)，在規(guī)范政府財政和行政行為方面具有基礎作用。預算理念的更新、預算改革的方向和預算管理制度的現(xiàn)代化程度，將直接影響政府治理的效果和國家治理現(xiàn)代化目標的順利實現(xiàn)。

一、政府治理在國家治理現(xiàn)代化中的地位

（一）治理、國家治理與政府治理

《決定》首次提出了“國家治理體系”和“治理能力”的概念，其中的關鍵詞就是“治理”。

對“治理”的關注，源于全球化進程的加快以及政府管理不能有效應對公共決策的復雜性和社會需求的多樣性。聯(lián)合國全球治理委員會將其定義為：“治理是公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是協(xié)調利益與沖突達成共識，采取集體行動的動態(tài)過程。”西方學者羅西瑙認為：“治理是一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發(fā)揮作用?！?/p>

與傳統(tǒng)意義上的“管理”和“統(tǒng)治”不同，現(xiàn)代西方治理理論的內(nèi)涵更為豐富，強調的是多元主體參與的民主式、互動式的公共管理活動和公共管理過程。因此，國家治理不是指政府“唱獨角戲”的模式，而是包括了市場主體（企業(yè)、公民）和社會組織等多元主體在公共管理過程中的廣泛參與。

西方的政治學家和管理學家之所以提出治理概念，主張用治理替代統(tǒng)治，是他們在社會資源的配置中既看到了市場的失靈，也看到了國家的失效。雖然治理理論是西方學者應對其自身問題提出的理論框架，對于我國以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標的改革依然具有借鑒意義。

治理可分為國家治理、社會治理、公司治理等不同層次。而國家治理作為一項宏觀復雜的系統(tǒng)工程，既包含了經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等各個領域的治理，也包含了政府治理、市場治理、社會治理等各個方面的治理。

其中，政府治理是指政府行政系統(tǒng)作為治理主體，對社會公共事務的治理。政府治理強調對政府自身行為的規(guī)范，特別是對政府權力的制約與制衡，以防止其對市場和社會系統(tǒng)的過度干預（陳龍，2014）。

我國學者俞可平（2013）認為，國家治理體系包括規(guī)范（政府）行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個最重要的次級體系。同時，他還提出了“善政是善治的關鍵”的觀點，認為沒有好的政府治理就沒有好的國家治理。

（二）現(xiàn)代化、國家治理現(xiàn)代化與政府治理現(xiàn)代化

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是現(xiàn)代政治文明的共同趨勢和發(fā)展方向。將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標，不僅意味著我國政府管理理念的重大變革，也標志著我國將進入以推進國家治理現(xiàn)代化為目標的改革新階段。

現(xiàn)代是相對于傳統(tǒng)而言的，現(xiàn)代化是立足于人類文明的前進方向，代表著人類文明的一種深刻變化，也是人類社會不可抗拒的歷史大趨勢。關于什么是“現(xiàn)代化”，金觀濤（1988）認為，最有說服力、最著名的是以韋伯所謂“理性化”為代表的理論。何光滬（1999）也認為，“現(xiàn)代化”通常是指在政治、經(jīng)濟、社會等人類社會所有領域的活動和制度系統(tǒng)地理性化的過程。其中，“理性化”既內(nèi)含有“工具理性”或“技術理性”，也包含有“價值理性”或“存在理性”。并且“只有保持價值理性，才能指引技術理性，既不因現(xiàn)代化的利益而盲目冒進，也不因現(xiàn)代化的弊端而裹足不前，而是在前進的過程中不斷地矯正方向?！?/p>

從現(xiàn)代化所要求的“所有領域的活動和制度系統(tǒng)地理性化”這一點來看，理性化是現(xiàn)代化的本質和特征?，F(xiàn)代化既強調“效率”、“科學”、“法治”等工具理性，也強調“公平”、“民主”、“文明”、“協(xié)調”等價值理性，而這些內(nèi)容也正是現(xiàn)今“善治”理念所追求的境界。

所謂“善治”，概括地說，就是使公共利益最大化的社會管理過程。這個過程的本質內(nèi)核就在于它是政府、社會和民眾對公共領域的協(xié)作管理。

魯青青（2016）提出，國家治理體系現(xiàn)代化是以現(xiàn)代的治理理念，結合現(xiàn)有國情重構國家公共權力為要旨，體現(xiàn)公共治理過程中的民主化，公共權力運行的規(guī)范化，中央到地方、政府到民眾的協(xié)調化，提高效率，實現(xiàn)合理規(guī)范的國家治理并提升政府治理能力的過程。

因此，國家治理現(xiàn)代化，應是一個既主張政府“領航”，又強調政府與市場、社會共同“治理”，通過三者的協(xié)同關系實現(xiàn)公共利益的增進和公共事務的合理解決的機制。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，意味著要處理好政府、市場和社會組織等不同主體之間的關系，使政府治理、市場治理、社會治理等不同領域的治理都要提升到現(xiàn)代化的水平。

實現(xiàn)善治是國家治理現(xiàn)代化的基本目標。俞可平（2000）提出的善治的幾個基本理念，包括合法、透明、責任、法治、回應、有效、穩(wěn)定等，這些善治理念也成為現(xiàn)代政府治理的基本價值取向，可以說是代表了政府治理現(xiàn)代化的基本價值取向和判斷標準，也為建立與之相匹配的現(xiàn)代預算管理制度指明了方向。

盡管“更少統(tǒng)治，更多治理”是人類政治發(fā)展的普遍趨勢，但是到現(xiàn)在為止，政府還是最重要的公共權力，而公共權力依然是決定國家政治事務最重要的手段。國家治理各主體間的協(xié)調有序運行必須依賴政府提供完備的制度。唐興軍等學者（2015）認為，“政府權力的收縮與規(guī)范，能夠為公民社會的成長提供廣闊的空間，能夠激發(fā)社會自組織積極參與社會治理，以彌補政府和市場的不足?！边@也就是說，政府是國家治理中的核心主體，政府治理能力的高低直接關系到國家治理的成效。

推進國家治理現(xiàn)代化并不是要淡化政府作用，而是首先要求政府積極轉變職能，發(fā)揮其作為國家治理體系中核心治理主體的作用，從推進國家治理體系和治理能力的高度出發(fā)，通過構建現(xiàn)代化的制度體系，厘清政府與市場、社會的職能邊界，規(guī)范政府權力運行機制，在實現(xiàn)政府自身治理現(xiàn)代化的同時，激活市場、社會與公民等治理主體參與國家治理的潛能，構建起協(xié)作共治的多元現(xiàn)代治理體系，以實現(xiàn)善治的目標。

因此，政府治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化進程中的關鍵環(huán)節(jié)，也是全面深化改革的重要推動力。沒有政府治理體系與政府治理能力的提升，國家治理現(xiàn)代化也難以推向前進。

二、預算在政府治理現(xiàn)代化中的地位和作用

（一）財政、預算與政府治理

政府開展任何活動都需要籌集和安排一定的財政資源。任何政府部門的運轉，任何政府職能的履行，都離不開財政資金的支持和財政職能的履行。而對財政職能乃至政府職能進行財力和權力配置的就是政府預算，政府的一切財政活動都必須以預算為中心。

從形式上看，政府預算是政府的收支計劃，反映了政府活動的范圍、方向和重點，是政府配置經(jīng)濟資源的工具；從本質上講，預算以約束政府行政行為為目的，是通過配置財政資源滿足社會公共需要的政治過程，也是通過預算的權力控制實現(xiàn)政府對公民委托責任的制度安排。

由于預算收支活動覆蓋了全部政府職能的履行，預算也就控制著政府的所作所為，成為最重要的政府治理工具。如果沒有一個有效的預算制度將所有的財政收支都集中起來并進行約束和規(guī)范，要約束政府的收支行為并使之負責是很難的。因此，政府預算制度體系支撐著政府治理的運轉，政府預算制度建立和執(zhí)行的狀況，不僅體現(xiàn)的是政府的預算能力，也直接影響著政府治理能力和治理效果。當政府治理模式變遷以后，會引起政府預算體系的相應變革；政府預算制度的先行改變，也會反過來推動政府治理的變遷。

（二）現(xiàn)代預算和現(xiàn)代政府治理

從現(xiàn)代預算和現(xiàn)代政府治理的內(nèi)含及特征來看：現(xiàn)代預算是一種與傳統(tǒng)預算相對的預算形態(tài)。王紹光（2007）認為，現(xiàn)代預算必須是經(jīng)法定程序批準的、政府機關在一定時期的財政收支計劃。馬蔡琛（2014）通過考察分析近百年來各國的預算制度演化特征后認為，現(xiàn)代各國的預算改革與制度建設，在追求決策理性化的過程中，逐漸演化出一系列更具績效導向性與財政問責性的管理工具。

以追求績效和問責為目標的現(xiàn)代預算具有如下特征和要求：現(xiàn)代預算應該是全面的和統(tǒng)一的；預算應該是建立在年度基礎之上的；應該是導向未來的；預算應該是經(jīng)過法定程序的；應該是公開透明的；應該是績效導向的。在此基礎上，“現(xiàn)代預算制度呈現(xiàn)出從‘控制取向’走向‘績效導向’、從合規(guī)控制轉向公民參與、從年度預算拓展為中期財政規(guī)劃等演化趨勢。”

現(xiàn)代政府治理一般是指20世紀80年代興起的新公共管理和20世紀90年代興起的治理、新公共服務、公民參與、網(wǎng)絡治理、跨域治理、整體性治理等被稱為“后新公共管理”的治理理論和實踐（曹堂哲，施青軍，2017），其基本特征是追求治理主體多元化、治理權力分權化、治理工具市場化、治理關系契約化、治理績效責任化等。

現(xiàn)代政府治理體系從新公共管理到后新公共管理的發(fā)展，推動了現(xiàn)代政府治理的基本理念在經(jīng)濟、效率、效益、公平等價值的基礎上，增加了合法性、透明性、責任性、回應性、參與性等價值，催生了績效預算、參與式預算、權責發(fā)生制會計、績效評價與審計等現(xiàn)代預算和相關制度的發(fā)展。

（三）現(xiàn)代預算制度與政府治理現(xiàn)代化

現(xiàn)代預算與現(xiàn)代政府治理是相互依存、相互支撐、協(xié)同推進的，二者之間存在著內(nèi)在的互動關系，具體主要表現(xiàn)為：

1.現(xiàn)代預算制度是政府治理體系的重要組成部分，二者具有相同的價值訴求。有什么樣的政府治理機制就一定有與之相適應預算制度。現(xiàn)代預算制度是現(xiàn)代政府治理過程的有機組成部分，“現(xiàn)代性”是其與現(xiàn)代政府治理的共同價值訴求。包括合法、有效、科學、民主、透明、法治和可問責等理性化的特征和要求是兩者在建立和不斷演化發(fā)展過程中的共享的價值原則和基本規(guī)范?，F(xiàn)代預算作為基本的政府治理工具，通過將績效導向性與財政問責性貫穿在現(xiàn)代政府治理的各個層面、各個環(huán)節(jié)，成為現(xiàn)代政府治理的發(fā)動機和神經(jīng)網(wǎng)絡。

2.現(xiàn)代政府治理為現(xiàn)代預算的實施提供了制度框架。現(xiàn)代政府預算必須在既定的現(xiàn)代政府治理框架內(nèi)進行工作，即它必定受到同一期間政府治理的行動指南、目的要求、治理重心和治理方式等諸多要素的影響與制約；同時，隨著現(xiàn)代政府治理的不斷創(chuàng)新，現(xiàn)代預算也將被持續(xù)地賦予新內(nèi)涵、新要點、新方法。政府治理現(xiàn)代化的推進對現(xiàn)代預算制度的發(fā)展起決定性主導作用，政府治理機制的變化，必然要引起其預算制度的相應變革。

3.現(xiàn)代預算制度是現(xiàn)代政府治理的基礎和有力支撐?！艾F(xiàn)代預算是經(jīng)過立法機構審批通過的具有法律效力的政府年度財政收支計劃，是社會公眾、人大監(jiān)督政府施政行為的重要載體，也是控制政府行政權力擴張的重要的‘非暴力工具’（馬海濤，肖鵬，2015）?！爆F(xiàn)代預算制度通過對政府行為的財政基礎進行合法化、合理化規(guī)約，不僅在規(guī)范政府財政行為方面具有基礎作用，而且通過一定的政治程序，將有限的財政資金在政府各項職能、各項政策和活動之間進行分配，反映了政府工作的范圍、方向和重點，是通過預算的權力控制實現(xiàn)政府對公民委托責任的制度安排，直接塑造了現(xiàn)代政府治理的基本規(guī)范，構成了現(xiàn)代政府治理體系的基礎性制度載體。對于有效履行政府職能、實現(xiàn)公共政策目標、提升政府效能發(fā)揮著至關重要的作用，提供了有力支撐。

4.現(xiàn)代預算制度的構建是推動政府治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容?，F(xiàn)代預算是一個融合資源分配與權力配置、兼具形式要件與實體內(nèi)容的制度化構造的產(chǎn)物?，F(xiàn)代預算制度在長期的演變過程中，形成了具有控制、計劃、政策、管理與責任等多重功能的政府治理工具，這些治理工具深刻而廣泛地塑造著政府與市場和社會的關系，影響到政府資源配置和利用的方式，影響到政府的行為和決策?！艾F(xiàn)代預算制度包含了國家治理最重要的決策程序和機制，預算過程及相關的公共財務管理構成政府運作的核心（王雍君，2014）?！币虼耍F(xiàn)代預算制度的構建，成為引導和推動政府治理向現(xiàn)代化轉型的核心內(nèi)容。

總之，正是由于現(xiàn)代預算制度和現(xiàn)代政府治理之間存在著內(nèi)在的邏輯關系，且二者在總體上都呈現(xiàn)出理性化的發(fā)展趨勢，就使得現(xiàn)代國家必然要把預算作為政府治理的重要手段和核心內(nèi)容?？梢哉f，以實現(xiàn)政府善治為目的的現(xiàn)代預算制度為約束和引導政府權力和政策運作提供了制度保障。正如王雍君（2014）所言“只有精心建構的預算制度才能最好地支撐善治”。如果沒有一個符合現(xiàn)代政府治理精神（實現(xiàn)“善治”）的預算制度，就不可能有真正的現(xiàn)代政府治理。

三、政府治理現(xiàn)代化視角下預算管理改革面臨的挑戰(zhàn)和問題

20世紀90年代以來，中國先后實施的分稅制、國庫集中收付制和部門預算制度改革，為建立現(xiàn)代財政制度奠定了良好基礎。近10多年來，我國加快預算管理改革進程，不斷推進預算績效管理等改革。但是受具體國情的約束和傳統(tǒng)治理模式的慣性影響，我國現(xiàn)階段的預算管理與現(xiàn)代政府治理的要求相比，還有很大差距。主要表現(xiàn)在：

（一）預算管理理念落后，無法適應政府治理現(xiàn)代化的要求

受傳統(tǒng)管理思維定勢的影響，將財政預算視為一種資金供應的工具或是宏觀調控的工具，相應的財政預算管理也只是圍繞資金供應方法和宏觀（經(jīng)濟）政策調控方式而變化。而這種落后的工具化的預算管理理念，無法適應和引領政府治理現(xiàn)代化所要求的預算管理的理性化，造成預算管理制度的完整性、科學性、有效性和透明度不夠，無法發(fā)揮為政府治理提供基礎和重要支撐的作用。

（二）預算編制的隨意性大，缺乏清晰的戰(zhàn)略、使命和績效目標引領

目前引導預算編制的不是政府的戰(zhàn)略規(guī)劃、部門的職責（使命）及績效目標，而是上年的基數(shù)加主觀臆斷。原因在于政府的戰(zhàn)略規(guī)劃與部門的業(yè)務規(guī)劃及績效目標之間缺乏緊密聯(lián)系，許多政府部門工作缺乏明確的使命感，在預測、規(guī)劃、計劃方面的能力不強，在申請預算經(jīng)費時，普遍缺乏較為詳細的部門業(yè)務規(guī)劃及相應的預算績效目標，卻都常常要求在上年基數(shù)基礎上給予一定比例的預算增加。由于預算是在沒有明確的戰(zhàn)略目標和業(yè)務規(guī)劃下估摸著編制的，不能按要求做到預算細化，導致預算編制的隨意性較大，缺乏預見性。再加上既得利益的剛性阻撓，直接影響政府整體預算支出計劃的科學性。

（三）預算規(guī)則和程序不規(guī)范，缺乏理性的決策機制

合理的預算約束強調預算的編制、審批、執(zhí)行與決算過程都按規(guī)定的程序運行。但是，目前仍存在違反這一原則的現(xiàn)象。

1.規(guī)范性欠缺：政策過程和預算過程分離，削弱了預算的約束力。在我國目前的體制下，部門作為政策制定者，往往預算觀念淡薄，全局意識不夠，在預算申報過程中普遍存在著支出沖動，每年都希望把自己的“蛋糕”做大，其每出臺一項政策，都要求預算支持，而其政策本身制定的是否合理、是否可行等都缺乏充分論證，導致了政策過程和預算過程分離。更有甚者，部門還會通過上級領導施壓，通過政府領導簽字批示等方式，將支出固化下來，由此削弱了財政預算統(tǒng)籌安排的能力，使預算陷入被動局面。另外，由于政府機構改革尚不到位，部門間職能劃分不清、職責界定不科學等原因，導致部門編制的預算中交叉重復、碎片化的政策和項目較多。

2.程序性欠缺：上報的項目預算缺乏必要的論證環(huán)節(jié)。最典型的例子是：一些部門在申請預算時，以“項目合同已簽”為由，要求安排預算。這種先簽合同，倒逼預算認賬的做法，不僅不符合預算程序的要求，肢解了預算配置權，也因為缺乏必要的預算論證環(huán)節(jié)影響了預算編制的科學性、合理性，使預算常常陷入被動買單的境地。

3.回應性欠缺：部門預算普遍忽視了對公眾合理需求的關注。由于預算過程對社會開放不夠，對公眾需求反映不足，公共決策往往排斥公眾廣泛參與，普遍缺乏對公眾意愿和合理需求的優(yōu)先考慮，導致公眾的現(xiàn)實訴求難以充分、有效地體現(xiàn)到預算決策中。政府部門即使大把花錢，也很難真正解決公眾關切的問題，而這些問題原本可以花更少的錢便可有效地解決。這種行政官僚模式下的預算，勢必會導致公共資源的極大浪費。同時，也難免會使部門的行政效率大幅下降，更會助長行政權力尋租所導致的腐敗。

4.整體性欠缺：重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項較多。與各國預算法作為財政基本法的通常狀況不同，我國很多部門法或者相關文件中，對每年的預算安排都強制規(guī)定了其支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的做法。政府部門的預算編制大都以部門利益為出發(fā)點，不顧及政府整體協(xié)調發(fā)展的需要以及預算的承受力。這種做法壓縮了預算決策的統(tǒng)籌安排空間，肢解了各級政府的預算安排，甚至助長了部門不斷膨脹的資金要求，忽視了對內(nèi)精打細算的業(yè)務與預算規(guī)劃能力的提升，直接后果是導致有限的財政預算資金不能很好地統(tǒng)籌兼顧，最大限度地發(fā)揮資源配置和資金使用效益。

（四）預算信息的公開不夠，缺乏完整性和足夠的透明度

據(jù)報道，財政部于2017年10—12月組織開展了2017年度地方預決算公開情況專項檢查。檢查顯示，地方預決算公開狀況持續(xù)向好，但一些問題不容忽視，主要體現(xiàn)在三個方面：一是仍有少數(shù)部門和單位未公開預決算。截至檢查結束，仍有227個部門和單位未公開2017年度預算（其中省級15個、市級45個、縣級167個），160個部門和單位未公開2016年度決算（其中省級15個、市級42個、縣級103個）。二是部分地方公開內(nèi)容的完整性和細化程度仍待提高。檢查發(fā)現(xiàn)，部分地方公開預決算時，內(nèi)容不夠完整細化，重要公開內(nèi)容缺失，有關事項的解釋說明不夠全面，一定程度上影響了公眾對預決算公開信息的全面掌握和理解。三是部分基層預算單位財務管理薄弱，造成編制和上報的預決算信息失真，嚴重制約公開質量。

這說明，雖然我國于2015年1月1日正式施行的新《預算法》從立法層面確定了預算公開、透明的原則，明晰了“公開是常態(tài)，不公開是例外”的理念，還從內(nèi)容范圍、時限、主體以及監(jiān)督責任等主要方面進行了詳盡的修正。但是從目前財政部門的實際執(zhí)行情況來看，預算報告還不夠明晰和直觀，公開報告的質量并未達到其應有的水平，細化深化程度比較低，預算公開的執(zhí)行和管理仍不成熟，缺乏相應的約束機制和配套法規(guī)。

（五）預算審查和監(jiān)督不力，缺乏實質性的約束和制衡機制

對預算的審議、批準過程，是預算上升到法律文件的過程，體現(xiàn)了政府預算的合法性?，F(xiàn)代預算制度的核心要義是預算必須經(jīng)立法機關充分、自由地表達意見后被批準并受其監(jiān)督。但我國目前人大對預算的審查和監(jiān)督還未能達到對政府行為進行有效規(guī)范和約束的目標，在運行機制方面存在以下問題：一是許多人大代表非專職，由于預算知識準備不足，加上人代會會期短、議程多，導致了預算審議流于形式。二是受現(xiàn)有體制因素的影響，人大內(nèi)部專門負責預算審查的人員編制非常有限，人大自身的預算審查能力不強。三是人大預算審批采用一次性總體表決方式，缺少辯論環(huán)節(jié)，程序和方式過于簡單。“目前人大審批的方式還是以綜合審批為主，即各政府部門匯總所有預算的草案，人大代表一次性審核，這就使得人大對預算編制的審批環(huán)節(jié)淪為形式，引發(fā)預算編制環(huán)節(jié)的高風險和低效率（廖玉群，2018）。”四是人大的監(jiān)督環(huán)節(jié)側重于事前監(jiān)督，事中和事后監(jiān)督力度依然不夠，人大監(jiān)督停在形式監(jiān)督層面，未發(fā)揮實質性的作用。

總之，由于我國人大預算審查監(jiān)督的基本規(guī)則和機制不夠完善，導致來自立法監(jiān)督機構的外部約束弱化，人大審批監(jiān)督政府預算的責任缺位，沒有形成對政府預算權力的有效約束和制衡，造成了一定的資金浪費和低效率支出。

（六）預算資金配置和使用的績效不高，缺乏結果導向和問責機制

全面實施績效管理，是更加科學合理配置財政資源，提高政府治理現(xiàn)代化的有力舉措。近幾年來，財政部門在預算績效管理方面積極探索，初步構建了預算績效管理體系基本框架。在中央層面，形成了以項目支出為主的一般公共預算績效管理體系，在地方層面，一些省份結合自身實際，積極探索預算績效管理新模式，積累了一些成功經(jīng)驗。但現(xiàn)行的預算績效管理與建立現(xiàn)代預算制度和政府治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求相比，還存在一定差距。除了存在如績效理念尚未牢固樹立，績效管理廣度和深度不足等問題之外，還存在一些影響預算資源配置效率和資金使用效益的突出問題，主要有：一是推動改革的組織管理機制不夠協(xié)調。目前，除財政部門以外的其他部門在預算績效管理改革中的參與程度不高，特別是人大、審計等部門尚未從各自的職責和權力分工角度發(fā)揮出協(xié)調推進改革的合力作用。二是績效評價模式方法還不夠成熟?，F(xiàn)行的預算績效評價方法大多只是對某一方面的目標進行評價，未能充分反映到預算支出的多目標性及其相互之間的平衡關系。評價指標之間的邏輯性不強，很少為理解和執(zhí)行戰(zhàn)略提供指引，無法上升到帶動管理變革的層面，也很難起到提升治理水平的作用。三是績效問責機制缺乏，預算績效信息的透明程度不高，激勵約束作用尚未有效發(fā)揮出來。

四、深化預算管理改革，推進政府治理現(xiàn)代化的路徑選擇

按照實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的目標要求，將預算管理改革與推動政府治理現(xiàn)代化緊密結合起來，以建立現(xiàn)代預算制度作為突破口，通過更新預算管理理念，改進預算的基本程序規(guī)則，提升預算管理技術層面的改革等改革，全面推進預算管理制度改革的現(xiàn)代化建設步伐，進而推動政府治理走向現(xiàn)代化。

（一）更新預算管理理念——從傳統(tǒng)的分配觀、調控觀向治理觀轉變

圍繞建立完整統(tǒng)一、法制規(guī)范、公開透明、運行高效的現(xiàn)代預算制度，預算管理理念要從傳統(tǒng)的分配觀、調控觀向治理觀轉變，主動適應和正確把握現(xiàn)代國家治理多方參與、平等協(xié)商、社會共治的內(nèi)在要求，既要增強預算的法治意識、民主意識、公開透明和責任意識，強調預算管理的價值理性，也要增強預算的規(guī)劃意識、預測意識、成本測量意識和績效分析意識，不斷提升預算的技術理性。從而體現(xiàn)現(xiàn)代政府治理所蘊含的合法、透明、責任、法治、回應、有效等“善治”理念，引導預算改革實踐，實現(xiàn)從分散、碎片化的預算向全面、綜合的預算轉變，從預算的年度視角向中長期視角轉變，從預算執(zhí)行的軟約束向硬約束轉變，從預算信息的隱蔽到公開透明的轉變，從預算的投入導向到績效導向轉變，從預算決策的“政府本位”向公民參與轉變，推進預算管理改革向構建現(xiàn)代預算制度的方向不斷邁進。

（二）將預算編制與政府戰(zhàn)略規(guī)劃、部門業(yè)務規(guī)劃和預算績效目標緊密結合起來，推進政府治理的科學化

按照現(xiàn)代預算科學規(guī)范的要求，部門獲取和使用預算資源的動機和目的必須與其履行為社會創(chuàng)造價值的使命目標相一致。政府部門的使命代表了其社會責任（職責），也代表了其存在和獲得預算支持的理由，以及通過努力要實現(xiàn)的戰(zhàn)略目標。部門預算編制，并不僅僅是簡單地給出一個個數(shù)據(jù)和指標的問題，實際上更是對下一年度政府工作的具體規(guī)劃和科學安排。預算編制越具體、越詳細，對政府部門的使命和職責定位、戰(zhàn)略規(guī)劃能力以及績效目標的實現(xiàn)能力（施政能力）的要求也就越高，這些能力的提高也將直接推動政府治理朝向更加科學、理性的方向變革。

建議：一是將政府戰(zhàn)略規(guī)劃、部門業(yè)務規(guī)劃、預算績效目標設定與預算編制緊密結合，以增強政府治理的前瞻性和財政預算的可持續(xù)性。政府確定戰(zhàn)略規(guī)劃目標時應充分考慮財政資金匹配能力。部門中長期規(guī)劃應根據(jù)政府戰(zhàn)略規(guī)劃編制，并據(jù)此嘗試編制3-5年中期滾動預算，實現(xiàn)逐年更新滾動預算管理，強化中期滾動預算管理對年度預算的約束性。二是以預算績效目標值設定優(yōu)化政府部門規(guī)劃目標值。部門計劃需要明確與政府戰(zhàn)略目標相關的使命和任務，以及使用預算資源需要追求達到的績效目標，再通過預算績效目標值設定和績效評價來校正優(yōu)化政府部門規(guī)劃編制。三是加強政策規(guī)劃和精準編制預算。各部門應對新出臺的重大政策、項目，結合預算評審、項目審批等開展事前績效評估，評估結果作為申請預算的必備要件，從源頭上提高預算編制的科學性和精準性。

（三）遵循規(guī)范的預算基本規(guī)則和程序，推進政府治理的規(guī)范化

新《預算法》注重用預算約束政府行為而不是由政府任意支配預算，這是開啟通過預算規(guī)范政府治理的基本標志。在其原則指導下，需要建立規(guī)范的預算程序和規(guī)則：

1.建立規(guī)范的權力制衡機制。按照決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的分權制衡原則，進一步規(guī)范財政部門與其他準預算機構及各個支出部門之間的權力關系，防止預算權力碎片化。發(fā)揮財政部門作為預算核心部門的權威性和職能作用，提高對政府內(nèi)部預算的控制，消除部門利益的積弊導致的政府預算資金的“碎片化”傾向，將政府權力關進預算制度的籠子里，為人大實施預算外部控制創(chuàng)造條件。

2.嚴格預算申請、執(zhí)行和調整的程序。政府部門的預算申請必須遵守既定的程序與規(guī)則并經(jīng)人大審查和批準之后才能獲得預算資金，也必須遵守既定的程序和規(guī)則才能使用資金，開展活動。經(jīng)過人大批準的預算具有法律的效力，必須嚴格執(zhí)行。在預算執(zhí)行中一般不得制定新的增加或者減少收支的政策和措施，確需出臺公共政策，在出臺之前必須全面評估其對預算支出的影響。

3.清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，既保障重點領域支出又維護預算統(tǒng)籌能力。十八屆三中全會《決定》明確提出，“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。”這有利于增強財政投入的針對性、有效性和可持續(xù)性。各級財政部門要實事求是地推進清理規(guī)范工作，并繼續(xù)把這些領域作為重點予以優(yōu)先安排，確保有關事業(yè)發(fā)展的正常投入。

4.實行中期滾動預算，建立跨年度預算平衡機制。相對于年度預算體制而言，中期預算通過建立一個時間上更加連貫的預算規(guī)劃框架，強化預算和政策的聯(lián)系和可預見效果，為部門提供一個中期穩(wěn)定的總預算約束。加快編制中期滾動預算，督促各部門提前做好規(guī)劃，可以有效提高預算的前瞻性、科學性和可持續(xù)性。

（四）建立全面規(guī)范的預算公開制度，提高政府治理的透明化

公開透明是現(xiàn)代預算制度的基本特征，通過預算公開將政府決策公之于眾，是監(jiān)督和制約政府公共權力運行的重要舉措和前提。建立全面規(guī)范的預算公開制度對整個政府治理都具有深刻的影響，可以“倒逼”和“激活”民主制度，對推動政府治理變革具有突破口的意義，也是衡量政府治理水平的標桿。

建立全面規(guī)范的預算公開制度，一是要擴大預算公開范圍，明確和細化公開內(nèi)容，在范圍和外延上要加以拓展和具體化。預算公開應本著“公開為原則，不公開為例外”的精神，除確屬國家機密外，地方政府和政府各部門不另設密限，不隨意地設定秘密性質而壓縮公開內(nèi)容。不僅要公布預算文件和數(shù)據(jù)，還要公開政府與預算支出的政策。特別是要加大對績效信息的公開力度。推動重大政策和項目績效目標、績效自評以及重點績效評價結果的逐步公開。二是要明確預算公開的時間和形式。預算信息公布的媒體、日期應依法規(guī)定，便于社會公眾定期定點查閱預算文件。預算的結構、內(nèi)容也要易于公眾理解以及便于其和審查。同時預算信息的及時性要求相關信息發(fā)布應該在預算的全過程中加以體現(xiàn)和執(zhí)行，不能僅限于事后發(fā)布，避免滯后性。三是要建立預算公開的考核機制。強化對預算公開的監(jiān)督檢查，促進預算公開常態(tài)化、規(guī)范化和法制化，確保各級人大和社會公眾對于預算信息的知情權和監(jiān)督權。四是要建立預算公開中的違規(guī)責任追究機制。明確各級政府公開預算信息的義務和法律責任，對違反預算公開的行為要依法追究責任。

（五）建立預算的社會協(xié)商與參與機制，推動政府治理的民主化

預算民主是現(xiàn)代預算的本質特征，也是政府治理民主化的核心內(nèi)容?，F(xiàn)代國家治理理念的引入，開辟了預算管理的改革方向，使得多元主體參與到預算過程中成為了可能。在預算管理改革中，需要正確把握現(xiàn)代國家治理多方參與、平等協(xié)商、社會共治的內(nèi)在要求，建立適合廣泛公共參與的制度框架，通過拓寬公民對預算的直接參與渠道，推動政府治理的民主化。

建議：一是在預算過程中引入社會協(xié)商和民主參與，推動社會力量有序參與預算決策過程。明確預算決策征詢民眾意見的環(huán)節(jié)和程序，運用預算聽證、公共服務調查、預算對話等技術手段，增加公眾選擇的機會，尊重公眾選擇的權力，尋求各方對預算資金分配的最大公約數(shù)。二是在政府與社會之間建立良性的互動機制。通過調查和審視社會公眾對公共服務的要求和滿意程度，進一步增強預算管理的透明度，提高預算的決策質量和執(zhí)行效果。三是引導和規(guī)范第三方機構參與預算績效管理。組織第三方機構獨立開展績效評估，并將評估結果作為預算安排的重要參考依據(jù)。四是搭建專家學者和社會公眾參與預算績效管理的平臺。以人大為主導構筑參與平臺，確定專家和公眾參與的方式和內(nèi)容，推動政府治理的民主化。

（六）完善預算審查與監(jiān)督機制，推動政府治理的法治化

法治化是現(xiàn)代預算的根本特征和要求。發(fā)揮我國人大的預算審查與監(jiān)督作用，完善相關制度和辦法，可以有效地推進政府治理法治化。

建議：一是加強人大自身在審查監(jiān)督預算方面的專業(yè)化監(jiān)督能力。建議在目前人大預算審查監(jiān)督力量尚比較薄弱的情況下，通過改進預算審查人員的專業(yè)結構，安排足夠的專業(yè)人員，增強人大預算審查監(jiān)督能力。二是設立專業(yè)性的預算研究和咨詢機構。借助專業(yè)化的研究力量和專家咨詢隊伍，提高人大預算審查監(jiān)督水平。三是完善人大審議方法。采取聽證、質詢、審查等多種形式，建立事前、事中與事后相結合的監(jiān)督體系。四是建立預算分項審批機制。通過對重大事項進行詳細審查，分別審議和重點監(jiān)督，來加強人大預算審查的深度和力度，更好地體現(xiàn)民主的意志。五是建立部門預算審批機制。引入分部門預算審議與部門預算票決方式，增強審查的專門性和實效性，推動預算審查由程序性向實質性轉變。

（七）全面提升預算績效管理水平，推動政府治理的有效性

實施預算績效管理是體現(xiàn)政府有效治理的重要內(nèi)容，也是建設責任政府的必然要求。2018年9月，中共中央、國務院發(fā)布了《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出力爭用3—5年的時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。這是推動我國政府治理和預算管理現(xiàn)代化的一項重要舉措。為此，應當創(chuàng)新工作機制，突出落實責任，加快改革步伐。

一是構建有效的分工協(xié)作機制。人大、財政、審計和預算部門應當密切配合，通力合作。財政部門應發(fā)揮業(yè)務指導作用，在人大、審計等部門也應當建立預算分析員制度，加強與財政部門的溝通與協(xié)調，做好預算績效的監(jiān)督工作，各負其責，共同推動預算績效管理的全面實施。二是不斷完善績效評價方法。采用先進的戰(zhàn)略績效管理工具（如平衡記分卡等），建立科學合理的預算績效評價指標體系，為實施預算績效管理和監(jiān)督考評提供科學的技術手段和信息支撐。三是實行部門績效報告制度。按照權責發(fā)生制進行政府預算編制和政府會計核算，編制政府各部門績效報告，由各部門根據(jù)年度預算執(zhí)行情況向政府和人大提交，說明本部門年度工作計劃及績效目標的執(zhí)行情況，促使政府加強成本管理，提高預算資金使用效率，并接受人大和社會公眾的監(jiān)督。四是建立預算績效問責機制。擴大應當問責的預算違法行為和預算問責主體的范圍，增加政治責任、經(jīng)濟賠償責任等責任形式，解決權力和責任的非對稱性問題。