黑龍江省引嫩擴建骨干一期工程建設(shè)管理的思考

王國志,馬金龍

(黑龍江省引嫩工程管理處,黑龍江 大慶 163316)

黑龍江省引嫩擴建骨干一期工程是國家172項重大供水、節(jié)水項目之一，是黑龍江省西部地區(qū)重要的水資源配置工程，是保證大慶石油石化生產(chǎn)的命脈工程，也是解決黑龍江省西部地區(qū)干旱缺水的民生工程,更是改善生態(tài)環(huán)境的綠色生命工程。工程建成后對黑龍江省西部地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的改善具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用。

1 工程概況

黑龍江省引嫩擴建骨干一期工程位于黑龍江省西部松嫩低平原區(qū)，是在原北部引嫩、中部引嫩工程基礎(chǔ)上的擴建項目，工程自2008年9月烏北總干渠開工建設(shè)至今已歷時十年，目前工程建設(shè)處于收尾階段。

2013年8 月國家發(fā)展和改革委員會批準項目可行性研究報告，2015年5月黑龍江省發(fā)展和改革委員會批準了初步設(shè)計報告。該項目供水目標為區(qū)域農(nóng)牧業(yè)灌溉用水，大慶市、安達市、富?？h城市居民生活用水、工業(yè)用水，區(qū)域漁業(yè)及濕地生態(tài)用水，城市環(huán)境用水，供水范圍11 152 km2。一期工程建成后北、中引總引水量22.55億m3，其中北引15.18億m3，中引7.37億m3。工程建設(shè)內(nèi)容主要包括引水骨干工程和灌區(qū)骨干工程兩大部分[1-3]。引水骨干工程包括：新建北引渠首工程，擴建北引總干渠，新建友誼干渠、富裕干渠，擴建紅旗干渠，新建東城水庫及引渠，擴建改造中引總干渠的部分建筑物。上述內(nèi)容包擴新建及擴建引水渠道325.89 km，污水渠1.62 km，排水渠43.59 km，新建擴建截流溝131.86 km，輸水渠及截流溝總護砌長度617.86 km，各類建筑物218座。灌區(qū)骨干工程包括：新建、續(xù)建灌區(qū)骨干工程9處，灌溉面積12.523萬hm2，渠道共57條，總長度827.73 km，排水干溝21條，長度401.61 km，渠系建筑物802座。項目概算投資62.62億元，總工程量5436.17萬m3，總工期4 a，計劃2019年5月工程全面竣工。

2 工程建設(shè)取得的成效

黑龍江省引嫩擴建骨干一期工程自2008年9月開工建設(shè)，參建各方克服了邊通水邊建設(shè)、有效工期短，工程建設(shè)點多、面廣、戰(zhàn)線長，施工條件惡劣，跨省區(qū)征占地等諸多困難，目前土建工程已進入收尾階段，供水水質(zhì)得到改善，隨著灌區(qū)工程逐步完善供水量逐年增加。

(1)本次工程擴建后，引水骨干工程的243 km引水干渠改變了原來坡水入渠的狀況，供水水質(zhì)得到改善，為受水區(qū)調(diào)整用水結(jié)構(gòu)、優(yōu)水優(yōu)用創(chuàng)造了條件。得益于工程擴建，目前大慶市已確定利用大慶水庫替代龍虎泡水庫作為大慶市西城區(qū)生活供水水源地，用水結(jié)構(gòu)調(diào)整后大慶水庫每天新增生活用水20萬m3。

(2)2012年渠首閘樞紐工程建成并投入使用，使北部引嫩工程由無壩引水改為有壩引水，結(jié)束了嫩江枯水期引水困難的局面，極大提高了受水區(qū)水資源配置能力和供水保障能力，各業(yè)供水得到根本保障。

(3)隨著引水骨干和灌區(qū)骨干工程的實施，工程區(qū)農(nóng)業(yè)供水量逐年增長，2017年農(nóng)業(yè)供水超過3億m3。據(jù)測算，由于受水區(qū)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，當(dāng)前情況下每年可為工程沿線農(nóng)業(yè)增收約3.5億元，僅林甸縣利用調(diào)入水調(diào)整種植結(jié)構(gòu)改造低產(chǎn)田，已新增水田超0.667萬hm2，取得極其顯著的經(jīng)濟效益和社會效益。

(4)工程全面建成后由北部引嫩工程給大慶市、富?？h等城市供水5.4 億m3，給工程沿線農(nóng)業(yè)灌溉供水5.34 億m3，漁業(yè)及濕地生態(tài)供水1.8 億m3。充足、清潔的嫩江水調(diào)入受水區(qū)后，不僅改善了受水區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生活條件，也為區(qū)域經(jīng)濟社會實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展奠定了水源保證基礎(chǔ)，而且為改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、宜居環(huán)境創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。黑龍江省松嫩低平原區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化的根本原因在于缺水和對水資源的不合理利用。嫩江水的調(diào)入不僅為黑龍江省松嫩低平原區(qū)逐步限采地下水創(chuàng)造了條件，同時也為扎龍濕地、九道溝濕地和大慶濕地泡沼等提供了環(huán)境用水，促進了當(dāng)?shù)厮w的涵養(yǎng)和保護，進而改善因缺水對生態(tài)環(huán)境造成的破壞。通過恢復(fù)濕地面積、提高水體自凈能力，也恢復(fù)了濕地生物多樣性，對從根本上改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境起到了積極的促進作用。

3 存在的問題

黑龍江省引嫩擴建骨干一期工程是一項極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程。工程實施范圍涉及兩省區(qū)的10個縣(區(qū))，引水骨干工程涉及北部引嫩、中部引嫩工程渠道、溝道范圍總長617.86 km，建筑物 218座；灌區(qū)骨干工程涉及9個灌區(qū)，灌溉渠道和排水溝道總長度1229.34 km，建筑物802座。土地預(yù)審永久征占地面積1688.74 hm2，超過黑龍江省三江治理“三江一泡”總征占地面積，涉及國家級自然保護區(qū)2處，省級自然保護區(qū)1處，軍用土地3處。從2002年黑龍江省水利水電勘測設(shè)計研究院開展前期工作至2015年5月初步設(shè)計得到批復(fù)，歷時13 a，從初步設(shè)計得到批復(fù),工程全面開工建設(shè)至今也已歷時3 a。

3.1 項目前期存在的問題

(1)項目前期審查、審批工作異常繁復(fù)。項目前期除水利行業(yè)各項規(guī)劃及防洪影響評價、水土保持、水資源論證等審批、許可項目外，還涉及發(fā)改、財政、金融、國土、林業(yè)、草原、環(huán)保、建設(shè)、文化、物價、鐵路、交通、航運、電力等十幾個部門的資金承諾、水價承諾、銀行保函、土地預(yù)審、環(huán)境影響評價、施工期對保護區(qū)動植物影響評價、移民規(guī)劃、建設(shè)項目選址、地災(zāi)、壓礦、文化考古、節(jié)能、占用林地草地合規(guī)性審查等國家層面及省內(nèi)外各層面部門、單位數(shù)十項咨詢、審查、審批，涉及鐵路、航運、交通、電力等部門除技術(shù)方案需要咨詢論證外在實施階段仍需要審批，部門林立、行規(guī)繁復(fù)，各環(huán)節(jié)專家對同一問題的審查意見系統(tǒng)性不強，同一問題分幾次提，其間環(huán)節(jié)稍有延誤部分審批項就會超過批準期限，需重新編制報批。

(2)資金籌措難度大、落實困難。按照批準的初步設(shè)計，黑龍江省引嫩擴建骨干一期工程概算總投資62.62億元，其中國家補助資金22.85億元，項目法人貸款18.08億元，省級以下地方自籌資金19.36 億元。盡管引水骨干工程有部分城市供水量，按照規(guī)劃工程擴建后北部引嫩工程城市供水只占總供水量的30%，受各種因素影響城市供水量沒有明顯增長，水價也不能調(diào)整到位，償債能力不夠。灌區(qū)骨干工程建設(shè)需要訥河市、富?？h、依安縣、林甸縣匹配資金總計2.68 億元，上述市縣大部分為貧困縣，盡管建設(shè)期通過過橋貸款解決了燃眉之急，但會變相形成地方債務(wù)，長此以往勢必影響地方政府謀劃、實施項目的積極性和地方發(fā)展后勁。

(3)前期勘測設(shè)計理念落后、工作深度需要加強。水利建設(shè)項目建設(shè)周期長，涉及水文、地質(zhì)等自然條件和經(jīng)濟社會諸多方面，前期勘測設(shè)計工作復(fù)雜，確保工作深度對順利推進工程建設(shè)至關(guān)重要。受行業(yè)規(guī)范、標準限制，設(shè)計單位在新技術(shù)、新材料、新工藝應(yīng)用上受到制約，尤其是生態(tài)護坡設(shè)計措施單一，結(jié)合周邊環(huán)境不夠。只注重主體工程勘察，輕視料場、渠道等配套工程及附屬建筑物勘察，料場選擇隨意；補償實物指標調(diào)查不細、相關(guān)地類劃分不規(guī)范；渠道選線不結(jié)合周邊環(huán)境，建設(shè)征地范圍不確定。上述問題導(dǎo)致一系列變更，既增加工程建設(shè)推進難度，又增加了工程結(jié)算難度。

(4)仍然沒有成熟可靠工省效宏的嚴寒地區(qū)渠道襯砌技術(shù)方案。黑龍江省引嫩擴建骨干一期工程地處松嫩低平原區(qū)，區(qū)域水文地質(zhì)、工程地質(zhì)及地形條件復(fù)雜，廣布分散性土。引水骨干工程涉及北部引嫩、中部引嫩工程渠道、溝道范圍總長617.86 km，灌區(qū)骨干工程涉及灌溉渠道和排水溝道總長度1229.34 km，渠道襯砌技術(shù)方案是制約工程投資、立項的關(guān)鍵因素。渠道糙率對渠道斷面進而對工程占地投資影響較大，渠道襯砌結(jié)構(gòu)采用型式又需要考量投資，尤其是引水骨干工程輸水期長，既面臨坡面水、渠道水的沖刷坡壞，更面臨地下水滲透及邊坡凍脹破壞的不利工況，還要減少渠道輸水損失并防止部分地區(qū)次生鹽漬化的發(fā)生。雖經(jīng)多次反復(fù)論證，仍然沒有既節(jié)省投資又確保結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、運行安全的嚴寒地區(qū)渠道襯砌技術(shù)方案，需要對實施后的渠道襯砌結(jié)構(gòu)進行穩(wěn)定性觀測、分析、評價。

3.2 項目實施階段存在的問題

(1)水利建設(shè)項目實行初步設(shè)計階段招標產(chǎn)生的后期工作難題多。部分單項工程施工圖階段方案變化較大，既超概算不利于投資控制，更帶來施工合同變更，尤其是產(chǎn)生的單價變化會造成合同結(jié)算難題，一旦施工圖紙?zhí)峁┎患皶r更會影響施工進度，造成損失。

(2)邊征地邊施工，群眾阻工現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。部分群眾不接受補償標準，提出不合理訴求，以各種理由阻工，部分項目窩工損失較重，建設(shè)單位難于處理。

(3)由于引嫩擴建項目需要邊通水、邊建設(shè)、邊投入使用，因此，工程質(zhì)量管理需要監(jiān)理單位及時進行單元工程質(zhì)量評定，建設(shè)單位及時進行分部工程及單位工程驗收，質(zhì)量監(jiān)督工作需要及時進行工程質(zhì)量核備、核定。引嫩擴建工程引水骨干工程施工標段共110個，共劃分單位工程128個，分部工程860個(不含東城水庫)；灌區(qū)骨干工程共73個單位工程，512個分部工程，驗收、核備工作極其繁雜，分部工程驗收、核備稍不及時，后續(xù)驗收工作無法推進。

(4)工程移交問題。黑龍江省引嫩擴建骨干一期工程需要邊通水、邊建設(shè)、邊投入使用，因此，工程管理工作及時跟進至關(guān)重要。引嫩擴建骨干一期工程包括引水骨干工程和灌區(qū)骨干工程，引水骨干工程中的東湖干渠、中引總干渠、友誼干渠、八家子泄水渠，及大量的鐵路、公路橋涵都需要及時接收管理。灌區(qū)骨干工程實施的7處灌區(qū)分別地處訥河市、富?？h、依安縣、林甸縣，需要抓緊成立灌區(qū)管理單位實施管理，否則工程建成后管理缺位會帶來一系列的后續(xù)問題。

4 幾點思考

近年來黑龍江省謀劃、實施了三江治理、引嫩擴建等一大批防洪、灌溉、供水等水利工程基礎(chǔ)設(shè)施，對保證黑龍江省防洪安全、國家糧食安全、生態(tài)安全，提高水資源配置能力，促進區(qū)域經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展將提供重要保障。目前正在謀劃建設(shè)三江連通等一批重點工程，及時全面總結(jié)三江治理、引嫩擴建等工程建設(shè)經(jīng)驗教訓(xùn)，對提高黑龍江省水利建設(shè)管理水平，充分發(fā)揮水利工程建成后的效益將起到促進作用。

(1)大型水利建設(shè)項目前期工作必須全面落實水利前期工作責(zé)任制，由政府統(tǒng)籌謀劃，分部門落實責(zé)任，全面、整體推進。從實質(zhì)上講，水利工程建設(shè)項目實施是政府行為，項目規(guī)劃不僅要服從水利行業(yè)各項規(guī)劃，更要服從、服務(wù)于國土空間規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃等綜合規(guī)劃，及其他部門規(guī)劃，并兼顧生態(tài)環(huán)境保護，僅依靠水利行業(yè)或建設(shè)項目法人推進，既無法協(xié)調(diào)好方方面面的關(guān)系，確保工作順暢，更無法保證項目規(guī)劃的高起點、全方位。項目建設(shè)資金籌措也需要政府組織落實，工程建成后的運營管理更需要政府謀劃確定。因此，必須發(fā)揮政府的統(tǒng)領(lǐng)、主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。解決目前存在的水利建設(shè)前期工作基礎(chǔ)薄弱、深度不夠、質(zhì)量管理不到位等問題的關(guān)鍵是全面落實水利前期工作責(zé)任制，由相應(yīng)層級政府領(lǐng)導(dǎo)掛帥，構(gòu)建多部門參加的前期工作協(xié)調(diào)、決策機制，組建權(quán)威、高效的由相關(guān)部門負責(zé)人組成的建設(shè)項目前期工作領(lǐng)導(dǎo)組織和由各行業(yè)專家組成的建設(shè)項目前期技術(shù)咨詢委員會，定期例會組織推進各項工作。

(2)改進和規(guī)范前期工作技術(shù)文件編制、審查審批程序，嚴把水利建設(shè)項目前期工作技術(shù)文件編制、咨詢、審查審批關(guān)。水利前期工作所需編制的各類綜合性及專業(yè)性技術(shù)文件在提出一攬子編制計劃后可采取政府采購的方式選擇設(shè)計、科研及咨詢單位，實行一站式從頭服務(wù)到尾，從而避免反復(fù)編制、反復(fù)咨詢及黑中介現(xiàn)象的發(fā)生。

(3)征地移民工作必須走在工程建設(shè)實施前面。在建設(shè)項目規(guī)劃選址確定后，停建令要由相關(guān)各級政府抓緊組織相關(guān)部門真正落實到位，水利建設(shè)項目不能等同于一般的商業(yè)開發(fā)項目，國家賠償及補償標準一經(jīng)確定就應(yīng)該具有法律效力和強制性，被征占對象對補償標準持有異議可通過司法途徑解決，不得隨意阻工。

(4)現(xiàn)行的水利建設(shè)項目初步設(shè)計階段招標應(yīng)調(diào)整為施工圖階段招標。大型水利建設(shè)項目施工條件復(fù)雜，施工組織設(shè)計影響因素多，施工方案、工序確定、設(shè)備選型等時常會考慮不周密，初步設(shè)計階段提出的清單項目極易產(chǎn)生漏項或偏差，帶來設(shè)計變更多、合同結(jié)算難等一系列弊病。

(5)大型水利建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督工作應(yīng)該提前介入。大型水利建設(shè)項目特點是點多、面廣、戰(zhàn)線長，有效工期短，尤其是對邊通水、邊建設(shè)、邊投入使用的項目，質(zhì)量監(jiān)督部門應(yīng)該提前介入，組建派駐質(zhì)量監(jiān)督項目站控制過程，既可以增強質(zhì)量監(jiān)督行為的適時性、針對性、全面性和示范性，又可以確保項目法人驗收工作順利推進，同時為工程項目及時竣工驗收奠定基礎(chǔ)。

(6)著眼于黑龍江省西部松嫩低平原區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展及生態(tài)環(huán)境改善總體目標，以現(xiàn)有的“三引三排”為骨干，進一步謀劃區(qū)域“優(yōu)水優(yōu)用、灌排結(jié)合、豐枯調(diào)濟、干線貫通、水網(wǎng)相連、連通聯(lián)調(diào)”的水系連通格局。本次工程擴建后北、中引調(diào)入嫩江水22.55億m3，二期工程實施后北、中引調(diào)入嫩江水將達到28.89億m3，宜謀劃調(diào)整受水區(qū)的用水結(jié)構(gòu)，逐步限制開采城市區(qū)、工礦區(qū)地下水，農(nóng)業(yè)區(qū)限量開采地下水，宜謀劃利用區(qū)域內(nèi)諸多泡沼改善區(qū)域農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，宜抓緊謀劃制定生態(tài)供水的補償辦法，推進配套灌區(qū)的水價改革，宜抓緊謀劃7處灌區(qū)骨干工程的田間配套工程，要求相關(guān)市縣立足于已規(guī)劃的灌區(qū)范圍內(nèi)發(fā)展水田。

(7)應(yīng)該針對嚴寒地區(qū)渠道襯砌結(jié)構(gòu)型式繼續(xù)深入研究。黑龍江省地處嚴寒地區(qū)，無論是調(diào)水工程還是大型灌區(qū)干渠等線性工程，渠道襯砌結(jié)構(gòu)型式選擇既是建設(shè)期制約投資的重要因素，更是運行期制約維護成本、確保工程安全運行的主要因素。渠道襯砌結(jié)構(gòu)型式的確定必須以適應(yīng)復(fù)雜惡劣運行工況，以保證結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、運行安全可靠為前提，從防止降水、坡面水、地下水、渠道水及凍脹破壞等多因素考慮，構(gòu)建完整的寒冷地區(qū)渠道襯砌防護體系[4]。綜合考慮降低糙率、減少投資及后期維護工作量，筆者根據(jù)多年的運行管理經(jīng)驗提出嚴寒地區(qū)渠道襯砌結(jié)構(gòu)型式應(yīng)將襯砌凍脹部位劃分為主凍脹區(qū)和副凍脹區(qū)，本著“綜合防治、復(fù)合結(jié)構(gòu)、適應(yīng)為主、消減為輔”的原則確定。