財政監(jiān)督四十年：公共資金的“守護神”和“安全閥”

●馬國賢

我國財政監(jiān)督機構(gòu)自1978年恢復以來，經(jīng)歷了四十個春秋。古人云“三十而立，四十不惑”，對于個人來說四十年是漫長歲月，但對財政監(jiān)督事業(yè)來說，它只是彈指一揮間。

監(jiān)督的本意指監(jiān)察事物運行，糾正偏差?？梢?，監(jiān)督內(nèi)在于管理，“有管理必有監(jiān)督”。比如，如果你不想房屋坍塌，建造時就必須有監(jiān)工。如果你沒有時間，應當雇人當監(jiān)工?！氨O(jiān)工”就是負有監(jiān)督責任的人。當然，隨著組織規(guī)模的擴大，管理內(nèi)容的增加，監(jiān)督成為專門活動，于是產(chǎn)生了內(nèi)在于過程的監(jiān)督（內(nèi)部監(jiān)督）和脫離過程、專注于結(jié)果的監(jiān)督（稱外部監(jiān)督或社會監(jiān)督）兩種形式。財政監(jiān)督是內(nèi)在于財政管理的，監(jiān)督檢查財政資金運動過程的專門活動。

財政監(jiān)督的意義還在于：它是一種以財政資金為對象，以資金的安全性、有效性為目標，監(jiān)督財政資金運動的活動。這是說，財政監(jiān)督對象是公共資金，目的是實現(xiàn)資金安全性、有效性。錢是經(jīng)濟活動的核心，也是政府的核心。美國國內(nèi)收入局有一句名言：“如果你能夠追蹤金錢的流動，就會找到真相”。也就是說，若不追蹤金錢的流動，你就永遠找不到真相。財政監(jiān)督是監(jiān)督公共資金的機構(gòu)，具有保障資金安全、確保財政資金正常運動，防止資金流失和腐敗等功能。因而它是國之重器，是公共資金的“守護神”和“安全閥”。

我國政府歷來重視財政監(jiān)督，早在1953年，國家為配合“一五計劃”的實施，財政部成立了財政監(jiān)察司，開展了對中央部委收支、國家重點工程的財政監(jiān)督。但受“文革”沖擊，這項工作被迫停頓。“文革”結(jié)束后，新的財政監(jiān)督發(fā)源于國務院財政紀律大檢查。國家正處于撥亂反正的經(jīng)濟恢復階段，財政極度困難，同時，受無政府主義思潮影響，財政紀律松弛，這就更加劇了財政困難。為了嚴肅財政紀律，制止財政資金浪費，1985年國務院成立“大檢辦”，開展全國財政紀律大檢查，查處了違規(guī)機構(gòu)、組織的領(lǐng)導人。為進一步加強財政監(jiān)督，國務院于1983年9月15日正式成立了國家審計署，并將財政監(jiān)察職能全部移交給審計機構(gòu)。1986年，適應財政經(jīng)濟發(fā)展形勢需要，財政部再次設(shè)立財政監(jiān)察司。由此，形成了我國財政監(jiān)督和審計并存的財政資金監(jiān)督體系。1998年，為適應財政監(jiān)督長期化要求，國務院決定撤銷“大檢辦”，并按省設(shè)立財政部駐各地專員辦。2000年，適應公共財政的要求，將財政監(jiān)督司更名為財政監(jiān)督檢查局?？梢哉f，我國的財政監(jiān)督是在改革開放中成長起來的。四十年來，財政監(jiān)督機構(gòu)圍繞著保障財政資金安全，在監(jiān)督財政資金、嚴肅財政紀律方面做了大量工作，還在建設(shè)內(nèi)審體系，開展專項轉(zhuǎn)移支付資金跟蹤監(jiān)督，完善財政和預算管理，發(fā)現(xiàn)和查處貪腐案件等方面取得了不小成績，踐行了公共資金“守護神”和“安全閥”責任。

歷史畢竟代表過去，反思四十年的財政監(jiān)督歷程，尤其是在中國特色社會主義建設(shè)進入新時代的今天，中國財政監(jiān)督之路該怎么走？有一些問題值得研究。

什么是新時代？2018年4月，習近平總書記在接見印度總理時作了如下回答：“進入一個全面的由高速增長到高質(zhì)量發(fā)展階段，其中一個重大判斷就是人民群眾對美好生活的向往。過去，我們要解決的是‘有沒有’的問題，現(xiàn)在是要解決‘好不好’的問題?！睂Υ耍梢越庾x為，如果說過去的財政監(jiān)督只是回答 “做了沒有”，則今天的財政監(jiān)督要回答的是“好不好”問題。可見，做好財政監(jiān)督是新時代的要求，是人民的期望，也是廣大監(jiān)督人員的心愿。

從“好不好”出發(fā)，對當前財政監(jiān)督存在的問題，可以歸結(jié)為：一是它與審計業(yè)務交叉，導致“既重復，又遺漏”；二是財政監(jiān)督手段落后，覆蓋面不高，威懾力不大；三是財政監(jiān)督職能發(fā)揮不夠全面等。

——如何處理好與審計的關(guān)系？

當前有一種觀點認為，既然審計和財政監(jiān)督的對象都是預算資金，且依據(jù)都是財政紀律，就沒有必要“既生瑜，何生亮”，從而既分散了監(jiān)督力量，又易產(chǎn)生對財政資金監(jiān)督的“既重復，又遺漏”，何不將它并入審計署呢？這一觀點不但在社會上，而且在財政內(nèi)部也存在。

筆者認為，這一觀點不妥。之所以產(chǎn)生以上認識，與以下兩個原因有關(guān)：一是財政監(jiān)督長期缺乏理論支撐，未厘清兩種監(jiān)督關(guān)系。前文指出，監(jiān)督產(chǎn)生于管理，是管理環(huán)節(jié)。過程越是按社會的規(guī)模進行，作為對過程的控制的監(jiān)督就越是必要，兩種監(jiān)督的分離就越是必要?！皟煞N監(jiān)督”指內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，前者也稱為過程監(jiān)督，指對過程控制的監(jiān)督，屬于管理環(huán)節(jié)，如企業(yè)質(zhì)檢科，一旦它判定某批產(chǎn)品質(zhì)量不合格，流程就中斷，產(chǎn)品就不得出廠。后者屬于結(jié)果監(jiān)督，是外在于管理過程，而對結(jié)果的監(jiān)督，也稱為社會監(jiān)督，如政府質(zhì)檢局。雖然質(zhì)檢科、質(zhì)檢局都以產(chǎn)品質(zhì)量為監(jiān)督對象，但沒有人說“既生瑜，何生亮”，更不會有人提出以質(zhì)檢局取代質(zhì)檢科。這是常理。在財政資金上，之所以產(chǎn)生審計局取代財政監(jiān)督局的觀點，是因為長期沒有講清這一道理。

二是財政監(jiān)督機構(gòu)定位不準確。我們是目的與手段的統(tǒng)一論者。監(jiān)督需要相應手段，這涉及對“查賬”的認識。應當說，查賬是結(jié)果監(jiān)督的重要方式。如果說，在審計署成立前，財政監(jiān)督機構(gòu)因兼有內(nèi)部、外部監(jiān)督雙重職能，為此主要采用查賬方式是合適的，那么，在財政監(jiān)督與審計分離，財政監(jiān)督重點轉(zhuǎn)向?qū)操Y金過程控制的四十年之后，仍然沿用查賬方式，顯然是不合適和過時的。且不說查賬是事后的，只能起對資金過程控制的間接作用，更由于它會造成財政、審計重復查賬，這就混淆了兩種監(jiān)督。但不幸的是，我國各級財政監(jiān)督機構(gòu)至今仍沿用這一方式。可見，財政監(jiān)督除非擺脫查賬，否則就不可能有自己的地位。

——是否應當提出“財政監(jiān)督全覆蓋”？

筆者記得在小時候，大人經(jīng)常用 “離地三尺有神明”，來告誡我們做事要不欺暗室，堂堂正正，因為你若做了壞事，將受到神明責罰。財政監(jiān)督就是離地三尺的“神明”，它要求監(jiān)督財政資金運動過程就必須明察秋毫，而前提是實現(xiàn)對財政資金監(jiān)督的全覆蓋，即資金流在哪里，財政監(jiān)督就到哪里，而不留死角。可見，全覆蓋是財政監(jiān)督基本要求，也是條件。

但是，現(xiàn)實卻非如此。據(jù)筆者調(diào)查，財政監(jiān)督較好的地區(qū)，監(jiān)督覆蓋率為10%，差的市縣不足5%，于是，監(jiān)督就變成了“舉例說明”。其原因：一是財政部沒有財政監(jiān)督全覆蓋要求；二是財政監(jiān)督機構(gòu)人少事多，靠查賬難以全覆蓋。如，省級財政的預算項目達上萬個，且分布于全省各地，靠監(jiān)督局十來個人如何跟蹤每個項目？面對這些，只能采用“有舉報就查，其余抽查”的“舉例式監(jiān)督”。“舉例式監(jiān)督”使得財政監(jiān)督無法“明察秋毫”，抵消了威懾作用，其結(jié)果是財政紀律松弛，腐敗問題突出。

——如何實現(xiàn)有效監(jiān)督？

與任何活動一樣，財政監(jiān)督也有投入產(chǎn)出問題，既然有投入產(chǎn)出，就有有效監(jiān)督問題。與四十年前相比，我國的財政盤子已十分龐大，如何管好、用好18.32萬億元資金？既是政府和財政部門的責任，更是財政監(jiān)督的責任。根據(jù)黨的十九大關(guān)于“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”要求，有效監(jiān)督應指：一是提高常規(guī)監(jiān)督的有效性，二是向績效監(jiān)督領(lǐng)域延伸。

而在這方面，我國財政監(jiān)督存在兩個問題：一是常規(guī)監(jiān)督不計方法，不計效果，監(jiān)督人員業(yè)務水平偏低，手段落后，盡管某單位明明有問題，但“抓不住”，因而無法起到糾偏、威懾作用；二是多數(shù)機構(gòu)尚未參與績效監(jiān)督?？冃ПO(jiān)督也稱績效評價，是政府績效管理環(huán)節(jié)，也是財政有效監(jiān)督的重要內(nèi)容。當前，我國的部門預算存在著項目散多亂雜、漏洞多、浪費大等問題，與部門預算的缺乏立項制度有關(guān)，也與對項目缺乏有效監(jiān)督有關(guān)。如果監(jiān)督機構(gòu)作為一種責任，參與預算項目評價，或許會好得多。然而由于種種原因，各地財政監(jiān)督機構(gòu)大多未參與，即使參與，也是將評價放給中介機構(gòu)，而未起到監(jiān)督作用。這種情況是非常危險的，中介機構(gòu)因存在既得利益，加上績效指標缺乏“三性”（科學性、可操作性和管理上的有用性），他們往往利用此弱點綁架財政，實施“績效尋租”。這應引起重視。

針對以上三個問題，筆者提出如下建議：

第一，重視財政監(jiān)督理論研究，厘清與審計的關(guān)系。“沒有科學的理論，就沒有科學的行動?！必斦O(jiān)督理論是財政監(jiān)督規(guī)律的總結(jié)，也是指明前進方向的燈塔。在進入中國特色社會主義新階段，國家實施機構(gòu)改革的今天，更需要科學的財政監(jiān)督理論。為此，建議財政部組織專家，開展對現(xiàn)階段財政監(jiān)督理論和方法論研究，必要時可采用有獎方式，以鼓勵更多人投入研究。

第二，回歸初心，轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式。“回歸初心”，指財政監(jiān)督應回歸公共資金“守護神”和“安全閥”地位，以此設(shè)計責任制度，拒絕外界誘惑?！稗D(zhuǎn)變監(jiān)督方式”指面對人少事多的現(xiàn)狀，財政監(jiān)督要脫離審計，實現(xiàn)全覆蓋監(jiān)督和有效監(jiān)督目標，就必須創(chuàng)新方法。要充分利用政府網(wǎng)和大數(shù)據(jù)，引入智能化財政監(jiān)督，推進網(wǎng)上監(jiān)督。網(wǎng)上監(jiān)督也稱為監(jiān)控式監(jiān)督，指財政通過對部門和項目的資金流即時監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題，然后派人調(diào)查，及時制止的監(jiān)督方式。網(wǎng)上監(jiān)督符合監(jiān)控資金流量、流向的財政監(jiān)督初心，也是實現(xiàn)財政有效監(jiān)督的重要途徑。

當前，我國開展財政網(wǎng)上監(jiān)督的條件已大體具備：一方面，各級已建設(shè)了政府網(wǎng)上辦公網(wǎng)絡，因而具備硬件條件；另一方面，各部門已配備會計電算化軟件。由于會計數(shù)據(jù)是財政網(wǎng)上監(jiān)督的依據(jù)，因而會計電算化提供了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)條件。

財政網(wǎng)上監(jiān)督的難點：一是尚缺乏一套實時跟蹤的財政監(jiān)督軟件，以將會計信息轉(zhuǎn)換成“問題”，并及時向監(jiān)控者發(fā)出警告。這一軟件需要由財政部監(jiān)督檢查局組織開發(fā)；二是財政部需要按財政網(wǎng)上監(jiān)督的要求，對行政事業(yè)單位的會計制度、會計科目、會計事項的用語作出統(tǒng)一規(guī)范；三是建立公共會計信息聯(lián)網(wǎng)制度?？傊斦W(wǎng)上監(jiān)督的基本條件已經(jīng)具備，關(guān)鍵是是否決心去做。

第三，發(fā)揮財政監(jiān)督優(yōu)勢，以規(guī)范預算項目為重點，促進預算改革。這包括：一是針對我國部門預算中的項目預算散多亂雜、浪費突出的問題，通過調(diào)查研究，提出深化部門預算改革，實施按項目性質(zhì)分類管理、分類撥款的改革建議；二是監(jiān)督項目立項。獨立的目標、獨立的預算和專門人員是預算項目的三個基本條件，也是立項依據(jù)。就是說，凡是不符合這三個條件之一的就不是預算項目，至多是其他項目的子項目。在我國，由于缺乏立項制度，部門本來是100萬元的項目，會將它分拆成3個60萬元的項目，不僅造成資金浪費，而且加大了管理和監(jiān)督的工作量。在這方面，監(jiān)督機構(gòu)應參與項目立項審查，而且對不符合三個條件的項目，監(jiān)督部門應當按程序，提出停止撥款和實施的要求。

第四，積極參與績效管理。雖然績效評價屬于績效監(jiān)督，但是筆者認為，從財政監(jiān)督初心出發(fā)，其身份并非主持績效管理，而是從財政資金有效性出發(fā)，監(jiān)督績效管理。這包括：一是監(jiān)督項目績效管理程序，尤其是前期、中期和后期評價的制度和指標建設(shè)，監(jiān)督其實施；二是監(jiān)督績效評價過程，對評價中有不公正、不規(guī)范行為的，應當提出重評主張；三是加強對評價結(jié)果的應用監(jiān)督，對需要追查主體責任的，應當督促有關(guān)部門追責。

總之，財政監(jiān)督四十年，既有成績，又有不足?，F(xiàn)在，不是談論撤銷財政監(jiān)督，而是如何適應新時代要求，承擔起時代責任，搞好財政監(jiān)督的時候了。

參考文獻

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