我國政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分：一個(gè)理論綜述

●于樹一 周俊銘

一、引言

2016年8月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱 “《指導(dǎo)意見》”），改革的頂層設(shè)計(jì)正式部署，意味著這項(xiàng)醞釀多年的改革終于邁開實(shí)質(zhì)性步伐。

回顧歷史不難發(fā)現(xiàn)，在各個(gè)層級(jí)政府之間劃分事權(quán)和支出責(zé)任一直以來都是我國財(cái)政工作的重點(diǎn)所在，但劃分原則是階段性動(dòng)態(tài)調(diào)整的。1979年，中央工作會(huì)議確定改革財(cái)政管理體制，中央對(duì)地方政府的財(cái)政管理實(shí)行 “包干制”，開始把部分財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分給地方政府。1994年，分稅制財(cái)政管理體制開始實(shí)行，劃分各個(gè)層級(jí)政府的事權(quán)這一要求被提出，“事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合”這一原則開始成為處理政府間財(cái)政關(guān)系的基本原則，具體實(shí)施卻集中在財(cái)權(quán)一側(cè)，表現(xiàn)在所得稅分享改革、調(diào)整出口退稅在中央和地方政府之間的負(fù)擔(dān)比例、調(diào)整證券交易印花稅在中央和地方政府之間的分享比例等。盡管有些改革實(shí)為地方政府減負(fù)增收，但由于歷史遺留問題和改革本身的不完備，分稅制改革的結(jié)果是中央政府的財(cái)力如期得到增強(qiáng)，地方政府財(cái)力卻呈現(xiàn)出明顯缺口，尤其是基層政府財(cái)政困難突出，其原因主要是在事權(quán)和支出責(zé)任一側(cè)的改革沒有同步，事權(quán)出現(xiàn)無序下移，并形成財(cái)力缺口。2006年，“財(cái)力與事權(quán)相匹配”這一原則被提出，意味著決策當(dāng)局開始對(duì)癥下藥，常態(tài)化地使用均衡性轉(zhuǎn)移支付作為工具，以期緩解基層政府的財(cái)力薄弱問題，但基層政府的財(cái)政困難問題依然是懸而未決 （侯一麟，2009，楊志勇，2015），其原因是仍沒有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)事權(quán)和支出責(zé)任一側(cè)的改革。到了2013年，黨的十八屆三中全會(huì)指出要明確政府間事權(quán)，建立“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”的制度，2016年《指導(dǎo)意見》出臺(tái)，改革首先鎖定財(cái)政事權(quán)，并提出探索分領(lǐng)域推進(jìn)這項(xiàng)改革的要求和改革整體完成的時(shí)間表。也就是說，事權(quán)與支出責(zé)任一側(cè)的改革終于起步。

當(dāng)下，事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革必須從部署層面轉(zhuǎn)向執(zhí)行層面，各領(lǐng)域的改革方案必須加速出臺(tái)，亟待相關(guān)理論研究和政策研究為此提供理論依據(jù)和切實(shí)可行的政策建議。在這一背景下，對(duì)已有的研究成果進(jìn)行梳理和評(píng)介是最為基礎(chǔ)又必不可少的環(huán)節(jié)。

二、相關(guān)概念的內(nèi)涵及外延

某一層級(jí)政府的“事權(quán)”是指該級(jí)政府管理行政事務(wù)的權(quán)力，定義了政府的職能邊界和活動(dòng)范圍。俗話說 “花錢辦事”，“支出責(zé)任”就是政府為了履行事權(quán)進(jìn)行財(cái)政支出的責(zé)任和義務(wù)?！柏?cái)權(quán)”是指政府籌集和獲得財(cái)政資金的權(quán)力，具體包括稅收權(quán)、收費(fèi)權(quán)、發(fā)債權(quán)等?！柏?cái)力”則是指政府所擁有的財(cái)政資金的數(shù)量，財(cái)政資金的多少制約著財(cái)政事權(quán)的履行（白景明等，2015）。

這幾個(gè)核心概念之間有著怎樣的關(guān)系，體現(xiàn)著概念的外延。在政府間財(cái)政關(guān)系的層面，“事權(quán)”不但強(qiáng)調(diào)政府有哪些管理行政事務(wù)的權(quán)力，更強(qiáng)調(diào)具體某項(xiàng)權(quán)力歸屬于哪一級(jí)政府，即由哪一級(jí)政府來履行；“支出責(zé)任”也不僅強(qiáng)調(diào)支出責(zé)任本身及其對(duì)應(yīng)財(cái)政資金的多少，更強(qiáng)調(diào)履行某項(xiàng)具體事權(quán)的錢從哪里來，即支出責(zé)任應(yīng)由哪一級(jí)政府承擔(dān)。可見，先有事權(quán)才有支出責(zé)任，事權(quán)劃分是支出責(zé)任劃分的基礎(chǔ)和依據(jù)；支出責(zé)任是事權(quán)得以落實(shí)到可操作的層面的保障，支出責(zé)任的劃分需與事權(quán)劃分相一致。否則，即使事權(quán)劃分再科學(xué)，如果沒有匹配相應(yīng)的支出責(zé)任，事權(quán)也只能化為一紙空文（文政，2008，劉新鳳，2011，趙云旗，2015，齊志宏，2001，李齊云，2001）。 “財(cái)權(quán)”、“財(cái)力”和事權(quán)的匹配，其實(shí)都是為了滿足履行事權(quán)的財(cái)政支出需求，從強(qiáng)調(diào)“財(cái)權(quán)”、“財(cái)力”，到強(qiáng)調(diào)“支出責(zé)任”和事權(quán)相適應(yīng)，這種演變既反映了對(duì)問題核心的趨近，對(duì)主要矛盾的把握，也反映了分稅制財(cái)政體制下的各個(gè)層級(jí)政府之間權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡。

三、政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的原因

實(shí)施分級(jí)財(cái)政體制或者財(cái)政聯(lián)邦制，并明確各級(jí)政府應(yīng)履行哪些事權(quán)、承擔(dān)哪些支出責(zé)任，是現(xiàn)代社會(huì)的普遍做法。然而，為什么要對(duì)事權(quán)和支出責(zé)任在政府間進(jìn)行劃分？需要從經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)范分析的角度出發(fā)進(jìn)行研究。

首先，實(shí)現(xiàn)公共物品的成本收益均衡。無論是中央政府或是地方政府，均通過財(cái)政支出行使事權(quán)，最終結(jié)果一般表現(xiàn)為向居民提供公共物品或公共服務(wù)，而政府需要權(quán)衡提供公共物品的成本和收益。成本取決于公共物品或服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，收益則取決于財(cái)政來源，即居民繳納的稅款。如果不劃分中央和地方政府之間的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，即提供公共物品或公共服務(wù)的支出由一個(gè)層級(jí)的政府全部承擔(dān)，且不同地區(qū)的居民繳納的稅款相同，那么，該級(jí)政府總會(huì)有動(dòng)機(jī)通過政治渠道為所在地區(qū)爭(zhēng)取盡可能多的公共物品或公共服務(wù)，因?yàn)樗麄兊倪呺H成本近乎為零。這樣，政府的稅收和支出脫鉤，提供公共物品就無法實(shí)現(xiàn)成本收益的均衡（Oates,1972）。

此外，如果某一個(gè)地區(qū)的公共物品和公共服務(wù)的數(shù)量是固定的，居民數(shù)量是可變的，那么居民越多，公共物品和公共服務(wù)的平均成本越低，居民使用公共物品和服務(wù)所獲得的效用越低，當(dāng)每增加一個(gè)居民所產(chǎn)生的邊際收益等于邊際成本時(shí)，地區(qū)規(guī)模便達(dá)到了最優(yōu)。只有在政府間科學(xué)劃分事權(quán)和支出責(zé)任、每級(jí)政府主要為其轄區(qū)居民提供公共物品和服務(wù)時(shí)，邊際成本和邊際收益才可能最為接近，地區(qū)規(guī)模趨于最優(yōu)。而如果所有地區(qū)的公共物品和服務(wù)均只由一級(jí)政府提供，最優(yōu)規(guī)模則無從談起，其成本和收益也很難實(shí)現(xiàn)均衡（Buchanan，1965）。

第二，優(yōu)化公共資源配置。一個(gè)國家內(nèi)部不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有所不同，公共物品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量也存在差異，居民有權(quán)選擇居住在與其公共物品和服務(wù)需要相匹配的地區(qū)，他們既可以通過政治程序?qū)Ρ镜靥峁┕参锲泛头?wù)的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行投票表決，也可以通過在不同地區(qū)之間自由遷徙，即通過選擇居住地點(diǎn)，顯示出自己對(duì)公共物品和服務(wù)的偏好（Tiebout，1956，Stigler，1957，Gramlich，Rubinfeld,1982）。

由于居民在不同地區(qū)的集聚反映出他們的不同偏好，如果單純地由中央政府提供公共物品和服務(wù)，則難以滿足不同地區(qū)居民的偏好，未能實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。如果在多層級(jí)政府之間劃分了財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，地方政府就可以按照居民的偏好提供相應(yīng)的公共物品和服務(wù)，從而能夠滿足社會(huì)福利最大化的條件（Musgrave,1959，Oates,1972）。

第三，消除不確定性和信息不完全的影響。社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有不確定性，信息暢通對(duì)于國家治理來說異常重要。地方政府與中央政府相比，更容易了解其轄區(qū)居民的偏好和需求，從而能夠確定居民的消費(fèi)組合內(nèi)私人物品和公共物品的邊際替代率，而中央政府由于信息不完全，不能確定這個(gè)邊際替代率，如果單純地由中央政府提供公共物品，就會(huì)發(fā)生偏差，造成公共物品的供給量過多或不足。在這樣的情況下，需要在中央和地方各級(jí)政府之間劃分財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，從而將不確定性和信息不完全問題的影響內(nèi)化（Stigler，1957，Tresch，1981）。

第四，激勵(lì)地方政府創(chuàng)新。通過在各級(jí)政府間劃分財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，各級(jí)政府都擁有相應(yīng)的事權(quán)，有利于鼓勵(lì)地方政府的實(shí)踐和創(chuàng)新。對(duì)于某一種公共產(chǎn)品或服務(wù)而言，每個(gè)地區(qū)都會(huì)有專門的管理者（部門）負(fù)責(zé)提供，在不同的地區(qū)就有不同的提供主體。與中央政府單獨(dú)提供所有公共產(chǎn)品和服務(wù)相比，參與的主體多了，提供公共物品和服務(wù)的實(shí)踐更開放了，在競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的機(jī)會(huì)自然更多（Tresch，1981）。

第五，理順政府間財(cái)政關(guān)系。錢穎一（1998）認(rèn)為在各級(jí)政府間科學(xué)劃分事權(quán)與支出責(zé)任，各級(jí)政府將在嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算的前提下努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，并保障產(chǎn)品和要素的自由流動(dòng)，在地區(qū)之間形成良性競(jìng)爭(zhēng)，而競(jìng)爭(zhēng)將產(chǎn)生強(qiáng)有力的激勵(lì)，從而充分實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容的目標(biāo)。郭慶旺、趙志耘（2002）認(rèn)為在各級(jí)政府間科學(xué)劃分事權(quán)與支出責(zé)任是保障政府公共職能的有效發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)央地關(guān)系規(guī)范化的邏輯前提。

第六，順應(yīng)歷史的慣性。政府的管理半徑是有限的，而且地域越廣闊、生產(chǎn)力和市場(chǎng)越不發(fā)達(dá)，政府的管理半徑越小，這使得在政府間劃分事權(quán)和支出責(zé)任成為必然并早已有之。歷史上，因?yàn)槿丝谳^少，地域相對(duì)廣闊，通信和交通不便，早已出現(xiàn)多層級(jí)的政府設(shè)置。加之生產(chǎn)力較為落后，市場(chǎng)交易也不發(fā)達(dá)，政府的權(quán)限較大，政府必須通過橫向設(shè)置部門、縱向分級(jí)管理來治理國家，這就要求從縱橫兩個(gè)方向劃分權(quán)責(zé)。當(dāng)前，需要順應(yīng)歷史的慣性，保持在各級(jí)政府之間劃分財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的一貫做法，但需要在時(shí)空的歷史坐標(biāo)下，基于當(dāng)前國情進(jìn)行科學(xué)劃分，并以法律的形式加以保障（侯一麟，2009）。

四、政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分原則

在劃分原則上，相關(guān)研究一般是先把地方政府作為一個(gè)整體，確定中央政府與地方政府之間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分原則，然后再在地方各級(jí)政府間沿用央地間的劃分原則。

早在19世紀(jì)末，Bastable就提出劃分的三個(gè)原則：一是受益原則，如果公共物品的受益對(duì)象為整個(gè)國家的居民，則由中央政府負(fù)責(zé)提供，否則由地方政府負(fù)責(zé)；二是行動(dòng)原則，如果必須在整個(gè)國家的范圍內(nèi)作規(guī)劃才能提供的公共物品，則由中央政府負(fù)責(zé)，其余的由地方政府負(fù)責(zé)；三是技術(shù)原則，如果提供某一些公共物品要求較高的技術(shù)水平才能實(shí)現(xiàn)，則由中央政府負(fù)責(zé)，否則由地方政府負(fù)責(zé)（Bastable，1892）。

到了20世紀(jì)下半葉，以O(shè)ates為代表的學(xué)者們研究了美國聯(lián)邦政府和地方政府的事權(quán)劃分，并逐漸形成了“財(cái)政聯(lián)邦主義”理論。學(xué)者們首先考慮的是政府實(shí)施的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，他們認(rèn)為，財(cái)政政策、貨幣政策、貿(mào)易政策等關(guān)系到整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，屬于中央政府的事權(quán)，地方政府顯然不具備這方面的權(quán)力。其次，對(duì)于社會(huì)保障、人道主義援助等改變收入分配的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度考慮，這類事權(quán)由中央政府履行更為恰當(dāng)。再者，對(duì)于公共資源的配置，學(xué)者們認(rèn)為，有必要先區(qū)分全國性的公共物品和地方性的公共產(chǎn)品，然后由中央政府和地方政府分別履行事權(quán)。

針對(duì)中國的實(shí)際情況，樓繼偉總結(jié)了與之適應(yīng)的外部性、信息處理復(fù)雜性和激勵(lì)相容三個(gè)劃分原則。第一，對(duì)于某一項(xiàng)具體的事權(quán)，要從其影響其他地區(qū)的外部性的大小進(jìn)行分類處理。中央政府和地方政府應(yīng)該共同承擔(dān)外部性大、影響波及多個(gè)地區(qū)的事權(quán)，如社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等，而外部性小的、影響范圍局限于某一地區(qū)的事權(quán)，應(yīng)該由地方政府承擔(dān)。第二，地方政府在該地區(qū)內(nèi)擁有信息優(yōu)勢(shì)，便于處理信息復(fù)雜程度高的地區(qū)性事權(quán)，而涉及全局事權(quán)往往可以忽略錯(cuò)綜復(fù)雜的細(xì)節(jié)，信息復(fù)雜程度較低，適合由中央政府處理。第三，事權(quán)的劃分需要實(shí)現(xiàn)各個(gè)層級(jí)政府的激勵(lì)相容，這樣各個(gè)層級(jí)的政府才會(huì)盡心履行事權(quán)，盡力做好自己分內(nèi)的事情，才能最大化社會(huì)總體福利（樓繼偉，2013）。

當(dāng)這三個(gè)劃分原則落實(shí)到操作層面時(shí)，學(xué)者們進(jìn)一步提出，激勵(lì)相容原則應(yīng)該被放置于優(yōu)先地位。因?yàn)榧?lì)相容與否和政府間事權(quán)的劃分有著直接關(guān)系，只有劃分的方案滿足激勵(lì)相容條件，才會(huì)改進(jìn)公共物品的供給效率。而且在滿足激勵(lì)相容的條件下，再應(yīng)用其余兩個(gè)原則來劃分事權(quán)，將會(huì)簡(jiǎn)化各個(gè)層級(jí)的政府之間的委托代理關(guān)系，建立可以問責(zé)的政府職能制度（李俊生、喬寶云、劉樂崢，2014）。事實(shí)上，激勵(lì)相容原則轉(zhuǎn)化為實(shí)踐語言，即“調(diào)動(dòng)或發(fā)揮中央地方兩個(gè)積極性”，已經(jīng)在我國國家治理實(shí)踐中應(yīng)用久遠(yuǎn)。

五、我國政府間的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分

從1994年分稅制改革實(shí)施以來，在我國各級(jí)政府之間劃分事權(quán)和支出責(zé)任就成為財(cái)政工作的重點(diǎn)，但從結(jié)果來看進(jìn)展不大，通過現(xiàn)狀分析，可以發(fā)現(xiàn)如下四個(gè)方面的問題。

第一，政府和市場(chǎng)之間的邊界不清。

一旦政府和市場(chǎng)清晰地劃分邊界，政府財(cái)政事權(quán)的全部?jī)?nèi)容就被確定下來了，這不僅是在各個(gè)層級(jí)的政府之間進(jìn)一步劃分事權(quán)和支出責(zé)任的出發(fā)點(diǎn)，而且也將直接地形成對(duì)各級(jí)政府的激勵(lì)，影響各級(jí)政府的行為。而未能明確地定義出政府的職能范圍，則既表現(xiàn)為政府干涉了市場(chǎng)在配置資源的過程中所起的決定性作用，也表現(xiàn)為在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任不足。政府事權(quán)的履行存在“越位”和“缺位”（寇鐵軍，2006，2016）。

一方面，制定巨細(xì)靡遺的產(chǎn)業(yè)政策、投資于一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、對(duì)特定企業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，這種從宏觀層面到微觀層面政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象并不罕見（馮興元、李曉佳，2005）。比如在我國近年去產(chǎn)能、供給側(cè)改革的大環(huán)境下，某些地方政府依然使用財(cái)政資金對(duì)產(chǎn)能過剩的鋼鐵企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。政府的“越位”行為往往是低效率的，擠出了私人部門應(yīng)有的投資，對(duì)市場(chǎng)的資源配置形成了干擾，降低了整體資源配置效率。

另一方面，在市場(chǎng)失靈、應(yīng)該由政府調(diào)控的領(lǐng)域，卻出現(xiàn)政府“缺位”的現(xiàn)象，公共物品和公共服務(wù)的供給不足。李俊生、喬寶云、劉樂崢（2014）通過把政府細(xì)分至“中央、省級(jí)、地方”三個(gè)層級(jí)，對(duì)比我國與其他金磚國家、G20、OECD等國家的10項(xiàng)主要的公共支出，揭示出我國這種政府“缺位”問題。相比之下，我國中央政府和省級(jí)政府對(duì)某些公共服務(wù)投入嚴(yán)重不足或缺位，省以下地方政府在供給公共物品和公共服務(wù)時(shí)則顯得負(fù)荷過大、力所不逮。

第二，政府和政府之間的邊界不清。

在政府的同一層級(jí)之內(nèi)，事權(quán)和支出責(zé)任的劃分不清晰，多個(gè)職能部門共同承擔(dān)某一項(xiàng)事權(quán)是常見的狀態(tài)，但這種多部委的“聯(lián)合行動(dòng)”、“齊抓共管”容易導(dǎo)致“九龍治水”的局面，本來應(yīng)該“人人有責(zé)”的復(fù)雜事權(quán)反而變得“無人負(fù)責(zé)”。在政府的不同層級(jí)之間，受我國單一制的政治體制影響，地方各級(jí)政府的職能設(shè)置和中央政府的大同小異，在各個(gè)層級(jí)的政府之間往往只是簡(jiǎn)單地按政府的權(quán)力半徑劃分事權(quán)，再按比例分配支出責(zé)任。這樣劃分，在理論上未能發(fā)揮出中央政府統(tǒng)籌全局和地方政府接近居民的比較優(yōu)勢(shì)，在實(shí)際上則造成了多個(gè)層級(jí)的政府“你中有我，我中有你”的低效率局面，尤其在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不乏重復(fù)投資 （唐在富，2009，劉方、黃衛(wèi)挺，2014）。

第三，事權(quán)和支出責(zé)任的劃分缺乏穩(wěn)定性。

目前，我國各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分主要依賴針對(duì)具體問題的文件作指引，由于這些依據(jù)過于零散，致使當(dāng)前的劃分缺乏整體性和統(tǒng)一性，這不利于改革向縱深推進(jìn)，也不利于在中央和地方之間形成穩(wěn)定的財(cái)政關(guān)系。鄭培（2012）指出，缺乏明確的法律依據(jù)使事權(quán)的履行和支出責(zé)任的落實(shí)增加了制度成本。

特別地，隨著我國政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，在公共物品和公共服務(wù)的供給側(cè)出現(xiàn)了一些新增的事權(quán)，如城市保障性住房建設(shè)、河流水體的污染治理等。因?yàn)榉煞ㄒ?guī)的缺失，這些新增的事權(quán)在政府間進(jìn)行劃分只能采用“一事一議”的模式，根據(jù)事權(quán)劃分所進(jìn)行的支出責(zé)任劃分也只能采取談判博弈的方式，這種劃分的不穩(wěn)定和隨意性導(dǎo)致了執(zhí)行過程的無謂損失和低效率（寇明風(fēng)，2015）。

通過調(diào)研河北、云南、江蘇、山東、廣東等率先試行省以下地方政府支出責(zé)任劃分改革的省份發(fā)現(xiàn)，改革方案存在著不穩(wěn)定性，一旦中央政府和省級(jí)政府就支出責(zé)任的劃分發(fā)生變化，省級(jí)政府和市縣級(jí)政府的支出責(zé)任劃分必然會(huì)相應(yīng)地改變，而且不同省份的劃分模式不一致。而這種不穩(wěn)定性有兩個(gè)可能的弊端，其一，改革方案的變動(dòng)可能產(chǎn)生與現(xiàn)行的法律法規(guī)的沖突，其二，改革方案的變動(dòng)意味著各個(gè)部門之間利益的重新協(xié)調(diào)，如上級(jí)政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的變動(dòng)對(duì)某一些財(cái)力薄弱的市縣級(jí)政府而言無異于傷筋動(dòng)骨，從而利益相關(guān)的政府部門將會(huì)成為進(jìn)一步改革的阻礙。不穩(wěn)定性不利于優(yōu)化政府間支出責(zé)任的劃分（呂凱波、鄧淑蓮，2016）。

第四，事權(quán)和財(cái)力在不同層級(jí)的政府之間存在錯(cuò)配。

分稅制改革意在強(qiáng)化中央財(cái)政調(diào)控能力，隨著財(cái)權(quán)逐漸向上集中，事權(quán)和支出責(zé)任的重心出現(xiàn)逐漸下移的趨勢(shì)，這種趨勢(shì)在省級(jí)政府和市縣級(jí)政府之間更為顯著，而且，事權(quán)和支出責(zé)任的下移并未作出財(cái)力方面的聯(lián)動(dòng)。從橫向看，各地區(qū)政府和各政府部門之間為了最大化自身利益，追逐稀缺資源，就財(cái)政收入展開競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)果必然是它們盡可能爭(zhēng)取把財(cái)政資金保留在自身內(nèi)部。從縱向看，在不同層級(jí)的政府之間，上一級(jí)政府可以通過行政命令的手段把一些“吃力不討好”的服務(wù)類事權(quán)和支出責(zé)任向下轉(zhuǎn)移給低層級(jí)政府，最終導(dǎo)致低層級(jí)政府不得不面對(duì)很多付出成本卻難以獲得收益的難題。財(cái)政分權(quán)和行政集權(quán)的矛盾最終導(dǎo)致高層級(jí)政府“事少錢多”低層級(jí)政府“事多錢少”的財(cái)政匹配困境（馮興元、李曉佳，2005，鄭培，2012，寇明風(fēng)，2015）。

李漢文（2015）對(duì)貴州某縣作典型案例分析得到結(jié)論：縣級(jí)政府的支出責(zé)任和經(jīng)初次分配的財(cái)政收入之間有著巨大的缺口，需要依靠更高層級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，即財(cái)政收入的再分配，才能完成事權(quán)的履行。而來自更高層級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付主要是一次性?？?，具體的項(xiàng)目每年都發(fā)生變化，并無成文規(guī)章可循，對(duì)項(xiàng)目撥款金額的計(jì)算因素也有商榷余地，所以縣級(jí)政府無法控制經(jīng)再分配得到的財(cái)政收入，而且這種情況在可見的未來仍會(huì)繼續(xù)存在，不穩(wěn)定預(yù)期對(duì)基層地區(qū)的政治安定將帶來負(fù)面的影響。

六、我國政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的改進(jìn)對(duì)策

面對(duì)當(dāng)前我國劃分政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的困局，學(xué)者們?cè)噲D從三個(gè)方向探索改善的思路和對(duì)策。

第一，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)。

他山之石，可以攻玉。無論是單一制還是聯(lián)邦制，絕大多數(shù)的發(fā)達(dá)國家都采用財(cái)政聯(lián)邦主義或財(cái)政分權(quán)制度，關(guān)于如何在各個(gè)層級(jí)的政府之間劃分財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，這些國家已經(jīng)有了成熟的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，值得我國借鑒。

賈康、蘇京春（2016）在考察了加拿大、澳大利亞、瑞士等國的教育、公共住房、移民等事權(quán)的劃分情況之后，總結(jié)了這些發(fā)達(dá)國家所采用的財(cái)政聯(lián)邦制有四個(gè)可供借鑒之處。首先，在各級(jí)政府之間劃分事權(quán)時(shí)應(yīng)該區(qū)分法定主體和履職主體，這既有利于減輕共同事權(quán)中的模棱兩可，也有利于進(jìn)一步明確各級(jí)政府的支出責(zé)任，還有利于進(jìn)一步劃分地方各級(jí)政府的事權(quán)。然后，由事權(quán)的履職主體承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，這是在事權(quán)明確劃分后使之落實(shí)的關(guān)鍵所在。確定事權(quán)的法定主體僅意味著確定權(quán)力的歸屬，尚未確定由哪個(gè)層級(jí)的政府來執(zhí)行，為了確定共同事權(quán)的劃分邊界，就要求確定履職主體，而當(dāng)履職主體承擔(dān)了支出責(zé)任，事權(quán)才得以落實(shí)執(zhí)行。再者，可以精細(xì)地把財(cái)權(quán)劃分為決定權(quán)、征管權(quán)、使用權(quán)等，這些不同的權(quán)力可能隸屬于不同層級(jí)的政府，以進(jìn)行與事權(quán)劃分相順應(yīng)的財(cái)權(quán)的精細(xì)化管理。最后，在實(shí)際操作中，難以實(shí)現(xiàn)事權(quán)和財(cái)權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)政資金的完全匹配，則應(yīng)該運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付工具，彌補(bǔ)縱向財(cái)政缺口，保障橫向財(cái)政均等。

楊雅琴（2015）參考了加拿大的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為事權(quán)和支出責(zé)任的劃分應(yīng)該包含兩個(gè)方面，一是在各個(gè)層級(jí)的政府之間劃分事權(quán)的決定權(quán)，即解決由哪一個(gè)層級(jí)的政府決定具體某一項(xiàng)事權(quán)的履行標(biāo)準(zhǔn)這個(gè)問題，二是劃分事權(quán)的決策者和實(shí)施者，以利用不同層級(jí)政府的比較優(yōu)勢(shì)，例如，高層級(jí)政府制定有關(guān)政策，由此形成支出責(zé)任，低層級(jí)政府接受轉(zhuǎn)移支付，執(zhí)行這個(gè)政策，最終履行事權(quán)。此外，劃分事權(quán)的決定權(quán)應(yīng)該保持穩(wěn)定，而對(duì)事權(quán)的決策者和實(shí)施者的劃分則可以靈活調(diào)整。

李俊生、喬寶云、劉樂崢（2014）將發(fā)達(dá)國家事權(quán)劃分的普遍規(guī)律歸納為事權(quán)結(jié)構(gòu)呈倒三角形。他們認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，各項(xiàng)財(cái)政事權(quán)的外部性越來越大，同時(shí)信息處理的難度卻有所降低，則一個(gè)合理的趨勢(shì)就是許多事權(quán)向中央政府集中，省級(jí)政府的財(cái)政事權(quán)也顯著而突出，基層地方政府主要承擔(dān)區(qū)域性事權(quán)。而且，為了強(qiáng)化基層地方政府供給公共物品和公共服務(wù)的可問責(zé)性，發(fā)達(dá)國家都會(huì)特別注重供給公共物品和公共服務(wù)的成本與收益之間的權(quán)衡，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入和支出的可持續(xù)性。

安體富、賈曉?。?010）考察了發(fā)達(dá)國家的基層地方政府提供公共服務(wù)的情況，指出目前我國的基層地方政府承擔(dān)了教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等外部性大的事權(quán)，并通過接受高層級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付來履行支出責(zé)任。他們認(rèn)為我國的現(xiàn)狀并不合理，考慮到現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制不夠完善，為了提高財(cái)政體制的效率，從一開始就應(yīng)由中央政府承擔(dān)那些外部性大的事權(quán)及其支出責(zé)任。

不過，對(duì)于發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)的借鑒，要防止陷入誤區(qū)，如果這些國家和中國的國土面積差距大，就意味著政府的管理半徑相差也多，事權(quán)劃分方法、甚至政府層級(jí)設(shè)計(jì)可能都大相徑庭。例如義務(wù)教育，作為正外部性強(qiáng)的公共服務(wù)，理論上要求由中央政府來提供，但是在現(xiàn)實(shí)中，受到政府管理半徑的限制，大國的義務(wù)教育大多由地方政府負(fù)責(zé)提供，小國則多由中央政府提供（楊志勇，2016）。

第二，改進(jìn)現(xiàn)行的劃分模式。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、全球化的進(jìn)程，即使政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的原則思路保持穩(wěn)定，劃分的現(xiàn)實(shí)模式也不會(huì)放之四海皆準(zhǔn)，而是需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整。雖然我國現(xiàn)行的劃分模式存在的問題比較突出，但是總體上還算差強(qiáng)人意，基本保證了財(cái)政系統(tǒng)的正常運(yùn)作，所以與其全盤否定推倒重建，還不如先保持現(xiàn)行劃分模式的穩(wěn)定，再逐漸尋求加以改進(jìn)的方案。從現(xiàn)有的研究來看，一方面，我國劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任的難度主要在于政府職能復(fù)雜化，其根源是政府和市場(chǎng)的權(quán)責(zé)不清。目前，我國全面深化改革強(qiáng)調(diào)政府簡(jiǎn)政放權(quán)，但簡(jiǎn)政放權(quán)的目標(biāo)必須明晰，即推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)化，從投資型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府，進(jìn)而在降低事權(quán)和支出責(zé)任劃分難度的同時(shí)，促進(jìn)劃分的合理化與規(guī)范化（楊志勇，2015）。另一方面，不少學(xué)者已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，目前我國實(shí)行的“中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五級(jí)政府結(jié)構(gòu)是劃分政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的桎梏所在，應(yīng)該改革為“中央、省、市縣”三級(jí)政府結(jié)構(gòu)，實(shí)行啞鈴式行政分權(quán)。依此思路，財(cái)政事權(quán)需向中央政府和市縣級(jí)政府集中，與此同時(shí)，省級(jí)和地市級(jí)政府的財(cái)政事權(quán)則需分別被弱化和廢除（郭慶旺、趙志耘，2002，賈康、閻坤，2005，賈康，2007，馬國賢，2016）。就具體的劃分而言，呂冰洋（2014）提出一個(gè)改進(jìn)方案：中央政府主要承擔(dān)與宏觀調(diào)控、維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)、公平收入分配有關(guān)的事權(quán)，市縣級(jí)政府主要承擔(dān)地區(qū)的公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等事權(quán)。鄭培（2012）強(qiáng)調(diào)了省級(jí)政府在統(tǒng)籌財(cái)力、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展方面承上啟下的作用。市縣級(jí)政府履行事權(quán)離不開來自中央政府的轉(zhuǎn)移支付，這部分財(cái)政資金需要由省級(jí)政府接受并轉(zhuǎn)而下發(fā)，同時(shí)，省級(jí)政府也監(jiān)督市縣級(jí)政府的事權(quán)履行情況。更進(jìn)一步地，寇明風(fēng)（2015）突出強(qiáng)調(diào)中央政府和省級(jí)政府之間的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，認(rèn)為這一層面的劃分是總體劃分的起點(diǎn)，其劃分方案明確后，才能以此為參照形成省級(jí)政府和市縣級(jí)政府之間的劃分方案。

此外，傅勇（2010）通過實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，事權(quán)劃分給地方政府之后，對(duì)于基礎(chǔ)教育、城市公用設(shè)施這類非經(jīng)濟(jì)性公共物品，地方政府提供的質(zhì)量數(shù)量都難如人意。而中央政府集中財(cái)政收入，再轉(zhuǎn)移支付給地方政府，由地方政府履行支出責(zé)任，則會(huì)增加非經(jīng)濟(jì)性公共物品的供給效率?？梢?，改進(jìn)現(xiàn)行的政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分模式，要合理使用轉(zhuǎn)移支付工具來配合。

第三，建立符合規(guī)范的劃分方案。

循序漸進(jìn)地實(shí)行改革，其目標(biāo)是使最終建立的政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分方案兼具規(guī)范性和可行性，學(xué)者們就此研討了具有框架意義的劃分方案。

張建波、馬萬里（2016）首先按責(zé)任主體的差異把財(cái)政事權(quán)分為四類：責(zé)任完全落在某一層級(jí)的政府之內(nèi)的內(nèi)源性事權(quán)，如國防屬于中央政府的內(nèi)源性事權(quán)；委托性事權(quán)，這類事權(quán)的責(zé)任主體為高層級(jí)政府，但考慮到執(zhí)行效率或者管理方便，實(shí)際由低層級(jí)政府履行事權(quán)；公共物品或公共服務(wù)的受益范圍覆蓋多個(gè)區(qū)域，因而由多個(gè)政府作為責(zé)任主體的混合性事權(quán)，如河流水體的污染治理；還有隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能的復(fù)雜化而新增設(shè)的動(dòng)態(tài)性事權(quán)，如城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民工的社會(huì)保障與子女就學(xué)。

然后考慮與事權(quán)相適應(yīng)的支出責(zé)任，要求為不同類型的事權(quán)分別配套相應(yīng)的財(cái)力，以落實(shí)支出責(zé)任。對(duì)于內(nèi)源性事權(quán)和動(dòng)態(tài)性事權(quán)，供給公共物品和公共服務(wù)所產(chǎn)生的成本和收益都在同一區(qū)域內(nèi)，事權(quán)履行的財(cái)政資金應(yīng)該來自該地區(qū)的稅收和特定事權(quán)項(xiàng)目的收費(fèi)。委托性事權(quán)應(yīng)該由高層級(jí)政府負(fù)責(zé)主要的財(cái)政資金，并轉(zhuǎn)移支付給低層級(jí)政府?；旌闲允聶?quán)的支出責(zé)任則需要在高層級(jí)政府的協(xié)調(diào)之下，由多個(gè)責(zé)任主體按比例分擔(dān)。

最后按步驟劃分事權(quán)：第一步，區(qū)分清楚市場(chǎng)和政府的邊界，把政府職能定位為滿足社會(huì)的公共需要，把財(cái)政事權(quán)限制為供給公共物品和公共服務(wù)。這樣既避免政府“越位”，又補(bǔ)足政府“缺位”。第二步，按照事權(quán)的不同類型，確定由哪一個(gè)層級(jí)的政府負(fù)責(zé)，再使支出責(zé)任與之匹配。第三步，還要利用好市場(chǎng)與非營利組織在供給公共物品和公共服務(wù)方面的優(yōu)勢(shì)，滿足多元化的社會(huì)公共需求，提升整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效率。這樣得到的劃分方案既符合規(guī)范又可以操作。

李春根、舒成（2015）基于路徑優(yōu)化的思路，指出政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分方案應(yīng)該由自上而下的“上級(jí)主導(dǎo)、層層下放”優(yōu)化為自下而上的“事權(quán)法定、外溢共擔(dān)、超負(fù)上移”。經(jīng)過優(yōu)化的劃分方案既有利于發(fā)揮出基層地方政府的信息優(yōu)勢(shì)，又賦予高層級(jí)政府裁量、監(jiān)管的權(quán)力，符合因地制宜、分工合作的原則要求。

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