高校教師職稱評聘制度變遷分析

鄧斌

關(guān)鍵詞：高校教師;職稱評聘;制度變遷

中圖分類號：G647

文獻標識碼：A

我國高校教師職稱評聘制度的建立與發(fā)展是基于歷史和現(xiàn)實的選擇，是在保持知識分子隊伍的延續(xù)與穩(wěn)定和服務(wù)社會主義發(fā)展需要之間做出的權(quán)衡和抉擇。對制度過往歷史的梳理，“通過追尋事件發(fā)生的歷史軌跡來找出過去對現(xiàn)在的重要影響，強調(diào)政治生活中路徑依賴和制度變遷的特殊性，并試圖通過放大歷史視角來找出影響事件進程的結(jié)構(gòu)性因果關(guān)系和歷史性因果關(guān)系”，為制度的后續(xù)完善和制度創(chuàng)新提供指導。

一、高校教師職稱評聘制度發(fā)展歷程

從中華人民共和國成立至今，我國社會主義建設(shè)經(jīng)歷了一段在曲折中發(fā)展，在挫折中前進的艱難過程。與之相應地，高校教師職稱評聘制度建設(shè)同樣也經(jīng)歷了一段曲折發(fā)展的過程。大體可以分為三個階段：

1.制度的建立與發(fā)展：教師職務(wù)任命制（1950—1977年）

中華人民共和國成立伊始，為保持專業(yè)技術(shù)人員隊伍穩(wěn)定，人民政府沿用了舊中國的職稱制度，保留了原有的學術(shù)職稱劃分，在具體操作中，采用考核方式對已取得學術(shù)職務(wù)的人員進行重新認定。之后，為進一步規(guī)范職稱工作，國務(wù)院于1960年正式頒布了新中國歷史上第一份關(guān)于高校教師職稱的重要文件，即《國務(wù)院關(guān)于高等學校教師職務(wù)名稱及其確定與提升辦法的暫行規(guī)定》（議字29號），明確劃分了高校教師職稱等級并沿用至今，出臺了具體的教師職稱確定和提升程序，表明新中國高校教師職稱評聘制度初步建成。但這個過程中，教師職稱晉升完全比照行政職務(wù)任免方式，嚴格按照干部人事管理權(quán)限逐級報批核準，再由各級教育主管部門下達任命，因此制度從建立伊始，就與政治待遇和經(jīng)濟待遇緊密掛鉤，影響至今。在“文革”期間，高校教師職稱評定工作全部停止，所有教師一律稱為教員。

2.制度的恢復與調(diào)整：教師職稱評定制（1978—1985年）

1978年3月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部《關(guān)于高等學?；謴秃吞嵘殑?wù)問題的請示報告》，恢復教師職稱工作。同時，下放管理權(quán)限，將教授、副教授的晉升審批權(quán)限調(diào)整為?。ㄊ?、自治區(qū)）批準，報教育部備案。1981年3月，國家人事局下發(fā)了《國家人事局關(guān)于貫徹執(zhí)行國務(wù)院頒發(fā)的七種業(yè)務(wù)技術(shù)職稱暫行規(guī)定若干問題的說明》等文件。除繼續(xù)強調(diào)對專業(yè)干部學識水平、業(yè)務(wù)能力和工作成就要求外，新規(guī)呈現(xiàn)四點變化：一是實行業(yè)務(wù)職稱評定，不再采取行政任命的方式，區(qū)分行政職務(wù)與業(yè)務(wù)技術(shù)職稱。二是加強評審組織和評審專家隊伍建設(shè)。各單位成立“評定委員會”或“評定小組”，由同級機關(guān)批準。成員由專業(yè)干部組成，要求必須有一定數(shù)量高一級職稱的專業(yè)干部。三是實行同行專家評議。規(guī)定高級職稱評審組織中需有外單位專家，或者將參評高級職稱人員材料送外單位專家評審，以規(guī)范化的程序確保參評人員的質(zhì)量。四是取消職稱與工資掛鉤。新規(guī)明確高校在確定和提升教師職稱時，不按工資級別確定，也不受工資級別限制。

3.制度的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新：教師職務(wù)聘任制（1985至今）

從1985年9月開始，職稱評定工作解凍。國家在反復研究之后，認為原有職稱評定制度缺乏整體規(guī)劃和統(tǒng)一領(lǐng)導，審批權(quán)限不一致，評審標準缺乏可操作性等，因此，簡單地恢復職稱評定工作并不能適應當時全國社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要。在經(jīng)歷長期調(diào)研之后，國務(wù)院于1986年2月發(fā)布了《關(guān)于實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的規(guī)定》，這是全國實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任工作的綱領(lǐng)性文件。文件明確了專業(yè)技術(shù)職務(wù)的定義，強調(diào)專業(yè)技術(shù)職務(wù)是有職責、有任期、有技能要求的工作崗位，區(qū)別于學位、學銜等學術(shù)和技術(shù)稱號。隨即中央職稱改革領(lǐng)導小組于1986年3月份出臺了《高等學校教師職務(wù)試行條例》。同時出臺的還有兩個附件——《關(guān)于〈高等學校教師職務(wù)試行條例〉的實施意見》《高等學校教師職務(wù)評審組織章程》，提出以編控崗、以考（核）定聘、落實高校辦學自主權(quán)等一系列舉措，上述文件構(gòu)成了高校教師職務(wù)聘任制度的基本框架。1998年《中華人民共和國高等教育法》通過，首次以法律形式確認在高校實行教師職務(wù)制度、聘任制度及考核制度，高校教師職稱評聘工作走上法制化軌道。

隨著高校用人制度改革不斷深入，淡化評審、強化聘任已是大勢所趨。2000年6月中組部、人事部、教育部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于深化高等學校人事制度改革的實施意見》，明確改革目標是在高校全面推行聘任制。2002年7月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了人事部《關(guān)于在事業(yè)單位實行人員聘用制度的意見》，提出全面實行人員聘用制度、全面推行公開招聘制度，全員簽訂聘用合同。而部分高校也邁出了職稱改革的新步伐。2003年5月，中山大學出臺了關(guān)于本校教師編制核定、職位設(shè)置與職務(wù)聘任規(guī)程，明確不再開展職稱評審工作，取而代之的是以聘代評，實現(xiàn)變身份管理為崗位管理。北京大學2004年正式頒布《北京大學教師聘任和職務(wù)晉升制度改革方案》，提出有限（次）晉升、末位淘汰、外部競聘、分類管理及教授治校舉措，在校內(nèi)外引起巨大反響。

2006年7月、8月，中華人民共和國人力資源和社會保障部連續(xù)出臺《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》（以下簡稱“辦法”）和《〈事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法〉實施意見》，在事業(yè)單位全面推行崗位聘任制度，強調(diào)對崗位實行分類分級管理，突出用人機制的轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變?！掇k法》出臺后，在高校形成職稱評審與崗位聘任相結(jié)合的雙軌制。優(yōu)點是在嚴格的崗位數(shù)量限制條件下，通過資格評定給予教師一種學術(shù)肯定和學術(shù)榮譽，有助于改革的平穩(wěn)過渡。不足是在獲得任職資格后，增大了崗位聘任中人員能上能下的阻力，出現(xiàn)崗位與身份的錯位。近年來，受工具理性觀念影響，教師評價出現(xiàn)重量輕質(zhì)、重研輕教的現(xiàn)象，催生教師短期性、功利化傾向，而作為高校最基本和最主要的教學功能卻被弱化。

二、高校教師職稱評聘制度變遷特點

縱觀職稱評聘制度的歷史演進，我們可以發(fā)現(xiàn)每個階段的制度建設(shè)，都是與當時的社會背景、政治體制、經(jīng)濟發(fā)展水平、用人制度相適應的 。在制度變遷過程中，舊的職稱評聘制度中孕育著未來新制度的萌芽，而新的職稱評聘制度則沿襲著舊制度的發(fā)展軌跡。

1.從身份評審轉(zhuǎn)向契約聘任

傳統(tǒng)計劃體制的核心是政府壟斷了對資源的所有權(quán)和分配權(quán)，而專業(yè)技術(shù)人員作為社會發(fā)展的核心人力資源，對其的分配和使用自然也要納入政府的控制之內(nèi)。而政府采取的措施是直接將專業(yè)技術(shù)人員納入國家干部管理，對其晉升實行技術(shù)評價基礎(chǔ)上的行政審批與任命，并兌現(xiàn)工資待遇。此后，對高校教師職務(wù)任命一直沿著身份評審的路徑不斷被強化，直到今天我們對人的管理仍習慣性地區(qū)分體制內(nèi)和體制外，可見身份評審這一制度的路徑慣性有多么強大。而要打破對身份評審的路徑依賴，就必須改變過去單純依靠政府主導的制度變遷方式，尊重高校在制度變遷過程中的自主性，鼓勵其自主探索。以中山大學為代表的部分高校取消職稱評審，代之全面聘任，就是為打破職稱終身制，實現(xiàn)身份評審向契約聘任轉(zhuǎn)變所采取的針對性舉措，為實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變邁出了重要一步。

2.從單軌運行轉(zhuǎn)向評聘雙軌并行

高校教師職稱評聘制度改革經(jīng)歷了從單一的職務(wù)任命或職稱認定向資格評審和職務(wù)聘任雙軌模式的轉(zhuǎn)變。中華人民共和國成立初期，為了維持包括高校教師在內(nèi)的專業(yè)技術(shù)人員隊伍的穩(wěn)定和調(diào)動其參與社會主義建設(shè)的積極性，政府在保留專業(yè)技術(shù)人員在舊中國獲得的技術(shù)職務(wù)基礎(chǔ)上，稍加調(diào)整就予以考核任命。這種帶有過渡性質(zhì)的制度安排，在當時條件下的確發(fā)揮了穩(wěn)定隊伍的作用，為國民經(jīng)濟迅速恢復和發(fā)展提供了寶貴的人才支持。然而，沒有職數(shù)限制、沒有職責規(guī)定、沒有固定任期且與待遇直接掛鉤的制度安排日益暴露出局限性，在帶來政府財政負擔的同時也無法充分調(diào)動專業(yè)技術(shù)人員積極性。這種情況下，推行資格與聘任分開的制度成了政府的一種現(xiàn)實選擇。在這種制度安排下，對資格評審的權(quán)力仍然由政府掌控，雖然部分知名高校擁有職稱評審權(quán)，但那也是基于政府的授權(quán)。而對教師的聘任權(quán)力轉(zhuǎn)移給了高校，即用人權(quán)力下放，由學校與教師簽訂聘任合同，約定工作職責、權(quán)利和義務(wù)，保障了高校用人自主權(quán)和教師對職業(yè)的自由選擇權(quán)，從而發(fā)揮高校和教師雙方參與改革的積極性，實現(xiàn)人才合理流動。

3.從資源配置為主轉(zhuǎn)向以激勵約束為主

將教師職稱區(qū)分不同的等級，同時根據(jù)職稱不同等級對應相應的物質(zhì)待遇和精神獎勵，這是職稱評聘制度建立以來制度運行的基本特征。這一特征的實質(zhì)就是通過制度分配資源，包括學術(shù)資源和工資福利。隨著整個社會改革的深入、體制的轉(zhuǎn)型，高校的辦學自主權(quán)受到重視，高校教師職稱評聘制度也逐步從以靜態(tài)的資源配置功能為主轉(zhuǎn)向以動態(tài)的激勵約束功能為主。首先，打破校園封閉，導入外部競爭，這被視為是促進高?？焖侔l(fā)展，實現(xiàn)超越的一個重要手段。其次，建立嚴格的資格晉升制度、學術(shù)評價制度和崗位考核制度，推行教師非升即走、非升即轉(zhuǎn)。最后，隨著事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革出臺，阻礙人才流動的一大因素被化解，高校落聘、解聘人員的出口將被逐步疏通，既實現(xiàn)了對教師人才資源的優(yōu)化配置，同時又對教師個人職業(yè)發(fā)展形成長久激勵。

4.從強制性變遷轉(zhuǎn)向誘致性與強制性結(jié)合

改革以來高等教育制度的演進，始終給人以政府強勢主導改革方向的深刻印象。而作為高等教育制度重要內(nèi)容之一的教師職稱評聘制度，其建設(shè)發(fā)展過程中始終伴隨著政府的身影，體現(xiàn)的是政府行政意志主導下的強制性制度變遷。政府通過法律法規(guī)、政策文件、部門規(guī)章等形式為教師職稱提供制度供給。這種方式能夠確保制度在最短的時間內(nèi)，迅速在高校推進，從而克服單個高?？赡艽嬖诘拇畋丬囆袨?。同時避免在實施過程中出現(xiàn)討價還價等現(xiàn)象，從而降低制度實施成本。但政府除了經(jīng)濟利益考量，還有政治、社會、文化等多方面的綜合因素考慮，出現(xiàn)了政策前后矛盾的情況。有鑒于此，以北大、清華、人大、復旦為代表的高校開始了制度探索，如借鑒國外Tenure-Track制度，建立自己的長聘制度，采取老人老辦法，新人新辦法，通過時間消化，逐步實現(xiàn)并軌。制度發(fā)展逐步由單純的強制性制度變遷向誘致性制度變遷與強制性制度變遷相結(jié)合的方式轉(zhuǎn)變。

三、高校教師職稱評聘制度變遷反思

高校教師職稱評聘制度經(jīng)歷了創(chuàng)設(shè)、中止、恢復、整頓、調(diào)整、改革等一系列階段，過程曲折復雜，特別是在變遷過程中的一些制度缺陷不但未能及時糾正，反而在整個大的改革背景下形成對制度運行路徑依賴的強化機制，具體包括：

1.制度變遷主體越位

政府主導下的制度建設(shè)一直是教師職稱評聘制度變遷的重要特征之一。雖然政府主導能夠提升制度變遷的效率，但前提是政府通過合理的調(diào)控方式主導制度發(fā)展。在實踐中，政府更多的是直接以行政命令和行政管理的方式推動制度改革，高校的自主辦學權(quán)未得到應有的重視，這壓抑了高校的創(chuàng)新熱情，導致高校制度創(chuàng)新意愿不足。政府越位體現(xiàn)在：一是強化高校行政屬性。高校在發(fā)展過程中，尤其是改革開放前，高校完全成為政府機構(gòu)的附屬，高校被納入行政序列，擁有相應的職務(wù)級別，雖同為校長，卻有副部、正局之分，官本位的思想已經(jīng)深植于高校辦學之中。二是忽視高校自治。政府管理的“有形之手”深入高校幾乎所有的關(guān)鍵事務(wù)。作為高校教師職稱評聘制度實施基礎(chǔ)的高校編制和崗位設(shè)置由政府核定，崗位結(jié)構(gòu)和比例安排必須符合政府的規(guī)定，政府通過評審授權(quán)、評審程序、評價標準等措施控制教師職稱評聘制度的具體運行，形成在制度運行模式上的千校一面。三是壓抑學術(shù)權(quán)力。政府采用行政命令的方式對高校實施管理，而高校為了適應高度集中化的管理，必然會將這些任務(wù)和資源繼續(xù)以行政方式分配給下屬院系。在整個過程中，沒有教師的參與和監(jiān)督，導致學校內(nèi)部行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力的失衡，出現(xiàn)行政權(quán)力對學術(shù)權(quán)力的滲透。

2.制度變遷方式相對單一

高校教師職稱評聘制度變遷方式總體而言采取的是政府主導下的強制性制度變遷，即由政府確定改革方案和變遷路徑，有目的、有步驟地實施制度改革。其特點是政府出臺政策，高校據(jù)此執(zhí)行的自上而下的單線改革方式。從建國初期實行的技術(shù)職務(wù)任命制和恢復職稱后的技術(shù)職務(wù)評定制體現(xiàn)了強烈的政府主導色彩。實行教師職務(wù)聘任制改革后，政府仍然是制度改革的主導者，相關(guān)法律、法規(guī)、政策的出臺，對改革思想、改革原則、工作職責、任職資格等作出了具體而明確的闡述與要求。雖然高校也逐步開始探索適合自身發(fā)展的職稱改革道路，并在借鑒國外高校經(jīng)驗基礎(chǔ)上，形成了一些具有個性特點的職稱改革方案，但制度變遷的政府主導性質(zhì)沒有改變，職稱評審權(quán)力仍然牢牢掌握在政府手中。六十余年的制度建設(shè)，實際上已經(jīng)形成政府主導發(fā)展模式或路徑依賴，帶來的直接后果是政府大一統(tǒng)與高校辦學多樣化發(fā)展趨勢之間存在著沖突。由于各高校在辦學規(guī)模、學科特點、辦學層次、發(fā)展目標等方面存在差異，“一刀切”的制度發(fā)展模式只會導致教師職稱評聘模式的同一化，這與高等教育多樣化發(fā)展趨勢背道而馳。

3.高校制度創(chuàng)新能力不足

受強制性制度變遷方式影響，高校教師職稱評聘制度供給長期依靠政府，高校處于被動執(zhí)行。這個過程中，政府忽視了高校作為一個重要的制度變遷主體所應當承擔的改革責任，間接促成了高校“等、靠、要”思想的形成。

高校在遇到改革挑戰(zhàn)時，首先考慮的是政府意愿，而不是自身應如何提出應對策略。究其原因，一是制度創(chuàng)新存在風險和諸多不確定性。制度變遷理論表明，只有當創(chuàng)新的預期收益大于創(chuàng)新的預期成本時，制度變遷主體才有動力去推動制度創(chuàng)新和發(fā)展。而按照弗魯姆的期望激勵理論，成果實現(xiàn)的概率越大，激勵的效果就越強。而高校推動教師職稱評聘制度改革的預期收益主要是教師隊伍整體素質(zhì)與辦學效益的不斷提升，包括隊伍結(jié)構(gòu)、學術(shù)發(fā)表、成果轉(zhuǎn)化、教學質(zhì)量等各方面取得進步或突破。但這種收益的實現(xiàn)需要經(jīng)過一個長期辦學積累的過程，具有滯后性。但制度創(chuàng)新帶來的風險卻是直接的，制度創(chuàng)新失敗，意味著制度建設(shè)方向出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，妨礙甚至阻止了學校的發(fā)展。因此，制度創(chuàng)新收益短期內(nèi)難以顯現(xiàn)，而風險卻時刻存在，二者之間如果沒有很好的容錯機制，勢必會招致高校對改革顧慮，從而裹足不前。二是管理者的政績觀。這反映了高校管理者在長遠利益與短期利益之間的選擇。改革帶來的紅利或收益有一個逐步釋放的過程，而高校管理者在行政體制下，往往面臨有限任期與改革長期性之間的矛盾。三是缺乏教師參與。部分高校實施的教師職稱評聘制度改革，往往引起校內(nèi)較大的震動和社會的關(guān)注，關(guān)鍵的一點，就是缺乏教師參與。整個改革方案的設(shè)計過程中，體現(xiàn)的只是高校管理層的改革思路，從而引發(fā)高校教師對改革方案的猜疑和抵制。

四、結(jié)語

時至今日，高校教師職稱評聘制度變遷仍然處于政府的主導之下。隨著高校日益開放和國際化，高校之間的競爭必然日趨激烈。政府在鼓勵競爭的同時，也會為了緩和競爭帶來的社會沖擊，而預設(shè)諸多限制條件。這種預設(shè)了改革方向、思路、步驟、措施的做法，對高校在后續(xù)教師職稱評聘制度改革中的探索必然產(chǎn)生深遠影響，職稱評聘制度改革依然在路上。

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